全过程食品安全监管制度理论浅析

□ 陈 原 广东工业大学经济与贸易学院

本文通过文献回顾，梳理了全过程食品安全监管制度的基本理念与内涵，分析了全过程食品安全监管制度设计的特点，阐述了全过程食品安全监管制度的理论焦点，即以供应链管理（SCM）为载体的质量协同以及该领域的理论前沿，并认为全过程食品安全监管要更加突出社会共治。

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求，“完善统一权威的食品药品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度”。党的十九大延续这一部署，“要实施食品安全战略，让人民吃得放心”。食品安全作为重大的民生问题，一直得到政府的高度关注。我国食品安全仍处于风险隐患凸显的时期，全过程食品安全监管制度的建立，对于有效对治食品安全隐患、预防食品安全事件的发生具有重要的现实意义。

全过程食品安全监管制度的基本理念与内涵

随着农产品和食品贸易的日趋活跃，食品安全全球化特征愈加明显，世界范围内在食品安全领域兴起了新公共管理革命的高潮，产生了全过程监管理论。

全过 程食品安全监管制度的理念

食品安全既包括结果安全，也包括过程安全，现代食品安全控制以科学的全过程监管为标志。纵观世界各国的食品安全监管规制体系，基本可分为横向和纵向两类，横向体现为相关法律法规健全、组织执行机构配套；纵向体现为从源头到餐桌的全过程监管，常用危害分析及关键点控制（HACCP）、标识制度、责任追究制度、食品召回体系、追溯制度、档案管理制度等方法。早在1997年，国际食品法典委员会公布了HACCP，与GMPs和SSOPs一起，构成了完整的食品安全管理体系，以确保食品在配方、生产加工、销售及食用中的过程安全，发达国家开始强制性推行全过程控制。随着食品精深加工技术的发展，食品产业链条延长，其不安全因素和风险越来越大，许多国家都采纳全过程控制的理念和模式，推出了不少办法，例如美国的《食品安全现代化法案》以及欧盟的《欧盟食品安全白皮书》等，均要求制定食品安全政策应采用统一综合的方法，贯彻到整个食品供应链，链条上每个环节所涉及的相关人都必须承担责任。ISO22000：2005将HACCP应用于整个食品安全体系，构筑了全球性的适用框架，强化了过程的计划性，减少过程后检验；强化了食品链上下游组织的互动沟通，以充分发挥HACCP等手段的效力，对食品安全危害进行联合控制。

我国不少学者也提出了要对食品进行全过程监管。陆勤丰提出保证食品安全的有效措施之一是建立政府职能部门共同参与包括种植养殖、食品生产加工、储存、运输、销售全过程管理的体系。吴德俊等提出，大力建设食品生态园区，以食品安全生态链载体，通过工农业相结合、产供销一体化来实现食品安全控制。也有学者提出采用食品链全过程认证制度、全过程质量信息披露制度、全过程档案制度等，实现无死角管理。

由此可见，全过程食品安全监管制度的基本理念是，食品安全的监督管理应对包括农业种植养殖、生产、加工、包装、储运、销售和进出口等的供应链从源头到餐桌的各个环节实行全过程监管，即强调要从农业投入品开始，对食品由源头到生产、消费的各个环节进行管理，不人为地割裂食品从农产品到最终消费这样一个有机、连续的过程。

全过 程食品安全监管制度的内涵

全过程监管是一个复杂的系统工程，需要将监管对象从产生、发展到消亡的整个衍生变化过程纳入监管，形成完整的监管链条，而且，事前、事中、事后的监督管理并重。这种监管模式包括连续的3个内容。①源头治理。强调事前的预防性监管，以防范风险。②过程控制。强调事中的常规性、督促性监管，以控制风险。③末端矫正。强调事后的跟踪性监管，以化解风险。食品安全的全过程监管体系，与此类似，也应实施对食品安全的事前的源头治理、事中的过程控制和事后的末端矫正。强化全过程食品安全监管，是对老百姓负责的表现，也是对社会负责的要求。

