西藏边境地区动物疫病防控工作的对策与建议

杨 涛 ，强巴曲扎 ，郭晓东 ，李家奎 ，张 林 ，苏中华

（1．西藏自治区动物疫病预防控制中心（畜牧总站），拉萨 850000；2．西藏自治区农牧厅，拉萨 850000；3．西藏农牧学院，西藏 林芝 860000：4．西藏自治区动物卫生及植物检疫监督所，拉萨 850000）

为掌握西藏边境地区动物疫病防控情况，加强西藏边境地区动物疫病防控工作，西藏边境地区动物疫病防控调研组分成两个调研小组，于2017年9月3～26日分赴山南、林芝、阿里、日喀则四地（市）21个边境县及部分乡镇开展了边境地区动物疫病防控调研工作。本次调研历时20多天，总行程14 000余千米，通过采取实地视察、访谈交流、座谈讨论、查阅资料等方式，基本摸清了西藏边境地区动物疫病防控情况。

1 基本情况

1.1 边境地区行政区划及辖内畜禽养殖情况

西藏自治区地处祖国西南边陲，与尼泊尔、不丹、印度、缅甸等国接壤，有山南、林芝、日喀则、阿里4个边境地（市），错那、隆子、洛扎、浪卡子、朗县、米林、察隅、墨脱、仲巴、萨嘎、吉隆、聂拉木、定日、定结、亚东、岗巴、康马、普兰、札达、日土、噶尔21个边境县，104个边境乡镇，573个边境行政村，边境线长达4 000余千米，有樟木、吉隆、普兰、日屋、里孜5条口岸通道，227个民间通外道口。

21个边境县草场总面积共1745．1万hm2，其中可利用草场面积1 455．6万hm2、已利用草场面积805．7万hm2，边境上还存在一定面积的争议草场。2016年末，21个边境县牛存栏 627 808头，羊存栏2 615 974只，猪存栏107 129头，另有家禽212 174羽。其中边境乡镇牛存栏337 371头，羊存栏1 444 772只，猪存栏79 666头，有家禽110 294羽。

1.2 边境地区动物防疫机构及队伍情况

经过兽医管理体制改革和近些年机构调整，边境地（市）、县、乡动物防疫机构设置既有共性又有个性。共性是：除日喀则市农牧局将原单独设立的兽医科与畜牧草原水产科合并外，其余3个地（市）农牧局均内设兽医行政管理机构，即兽医科；4个地（市）均设置独立的兽医行政执法机构和兽医技术支撑机构，分别是地（市）动物卫生及植物检疫监督所、地（市）动物疫病预防控制中心；县一级均由县农牧局行使兽医行政管理职能，均无独立的兽医行政执法机构；乡镇一级均设置农牧综合服务中心，行使兽医行政执法和兽医技术支撑职能；村一级均配备动物防疫员。个性是：在县一级兽医技术支撑机构的设置上，山南、林芝两市设立县兽防站；日喀则市设立县农牧综合服务中心，行使兽医技术支撑职能；阿里地区设立县动物疫病预防控制中心，除聘用村级动物防疫员外，还聘用了作业组动物防疫员。

21个边境县动物防疫队伍经过多年建设，不断壮大、素质提高，取得显著成绩。山南市4个边境县共有兽医专业技术人员178人 （其中县级47人，乡镇级131人），村级动物防疫员有323人；林芝市4个边境县共有兽医专业技术人员56人 （其中县级34人，乡镇级22人），村级动物防疫员有328人；日喀则市9个边境县共有兽医专业技术人员285人（其中县级61人，乡镇级224人），村级动物防疫员有673人；阿里地区4个边境县共有兽医专业技术人员130人（其中县级45人，乡镇级85人），行政村和作业组动物防疫员共有93人。

1.3 边境地区动物防疫基础设施建设情况

经过长期不懈努力，多方筹集资金，加强动物防疫基础设施建设，西藏自治区边境地区动物防疫基础设施不断完善，21个边境县动物防疫机构的办公、住房、仓储等设施一应俱全，工作、生活条件不断改善。边境乡镇农牧综合服务中心工作设施建设进度不一，主要分为三种情况：一是已经建成使用，人员、办公设备配备基本到位，投入正常运行；二是建成验收，人员、办公设备配备不到位，尚未正常运行；三是尚在建设之中。

一个时期来，西藏自治区动物疫病疫苗冷链体系一直在不断建设完善。当前，疫苗从厂家配送至各边境地市的冷链比较完善，近期由中央投资建设的县一级动物疫病疫苗冷链体系项目安排了部分边境县疫苗冷藏库建设内容，新建的边境乡镇农牧综合服务中心大部分配套建有疫苗地下冷藏室，尚未建立疫苗冷藏库的部分边境县和乡镇配有冷藏疫苗的冰柜、冰箱等设备，条件较好的边境县为绝大多数村级动物防疫员配备了疫苗冷藏包。

