城市公共自行车服务供给模式研究——以武汉公共自行车项目为例

饶常林，黄诗凡

一、 公共自行车及其产生背景

(一) 公共自行车的界定

公共自行车是“公共自行车交通系统”的简称，国内外已有公共自行车交通系统(Public Bicycle System，PBS)的实践，但学术界尚未给出明确的定义*龚迪嘉，朱忠东.城市公共自行车交通系统实施机制[J].城市交通，2008(6)：27.。本文研究的公共自行车是一种由政府主导建设、企业特许经营，通过租赁方式向市民提供的公共出行服务。和互联网租赁自行车(俗称“共享单车”)相比，虽然在提供公共出行服务功能上具有一致性，但前者享受政府补贴，更侧重公益性，后者的终极目标是营利，具有更强的商业性。

从公共自行车的产品属性来看，在一定的使用规模范围内，公共自行车的使用不会因为人数的增加而受到影响，因此在运营通畅的情况下，公共自行车的使用不具有竞争性；而市民需要交纳一定的押金并且办理租借手续才可以使用公共自行车，这使得公共自行车的使用具有排他性，因此公共自行车具有明显的准公共物品属性。根据布坎南(J.Buchanan，1965)对准公共物品的划分，公共自行车属于一种俱乐部产品*樊丽明.中国公共物品市场供给与自愿供给分析[M].上海：上海人民出版社，2005.。

(二) 公共自行车的产生背景

近年来，公众聚焦环保，作为环保产业的公共自行车项目也孕育而生。公共自行车最初起源于欧洲。1965 年，荷兰阿姆斯特丹的一个无政府主义组织将一些白色的、没有上锁的自行车放在公共区域供人们长期免费使用，称为“白色自行车计划”*王志高，孔喆，谢建华，等.欧洲第三代公共自行车系统案例及启示[J].城市交通，2009(4)：7.。2007年，法国巴黎市启动了全欧洲最大的公共自行车系统，投入使用自行车超过2万辆*ElliotFishman.公共自行车文献综述[J]. 张晓为,译.城市交通，2014(2)：84.。截至2011年，在北美、南美、亚洲和澳大利亚共有超过300个城市提供公共自行车服务。

随着中国城市化进程的加快，城市管理开始面临交通拥堵、污染加剧等问题，为了缓解城市交通拥堵，提高道路资源的利用率，为城市提供短途出行的方案，解决出行“最后一公里”的问题，同时提倡市民低碳环保出行，公共自行车服务开始被引入国内*覃娜.城市公共自行车服务供给模式研究[D].广西:广西大学,2013.。2006年，北京成为我国第一个提供公共自行车服务的城市，紧接着，杭州、武汉、上海、苏州等城市相继发展公共自行车项目。截至2017年2月，国内共有197个市政公共自行车项目。

2007年底，国务院将武汉市作为“两型社会”的试点地区。2009年，武汉市政府发布了《武汉市人民政府关于加快推进便民自行车公共服务系统建设的意见》，将公共自行车服务引入“两型社会”建设的计划，由鑫飞达环保节能科技有限公司和上海龙骑天际两家企业共同运营，拥有自行车10万辆，规模全球最大，系统排名世界第三。而四年后，武汉公共自行车项目却陷入窘境，到2014年，武汉市公共自行车面临全面荒废，武汉市政府不得不提前与鑫飞达企业终止协议*徐海波，李劲峰.武汉公共自行车项目缘何陷困窘？[N].国际商报,2014-04-22(B04).。2014年12月，武汉市公共自行车项目重启，由武汉市政府投资，武汉环境投资开发集团有限公司投资组建的国有独资企业——武汉环投公共自行车服务有限公司负责重建并运营。然而2017年11月由武汉环投公共自行车服务有限公司以一纸公告宣布停运而结束。轰轰烈烈的公共自行车项目为何猝然终止，政府接盘的公共自行车项目为何突然停运，作为准公共物品的公共自行车供给存在何种困境又有怎样的路径选择，这些问题引人深思。