由此，食品安全的全过程监管就是将食品从农田到餐桌的每一个环节都纳入监管，即从源头预防性监管抓起，建立健全市场准入制度；强化农产品的产地环境、农业投入品、食品的生产、加工、包装标识、运输、储藏及市场销售的各个环节的常规性、督促性过程控制，构建多元主体的食品安全社会共治格局；建立健全溯源制度，对已经出现的食品安全问题严厉问责，强化问题食品查处，进行退出惩处、末端矫正，为社会提供优质、安全、放心的食品。

全过程食品安全监管制度需要对监管的实施载体及其结构和功能、组织和运作等进行科学的设计，将食品安全的全过程纳入监管，降低机会主义行为，处理好全过程食品安全监管与其他公共管理活动之间的关系，提高监管的一致性，减少市场失灵和政府失灵，切实保障消费者身体健康和生命安全。

全过程食品安全监管制度设计的特点

全过程食品安全监管制度应建立在科学的制度设计基础之上，其在制度设计上，具有服务性、回应性、全方位性、不间断性和可追溯性等特点。

服务 性

服务性在这里是指食品安全监管主管部门，为了实现多主体全过程监管的目标，在监管过程的所有环节，为公众利益主体提供所需要的支持和服务。服务性理念要求政府从包揽一切食品安全事务管理中退出来，合理确立食品安全监管权责，把以职能为导向的管理理念转变为以服务促监管的管理理念，以公共服务为基本目标，切实履行职能，解决好公共利益问题，把执政为民落到实处。

回应 性

回应性是公共管理职责的基本理念之一，根据回应性规制理论（Responsive Regulation Theory）， 全过程食品安全监管主要采取同等回应、劝服优先、惩罚为后的柔性行政执法理念，对社会公众对安全、放心食品的需求以及食品安全保障的问题做出快速、积极的响应和回复，保障公众的合法权益，增强社会安全感。回应性一般体现在政府回应速度、回应的程度、公众参与的程度以及政府的关注度等。

全方 位性

全方位性一方面意味着立体监管，即以政府相关主管部门为监管主导，强化行业自律和舆论监督，强化消费者的自我保护和参与食品安全社会共治的意识，上下联动，明晰和规范食品安全监管多元主体的职责，加强相关行政部门、社会组织和消费者等多元主体的联合监管，强调监管的整体性和协同性；另一方面，全方位性意味着严把各环节、各层次的关口，监管措施涵盖完整的食品供应链上下游，每个环节都严控经营资格、进料渠道、生产加工、从业人员等各个维度，纵向、横向管控均不留死角。

不间 断性

不间断性是指在全过程食品安全监管模式下，监管主管部门不再采用各自为政的服务方式，而是采用整体一致的服务方式，为食品安全监管的主体以及监管服务的客体提供持续一致的有效信息。要实现不间断性，信息共享是关键。2017年3月李克强总理在国务院第五次廉政工作会议上也强调，要通过大数据和智能监管实现全过程“留痕”，创新食品安全监管。

可追 溯性

以食品安全性的提升为导向的全过程食品安全监管模式具有“可追溯性”。可追溯系统在食品质量安全领域的应用，能连接从源头的种植养殖到生产、加工、检验、监管和消费等的每个环节，从供应链各节点提取消费者关心的公共追溯要素，建立食品安全信息数据库，提供纵向追溯模式，一旦发现食品安全问题，能够从上往下溯源追踪，进行有效的控制和召回，通过闭环的监管链条形成完整的追责制度。

科学 的制度设计

就监管制度本身来看，其有效性离不开监管主体、监管法律、监管标准和监管环境4个要素，各部分均需围绕全过程监管进行科学的制度设计，例如，为了形成供应链各节点对其他节点在食品安全方面的制衡关系，英国的监管机构要求供应链下游企业对其上游供应商的食品生产加工等活动进行“尽职调查”；日本、欧美则要求企业对食品生产的全过程建立档案；欧美、日本等对食品安全的监管权一般都设置有清晰的、具有易操作性的层次架构，便于全程监管；博弈模型被用来进行食品安全监管制度的设计和选择，有研究提出，与处罚制度和奖励制度相比，问责制度能更为有效地解决政府与食品生产企业合谋所造成的制度失灵。