截至2017年，西藏自治区21个边境县共建成边境动物疫病观测哨所44个。分别为：山南、林芝两市已建成边境动物疫情观测哨所13个，日喀则市已建成边境动物防疫哨所21个，阿里地区已建成边境动物疫病观测哨所10个。当前，边境动物疫病观测哨所运行有两种情况：一是哨所已经建成投入使用，有的由乡镇兽医与村级动物防疫员共同驻守，有的单独由村级动物防疫员驻守；二是哨所已建成尚未投入使用，目前正在配备设备与人员等。

1.4 边境地区动物疫病防控工作开展情况

多年来，边境县各级人民政府和兽医部门认真贯彻《中华人民共和国动物防疫法》，认真落实农业部和自治区人民政府关于加强边境地区动物疫病防控工作的部署，坚持预防为主的方针，坚持畜禽及其产品“只出不进”的原则，狠抓以免疫为基础的综合性防控措施落实，做了大量工作，取得了边境地区动物疫病防控工作的可喜成绩，防止了境外疫情传入，及时扑灭了境内发生的疫情，保持了边境地区多年清净无疫，边境地区动物疫病防控形势总体看好。

边境动物疫病防控工作卓有成效，主要在于：一是边境地区各级政府高度重视重大动物疫病防控工作，层层成立动物疫病防控领导小组，及时解决防控工作中存在的问题，切实加强了对动物疫病防控工作的领导。二是地市与县、县与乡、乡与村逐级签订动物疫病防控工作目标管理责任书，细化分解任务，明确压实责任，确保了防控措施落实到位。三是认真制定防控工作计划和方案，做到了防控工作有组织、有计划、有步骤、有部署、有检查、有落实。四是因地制宜落实综合性防控工作措施，严格按照“六不漏”的要求，认真组织开展春、秋两季重大动物疫病集中免疫，做到应免尽免，确保免疫密度和质量，筑牢边境地区动物疫病免疫带，同时落实检疫监督、疫情监测、消毒灭源等各项措施，收到了明显成效。五是认真落实基层动物防疫政策，及时足额兑现村级动物防疫员生活补助，切实加强村级动物防疫员培训、管理、考核，调动了村级动物防疫员工作的积极性，充分发挥了村级动物防疫员在动物疫病防控工作中的基础作用。六是加强边境地区动物疫病联防联控，建立农牧、国安、口岸管理、公安边防、出入境检验检疫等部门动物疫病联防联控机制，签订边境动物疫病观测、预警合作备忘录，定期召开联席会议，互通境外动物疫情信息，实现了边境地区动物疫情共同应对。七是推动边境地区动物疫病群防群治，大力强化边境线和通外道口管控，定期、不定期组织公安干警、乡村干部、双联户户长、村级动物防疫员、民兵、放牧员等开展边境线巡逻和通外道口驻守，密切注视境外动物疫情动态，及时收集报告境外动物疫情信息，有效防止了境外动物疫情传入。

2 边境地区动物疫病防控工作中存在的主要问题和困难

2.1 机构设置方面

一是兽医技术支撑机构设置不统一。四个边境地（市）动物疫病预防控制机构在各边境县名称不一致，仅阿里地区按照兽医管理体制改革规定在各边境县设立动物疫病预防控制中心，而山南、林芝两市仍在各边境县保留兽防站，日喀则市则在各边境县设立农牧综合服务中心，行使兽医技术支撑机构职能。二是乡镇农牧综合服务中心管理体制不顺。乡镇农牧综合服务中心兼具畜牧兽医技术服务职能，其中的畜牧兽医专业技术人员编制在乡镇人民政府，人员由乡镇政府管理、调配、使用，县农牧局仅对乡镇农牧综合服务中心具有业务指导权，而无人事管理、业务考核权，造成乡镇农牧综合服务中心畜牧兽医专业技术人员被乡镇政府调配从事行政工作的较多，从事业务工作的较少，工作人员借调、抽调现象较为普遍，中心业务难以开展，丧失了乡镇农牧综合服务中心作为乡镇农牧综合技术服务机构的职能作用，背离了自治区设立乡镇一级农牧综合服务机构的初衷。三是边境各县均未设立动物卫生监督执法机构，大部分兼职人员也无动物检疫执法证，执法的合法性存疑。