二、 武汉市公共自行车服务供给模式的变迁

(一) 鑫飞达企业运营阶段：“政府引导+市场运作”模式

2009年，武汉市委、市政府牵头启动公共自行车服务项目，经过竞标，政府决定由龙骑天际负责青山区的公共自行车运营，鑫飞达负责其他行政区的公共自行车运营。在系统建设初期，政府不直接提供资金支持，而是通过将租赁服务点的广告授权给经营企业，由企业出资在全市范围内密集建设公共自行车服务系统，企业通过广告收入自主经营，形成了“政府引导+市场运作”的武汉模式。

项目运营初期，鑫飞达免费向市民提供租车服务，第一批2万辆公共自行车受到市民热捧，常常“一车难求”。2010年开始，政府每年投入近1200万对鑫飞达进行补贴，主要补贴新投入的自行车、新建的服务站点以及下岗工人的聘用，武汉公共自行车项目得以全面铺开和迅速发展。高峰时期，武汉公共自行车项目拥有近10万辆自行车，规模全球最大，综合排名世界第三，其运营不仅有效地缓解了武汉市交通拥堵的状况，还发挥了节能减排的作用。

然而好景不长，2011年7月开始，随着运营过程中车辆损坏、霸车等问题的突显，鑫飞达不再提供全免费的租车服务，并针对性地进行了租车模式的改革。虽然押金缴纳为企业带来了数百万的现金流，但公共自行车的管理服务却并未得到改善，损坏和霸占车辆的现象依然严重，大部分站点无车可租，日租量持续下降，大量站点荒废，公共自行车服务管理陷入困境，市民纷纷开始办理退卡手续。2014年，新华社曝出武汉公共自行车项目“投资3亿，4年瘫痪”。武汉市政府紧急召开会议，提前与鑫飞达解除了9年的合同，鑫飞达企业主导的“政府引导，市场运作”阶段就此结束。

(二) 环投企业运营阶段：“政府投入+国企运营”模式

武汉环投公共自行车服务有限公司(以下简称“环投”)成立于2014年11月，是经中共武汉市委、市人民政府批准，在市城管委领导下，由武汉环境投资开发集团有限公司投资组建的国有独资企业，全权负责武汉市公共自行车项目的恢复运营工作。环投的成立标志着武汉公共自行车项目的重启，开启了由政府负责资金投入，武汉环投公共自行车服务有限公司负责重建运营的“政府投入+国企运营”新模式。

2015年4月，首批106个站点重启运营，投放1500辆公共自行车，采取“押金+一小时免费骑行”的租车模式，所有的站点都不设亭棚，亦不涉及广告资源出让。环投公共自行车的运营情况总体呈现出一种不温不火的态势。环投公共自行车发展巅峰时期累计开通2400个站点，投入6万辆单车，日最高骑行量达到30万次。

2016年11月，各大企业的共享单车入驻武汉，掀起了一股骑行热潮。共享单车快速发展带来的骑行热潮影响了市政公共自行车的运营。2017年5月，武汉环投公共自行车公司公布数据，共享单车进入武汉后，公共自行车受带动，使用率不降反升，第一季度使用量平均增长29.4%，尤其是三月份以来，骑行量环比增长177.8万次，增幅达39.6%。然而好景不长，共享单车快速抢占了武汉市场，也给公共自行车的运营带来了冲击。2017年11月，武汉环投发布《关于武汉公共自行车停止运营的公告》，武汉公共自行车以停运退市宣告了环投企业运营阶段的结束。

(三) 两种供给模式的比较

1. 供给主体的比较

两种模式中的供给主体不同，“政府引导+市场运作”的模式中，政府通过招标，将公共自行车项目特许给鑫飞达企业经营，鑫飞达环保节能科技有限公司是鑫飞达集团旗下的一家民营企业。而在“政府投入+国企运营”模式中，环投企业承接了政府的部分服务和管理职能，向市民提供公共自行车服务，更趋向于政府企业，因此环投公共自行车服务有限公司是一家国有企业。供给主体的性质不同决定了两者价值取向不同，前者追求的是利润最大化，而后者追求的是最大限度满足公众的需求。