全过程食品安全监管制度的理论焦点：以供应链管理（SCM）为载体的质量协同

现代食品安全管理的要求是立体的、全方位的，其管理不再停留在人类食品上，还包括动物食品安全；危害来源上，既要严控原料也要严控辅料的主要危害；用动态的眼光看待源头管理、生产管理、检验检测、合格评定、风险评估等控制措施。而供应链管理（SCM）可以实现对农民、农产品收购者、食品加工企业、流通和销售企业等各个供应链节点的协调管理，在全过程管理上具有天然的优势。有不少学者从全球食品供应链建模及仿真视角来探讨食品质量保障和控制工具及方法，预防和控制食品安全风险，也有的学者从消费者行为、政府管制及标准、追溯和召回管理、供应商关系治理、环境气候等影响因素，来探讨食品安全治理中的各种复杂关系及其处理，国内外多数学者在分析食品供应链中食品质量与治理结构的关系基础上，强调SCM在改善食品安全监管水平、提高食品安全监管效能等方面的作用。

食品供应链安全管理体系正式运行的标志是2005年法国国际检验局向丹麦颁发的全球第一张ISO22000食品安全管理体系认证证书，由此，SCM确立为现代食品安全监管的载体。随着食品供应体系的日趋复杂、供应链的不断延长，监管任务更加繁重，对监管制度进行局部调整达不到理想的效果；有专家发现我国在生产加工、餐饮等环节的问题较为严重，我国在食品安全治理中的多部门分节点治理的基本架构没有根本改变，现实呼唤全过程食品安全监管制度的建立与完善，以全过程监管为特征的供应链食品安全监管体系具有现实的需求和基础。

有食品质量安全的形成和实现过程分布在整个供应链范围内，保证食品安全成为供应链全体成员的共同责任；而食品供应链和监管链的网链破碎性特征，也使得食品供应链与监管链的协同成为现实的客观要求，这种协同涉及供应链的所有关键环节，目标是实现全链条协同效应最大化。

食品供应链质量安全的协同主要有以下几个特征：一是食品安全标准在供应链协调管理中占核心地位，包括抽检、HACCP、食品安全认证体系等以食品安全标准为准绳；二是由于食品加工生产流程结构性较弱，不少环节难以标准化，其食品安全活动的信息集成成为建立供应链食品安全管理的关键，包括可追溯信息系统、全球统一标识系统等；三是食品供应链呈多主体分散特征，食品质量安全控制在供应链上的协同难度较大，成本较高，因此，科学的制度链、顺畅的信息链所形成的质量安全保障更符合食品行业的特点，也就是说，应由食品产品链、信息链和制度链三要素在食品供应链中相互匹配和运作、多主体参与控制来完成质量安全的整体的协同保障。

供应链食品安全协同的理论研究主要集中在以下几个个方面。一是协同效度分析，方法上采用诸如数据包络分析（DEA），建立定制区间DEA模型；从价值生成角度看，协同效应由资源共用、互补和同步等效果构成，共用效果指若干领域同时使用某资源而不影响其他领域对该资源的使用，共享资源而产生的节省或增值效应；互补效果指弥补对方的缺陷，共同增值；同步效果指随着时间的变化，通过组织协调价值系统的各个环节，各个变量在整个过程中保持一定的相对关系。二是研究SCM行为与食品安全的关系，认为供应链质量协同治理是全球食品安全治理的主流发展方向。SCM通过对包括信息共享、流程整合、供应商管理和顾客响应等食品质量安全控制行为的影响，对管理效率产生直接或间接的影响。三是多主体协同治理作用的研究。食品供应链质量协同控制的目的在于不同协同策略、协同契约的匹配或融合，以减少重复性工作或主体间的行为冲突。另外，食品安全管理信息系统（MIS）和信息披露、硬法规范与柔性规范、自我规制与互制等监管制度之间的协同与混合治理机制的建立也是研究的关注点。四是食品安全供应链的广域协同研究。跨境电商的迅猛发展，进出口食品安全监管的任务加重，因此，食品安全供应链的广域协同致力于面向全球供应链的、国内外成员企业食品安全管理的广域集成，建立敏捷、高效、开放的跨企业协同平台，展开质量安全协同管理工作。