2.2 人才队伍方面

一是边境县、乡兽医技术队伍性别结构失衡。从本次调研情况看，县、乡兽医技术人员中女性多于男性的现象较为普遍，甚至有些乡镇的兽医技术人员全为女性。二是专业不对口现象明显存在。畜牧兽医技术推广工作专业性、实践性、操作性较强。然而，所调研地、县、乡尤其是乡镇农牧综合服务中心的专业技术人员，非本专业从事畜牧兽医工作的现象普遍存在。此次调研就发现学习行政管理、国际贸易、经济管理、财务管理、资源勘查等专业的大学生在乡镇农牧综合服务中心工作。三是学非所用问题突出。乡镇政府出于维稳、驻村、行政等工作因素的考虑，在统筹调配人力资源时，过多安排兽医专业技术人员从事非本职工作，不少兽医技术人员实践能力差，也不愿意从事畜牧兽医技术工作，以致乡镇一级普遍存在兽医专业技术人员混用、学非所用现象。四是边境县、乡镇兽医技术力量薄弱。边境县、乡兽医技术服务机构编制总体偏少，部分县、乡有编制空缺，但人员未及时考录到位，加之基层工作、生活条件较差，留不住人，有的人找关系调离或借调，有的人通过报考上级单位工作人员调走，致使边境县、乡兽医技术人员总量不足，技术力量薄弱。五是边境县、乡兽医技术人员参加培训、继续教育、考察学习的机会少，更新知识慢，技术服务能力不强；村级动物防疫员学历偏低，培训不足，技术水平不高。

2.3 基础设施方面

一是边境动物疫病疫苗冷链体系不健全，尚不能保证疫苗运输、储存、使用全程处于冷藏状态，对疫苗质量、抗体效价、免疫水平产生不利影响。二是边境病死或其他原因死亡畜禽的无害化处理设施建设滞后，影响环境，且留下动物疫病传播的隐患。三是边境动物防疫围栏建设不足，数量太少，增加了春、秋两季重大动物疫病集中免疫的难度。四是大多数边境县没有兽医实验室，不能开展动物疫病检疫、检测工作，个别县虽建有兽医实验室，但因缺乏技术人员，实验室工作也无法开展。五是有的边境县动物防疫机构和乡镇农牧综合服务中心办公设备不能满足工作需求，个别单位甚至存在多人共用一台办公电脑的现象。六是边境县动物防疫机构和乡镇农牧综合服务中心服务半径大，服务事项多，而有的单位有公务用车编制但无购车经费，有的公务用车年久失修。基层动物防疫机构普遍存在车辆短缺、用车困难问题，严重影响了业务工作的开展。

2.4 经费保障方面

从总体情况来看，边境各级动物防疫机构自上而下争取业务经费难度逐级加大，来源渠道逐级变窄，经费逐级减少，难以满足业务工作正常开展的需要，主要表现在：一是县级财力有限，用于动物常见病治疗药品购置的经费不足，以致有的边境县动物常见病治疗药品紧缺，缺医少药的现象仍然存在。二是村级动物防疫员补贴政策未得到全面落实，藏财农字〔2009〕58号文件规定的村级动物防疫员服务奖励补助在大多数边境县未兑现，村级动物防疫员外出防疫、巡诊服务用摩托车所产生的油料费、维修费也无着落，影响了村级动物防疫员的工作积极性。三是四个边境地（市）兽医实验室基础设施虽已建成，仪器设备虽已配备，但因缺少实验室运转经费以及技术人员缺少培训机会，以致个别边境地（市）兽医实验室无法运转，仪器设备处于闲置状态，造成极大的资源浪费。四是边境县、乡动物防疫机构的日常性工作能够得到财政预算支持，而上级下达的临时性工作任务较多并且紧迫，往往缺少经费支持，影响了工作进度和质量。

3 加强边境地区动物疫病防控工作的对策与建议

3.1 进一步推进边境动物疫病依法、科学、综合防控

一是加大《中华人民共和国动物防疫法》及其配套法规的学习、宣传、贯彻力度，教育边境县广大兽医工作者知法懂法、文明用法、依法办事，引导广大农牧民群众学法用法，维护自身权益，不触碰法律底线，确保强制免疫＋强制扑杀的重大动物疫病防控方略依法落实。二是坚持预防为主的方针，坚持活畜禽及其产品“只出不进”的原则，坚持内防与外堵、预防与控制结合，立足主动防范，强化源头管控，堵截境外疫情，防止内疫发生。三是狠抓以免疫为基础的动物疫病综合性防控措施的落实，认真组织开展春、秋两季重大动物疫病集中免疫，做到应免尽免，着力提高免疫密度和质量，构筑边境地区牢靠的动物疫病免疫带，同时加大检疫监督、疫情监测、消毒灭源等措施的落实力度，有效防范边境动物疫情发生。四是口岸通道所在地农牧、林业、口岸管理、公安边防、检验检疫等部门要加强协作、密切配合，建立边境动物疫病联防联控机制，形成边境动物疫病防控合力，同时要加大边境地区普法力度，加强动物防疫宣传，普及动物防疫知识，调动农牧民群众参与边境动物疫病防控的主动性、积极性，形成边境动物疫病群防群治的局面。五是进一步加强边境线和通外道口管控，继续组织公安干警、乡村干部、双联户户长、村级动物防疫员、民兵、放牧员等定期、不定期开展边境线巡逻和通外道口驻守，密切注视境外动物疫情动态，及时收集报告境外动物疫情信息，有效化解境外动物疫情传入风险，坚决御外疫于国门之外。