2. 资金来源的比较

资金来源的稳定性，关系到企业的有效管理和长期发展。在“政府引导+市场运作”模式中，政府在公共自行车系统建设初期，没有向鑫飞达企业直接提供资金支持，而是通过将租赁服务点的广告授权给经营企业，以置换公共资源的形式提供政策支持。鑫飞达企业通过自主运营，广告收入占到其资金来源的70%，20%来源于政府补贴，其余10%来自部分合作企业和社会捐赠*覃娜.城市公共自行车服务供给模式研究[D].广西:广西大学.。在“政府投入+国企运营”模式中，环投公共自行车有限公司的全部运营资金由政府投入。

3. 供给方式的比较

鑫飞达企业运营模式和环投企业运营模式两者的供给方式都是一种垄断供给，虽然政府通过招标来选择公共自行车项目的运营企业，在运营企业的准入门槛上设置了一定的限制，带来了竞争。但是由于鑫飞达企业和龙骑天际公司独立分管不同行政区，在实际项目运营中并不存在竞争关系，鑫飞达企业的公共自行车供给实际上是一种垄断供给。而环投企业是在市城管委的领导下，全权负责武汉市公共自行车项目的恢复运营工作，其供给方式也是一种垄断供给。

4. 监管与绩效比较

在鑫飞达企业的“政府引导+市场运作”模式中，政府在引导企业进入后，就淡出了市场，也淡出了公共自行车服务供给的过程，对企业的运营情况缺乏有效的监管和绩效评估。鑫飞达公共自行车项目运营后，未完善行之有效的监督体制和反馈机制等跟踪管理体系。而在环投企业的项目运营中，由市城管委进行监管和评估，政府的自我定位明确。

三、 “政府引导+市场运作”模式失败的原因

鑫飞达运营的武汉公共自行车项目经历了由盛而衰的剧烈转折。纵观鑫飞达公共自行车项目的兴衰，其明显的管理漏洞和运营不善难辞其咎，但在这些表象问题背后，“政府引导+市场运作”的私营模式对公共自行车项目的影响才是公共服务供给研究中更需要关注的深层原因。

(一) 私人部门趋利性造成市场失灵

私人部门的本质在于追求利润的最大化，私营企业的趋利性容易带来市场失灵，准公共物品的供给需要政府的适度监管。完全放任的情况下，私营企业为了谋求更多的利润，更趋向于降低成本，减少投入，导致了服务供给效率的低下*王春兰，罗玉林.城市准公共物品市场化运作的困境分析[J].城市问题，2008,(5)：78.。

由于政府并没有对鑫飞达企业提供直接的资金支持，而是给予补贴、广告授权，要求鑫飞达企业自主经营、自负盈亏，第一批自行车每辆政府只补助了60元，而第二批自行车政府只补助了100元，对于鑫飞达企业来说政府微薄的补助远远不够自行车的运营成本。一方面公共自行车的公益性导致企业提供管理和服务的动力不足，另一方面鑫飞达企业为了获得更多的利益，就会将企业的重点由如何提供更好的公共自行车服务转移到如何从广告投放上营利，或者是将资金投入到其他的项目当中，大量站点被用于外包经营，对于鑫飞达企业来说，政府扶持的公共自行车服务项目就是他们眼中的利益来源。公益事业的非营利性与企业的逐利性之间的矛盾开始逐渐加深，最终导致轰动一时的公共自行车项目无疾而终。