理论前沿：全过程食品安全监管更要突出社会共治

社会共治本质上是一种以集体行动实现共同利益的制度安排，是全面深化改革背景下现代国家治理的重要途径，也是治理食品安全的必由之路。所谓社会共治，是多元主体参与的合力型治理，是针对特定问题采用的多方位的管理手段，包括政府公权力主体的立法执法管理、企业的自我管理以及社会主体、消费者等私主体参与管理，形成非对称网络公共治理的格局。

顺应世界食品安全治理理论和实践的发展，2013年的食品安全宣传周活动提出了社会共治；2014年3月，李克强总理在政府工作报告中要求“建立从生产加工到流通消费的全程监管机制、社会共治制度和可追溯体系”，强调“推进社会治理创新，注重运用法治方式，实行多元主体共同治理”，以及“健全政府、企业、公众共同参与新机制”。体现了我国在食品安全治理观念和意识上的重大突破。2015年新修订的《食品安全法》，将社会共治正式确立为食品安全监管的原则，标志着我国食品安全监管体制的重大转型，是我国食品安全领域的一项制度创新。创新社会治理也符合习近平新时代中国特色社会主义新思想新理念。

制度安排是食品安全社会共治的基本内容和核心问题，研究食品安全社会共治，必须紧紧抓住制度安排这个“牛鼻绳”。食品安全社会共治中多主体参与中存在着一对矛盾，即个体理性与集体理性之间的矛盾，博弈论的“囚徒困境”从理论上证明了制度安排是解决这一矛盾的有效途径。制度安全需要考虑其行动主体、行动情境、交互模式和潜在结果等几个方面。社会共治理论的代表人物之一Evans（1995）提出，社会共治通过一定的制度安排让政府、公民等多元主体参与公共服务；在目标的实现过程中，政府与社会、公共与私人之间没有明确的分界，这种需要辩证地借鉴，不能完全照搬。

政府对食品安全的监管，传统的，主要采用的是立法执法、惩罚性措施和检测水平提升等，从正式的方面来解决食品安全中的管制失效、群体性败德行为和行业信任危机；在社会共治模式下的政府，其参与共治方式除了互补型还有嵌入型，前者指政府提供诸如法律秩序、教育宣传、技术推广、基础设施等公共物品；后者指政府通过结构嵌入、认知嵌入、文化嵌入等塑造社区成员的身份，形成嵌入式干预和调控，增强社会共治效果。

食品安全保证是社会的公共责任，是全人类的共同利益，因此，从声誉机制等非正式制度安排上建立约束机制来形成社会治理的框架也是值得探讨的方法。由于食品安全规制中的准入、缺陷检测、问题食品召回等正式制度不能完全满足社会对食品安全全过程覆盖的要求，正式制度的不充分性，使得监管不能仅依靠相关部门对食品的监管，还应与利益相关各方共同努力，对法律允许范围内免于监管的环节进行非正式制度的控制。也就是说，把食品安全作为最终产出，基于声誉机制和供应链信息披露机制，构建多主体协同契约，联合食品的生产者、消费者以及作为舆论监督者的媒体、诸如第三方认证和检测机构在内的其他社会力量等，以沟通、协商、合作、风险分担、信息共享和集体行动等为共治机制，促进国家、市场与社会相互合作与协调的食品安全社会共治格局的形成。