3.2 进一步加强边境地区动物防疫机构和队伍建设

一是深入推进兽医管理体制改革，按照工作职能，健全地（市）、县、乡三级动物防疫机构，在名称上、职能上上下统一，建立起自上而下协调一致、逐级对应的边境地区动物疫病防控工作体系。二是科学定编定岗。按照地域面积、牲畜数量、服务范围、工作职能确定边境地（市）、县、乡三级动物防疫机构的人员编制，确保工作正常开展。所需人员原则上从现有人员编制中调剂解决，新增人员或出现空编需补充人员，一律从大专院校毕业生中择优录用或按有关规定面向社会公开招考。三是尽快制定出台《乡镇农牧综合服务中心管理办法》，理顺乡镇农牧综合服务中心管理体制，建立乡镇农牧综合服务中心归县农牧局、乡镇政府双重管理的体制。四是着力加强边境地区村级动物防疫员队伍建设［1］。根据各边境县的实际情况，将村级动物防疫员的具体需求按服务半径、服务动物数量、全年工作量等方面进行细化，改变按农业县、半农半牧县、纯牧业县行政村“一刀切”配备村级动物防疫员的简单方式，实行边境地区村级动物防疫员按边境行政村实际经济属性精细化配备；全面落实基层动物防疫政策，不折不扣地把藏财农字〔2009〕58号文件关于“在自治区下达的一般性转移支付中分农业县（包括半农半牧县）和纯牧业县两种类型，分别按农牧民人均2元和4元，安排村级动物防疫员服务奖励补贴资金，年底一次性奖励补贴给村级动物防疫员。”以及“村级必备的动物疫病防疫器械、易耗品、疫苗冷藏等设备购置更新所需资金，由县财政从自治区下达的一般性转移支付中按农牧民人均3元安排”等规定落实到位；与农牧民技能培训项目相结合，启动新一轮边境地区村级动物防疫员业务轮训，进一步提高边境地区村级动物防疫员的业务技能。

3.3 进一步完善边境地区动物疫病防控基础设施建设

一是多方筹集资金，加强动物疫病疫苗冷链体系建设，完善疫苗冷藏运输设备、储存设施，根据实际需要建设疫苗储存地下室，配备疫苗冷藏箱［2］。二是根据各地（市）实际情况，以县或乡为单位建设实用的病死及其他原因死亡畜禽无害化处理设施。三是根据动物集中免疫需要，继续争取中央投资，进一步扩大边境地区动物防疫围栏建设范围。四是通过引进技术人才，加强本地兽医技术人员培训等方式，正常开展边境地区兽医实验室工作，确保动物疫病就地监测、及时诊断。五是边境地区各级兽医行政主管部门和基建投资管理部门认真组织实施动物防疫体系基础设施建设项目，搞好项目储备，加强项目管理，确保建设项目全面覆盖、建设标准逐步提高、保障能力不断增强。

3.4 进一步提高边境地区动物防疫装备和保障水平

一是边境地区各级财政部门随着地方经济的发展和财力的增强，逐步增加对边境地区动物疫病防控工作的投入，明确县一级财政支农资金用于购买常规兽用药械所需经费的比例，切实建立起科学、稳定的边境动物疫病防控工作经费保障机制［3］。二是及时按照相关项目配置的要求，多方筹集资金，采购办公设备，确保边境各级动物防疫机构日常业务正常开展。三是未投入使用的乡镇农牧综合服务中心在基建设施建设完成后，及时协调相关部门，购买业务用车；对缺少车辆或车辆老化、满足不了办公需要的边境动物防疫机构，建议各级财政部门根据实际工作需要安排业务用车购置经费。

3.5 进一步探索跨境动物防疫技术合作的新路径

中尼、中缅之间的国界线已经划定，我国与尼泊尔、缅甸两国的关系一直以来比较友善、稳定、和谐，开展边境动物疫病防控技术合作十分必要，而且可行。建议通过外事途径，由中华人民共和国外交部、农业部商尼泊尔、缅甸外交部、农业部，签订中尼、中缅跨境动物防疫合作协议和边境牲畜过牧协定，将我方边境重大动物疫病免疫带扩展到尼方边境一带，按协定执行牲畜过境放牧，禁止牲畜过境混牧，并由中尼、中缅接壤的边境地区动物防疫机构具体负责落实协议条款，促进中尼、中缅跨境动物防疫技术合作有效开展，降低尼方、缅方动物疫情传入我方境内和边境动物疫情发生的风险。