(二) 资金不足导致运营难以维系

充足的资金基础是企业运营管理和长期发展的有效保障，而鑫飞达企业运营模式下，政府补贴较少加之企业通过投放广告获得收入、自负盈亏，项目运营缺乏一个稳定的资金来源。而作为公益性事业的公共自行车项目，又难以单纯依靠提供租车服务所得收入来维持整个公共自行车项目的运营。作为一项民生工程，政府鼓励市民积极租用公共自行车，庞大的市场需求给鑫飞达企业带来了成本压力，自行车的维修、站点维护、人员管理都是一笔巨额支出，没有充足的资金运营将难以维系。

“政府引导+市场运作”的模式虽然减少了政府前期建设的资金压力，但是同时也对企业的运营能力提出了更高的要求，作为私营企业的鑫飞达面临着成本、服务、赢利三方的权衡与选择。

(三) 政府对企业运营监管不力

武汉市公共自行车运营监管存在明显缺位。虽然政府公共自行车服务的生产由鑫飞达负责，但是公共自行车准公共物品的产品性质决定了这个项目包含着政府不可推卸的公共责任，需要政府适度的监管和干预。由于私营企业提供准公共产品过程中对利益的追逐，往往会做出违反公共利益的行为，同时私营企业提供准公共物品存在低效率的情况，这就需要政府适当地介入进行监管，政府在准公共物品供给中监督和管理的角色必不可少*汪瑛.我国城市公共交通民营化过程中的政府责任研究[D].武汉：华中师范大学,2014.。

鑫飞达企业在运营公共自行车项目中将大量站点外包经营，具体财务情况模糊不清，政府既缺乏制约措施，对其经营状况也不甚了解。在项目烂尾之前就频繁有媒体曝光自行车站点“太多坏车”“无车可租”等问题，但相关部门未采取措施督促企业整改，或中止合同停止投入*宗剑.武汉公共自行车“烂尾”之殇[J].中州建设,2014(12)：65.。公共自行车项目处于一个自生自灭、无人监管、无人干预的状态，使鑫飞达模式下的公共自行车项目逐渐走向了败局。

四、 “政府投入+国企运营”模式退市的分析

(一) “政府投入+国企运营”模式中的改良机制

1. 政府投资建设下稳定的资金来源

环投企业全权负责的公共自行车项目重建以政府投入为主，依靠政府的财政支持，获得了长期的资金保障。充足的资金基础是企业运营管理和长期发展的有效保障，稳定的资金来源使得环投公共自行车能够为市民们提供更好的公共自行车服务，提高管理的效率和服务的水平。在公共自行车项目这个公益性事业的运营中，政府为企业承担了公益性产生的市场风险，让企业没有后顾之忧，在一个安全稳定的环境下做好公共自行车项目的重建。

2. 智能化网络化建设下的运营管理

环投公共自行车项目运营采用的是自助式服务方式，网络式站点分布并接受调度中心的网络智能监控。公共自行车智能管理系统是实现无人化管理的智能系统，采取模块化设计，主要由租用、查询、管理、清结算、网络、营运调度、热线处理、IC卡管理子系统八大功能模块组成。智能化网络化的运营管理模式一方面提高了公共自行车服务供给的效率，实现了互联网时代下准公共物品供给的创新，另一方面自助式租车和网络化管理相结合减少了自行车管理的人力成本，一定程度上实现了资源的有效配置。

3. 因地制宜的产品服务

相比之前鑫飞达的自行车，环投公司的蓝色公共自行车做了很大改进，更加适合于武汉的情况、更加符合顾客的需求。考虑到道路修建问题，环投公共自行车采用了不易损坏、不用打气的实心胎，其金属构架较为结实，适合武汉市本地的气候和路面情况。除了自行车，租车站点采用的自行车锁车桩也是采用防雨、防晒、防腐蚀、材质耐用的结构件组成锁车桩，一车一桩式锁车。相比之前鑫飞达自行车站点简单的锁车杆，防盗、防损坏的效果更好。

(二) “政府投入+国企运营”模式的局限

1. 政府资金投入有限

政府的财政支持虽然给环投企业的项目运行带来了稳定的资金来源，但如果长期依靠政府巨额的财政补贴，会让政府背负比较大的财政压力。对于环投企业来说，如果要最大限度发挥公共自行车供给的效率，扩大建设规模，还需要一笔不小的资金投入，然而政府的资金投入是有限的。在运营过程中，公共自行车站点的修建和公共自行车的维护都是一笔很大的费用。以扬州项目为例，从扬州公共自行车的招投标公告可以发现，其相关部门实施了对常州永安的单一来源采购，以 4265 万元采购了 5000 辆车，平均价格为 8530 元/辆。自行车本身成本并不高，但加上锁车桩建设、后台管理系统及日常维护等的费用，平均成本甚至高于共享单车。

因此，仅仅靠政府的投资是不够的，而环投公司吸纳社会资金的渠道较少，又无法通过租售站点商铺和广告出租营利，资金问题是环投企业面临的主要问题。加之共享单车占领市场，闲置的公共自行车和站点就成为一种公共资源的浪费，使得政府不愿再为这笔费用买单。

2. 缺乏配套基础设施

在建设“两型社会”的过程中，武汉市政府一直大力倡导市民使用自行车，绿色低碳出行。但在现实中，自行车道等配套基础设施的建设还不完善，一方面大多数道路未建设或设置专门的自行车道，骑车的市民被迫和机动车道抢道，存在极大的交通安全隐患；另一方面已建设的自行车道存在着时断时续、道路狭窄和停车占用的现象，造成了有自行车道而市民们却无法使用的窘境。近几年来武汉快速发展，大刀阔斧地改建城区，道路建设密集施工，不断增多的施工围挡使得路面变窄，有效通行率降低。为了保证日益增多的机动车行驶通畅，相关部门就只有废除非机动车道。公共自行车配套基础设施的缺乏，极大地限制了市民对公共自行车的使用，共享单车更是挤占了原本就十分稀缺的公共交通资源，公共自行车不得不主动退出让位，以缓解武汉的道路承载压力。

3. 缺乏有效竞争机制

环投公共自行车有限公司是由市政府批准、在市城管委领导下组建的，环投企业在取得公共自行车项目的过程中并不存在竞争，也无法对于企业是否能够胜任工作进行前期考核和选拔。在实际运营过程当中，环投公共自行车服务有限公司全权负责公共自行车项目的重建工作，其供给方式是一种垄断供给。虽然准公共物品的供给需要一定的垄断来兼顾社会公平，但是国有企业长期经营垄断的准公共物品效率却不高，一方面企业容易利用资源优势和权力控制市场，导致腐败滋生；另一方面垄断带来的稳定收益容易使企业不思进取。在政府全盘买单的模式下，企业更是容易产生“惰性”，缺乏投入产出的效益考量，忽视技术革新和长效发展，最终被更加便捷的共享单车所取代。

五、 城市公共自行车的供给困境与模式优化

(一) 城市公共自行车的供给困境

准公共物品的政府垄断供给一直存在效率低下的问题，而准公共物品供给的民营化改革正是为了避免和克服政府垄断公共事务带来的低效问题。作为准公共物品的公共自行车供给，武汉市从“政府引导+市场运作”模式到“政府投入+国企运营”模式的变迁，这看起来似乎与民营化改革的方向相悖，但深入分析两种模式的前后运营可以发现：虽然“政府投入+国企运营”在一定程度上缓解了“政府引导+市场运作”模式中存在的资金不足和公益性欠缺问题，但原有模式运营中遇到的诸如资金投入不足、城市规划配套滞后、车辆损毁严重等问题，在新模式下依然存在，这些问题也是其他城市公共自行车项目中普遍存在的。究其原因，主要有以下几点：

1. 城市公共自行车的供给模式单一

纵观武汉公共自行车项目始末，公共自行车的供给形式中压力和风险都偏向于单独一方。在“政府引导+市场运作”模式下鑫飞达自负盈亏，而“政府投入+国企运营”模式下政府承担市场风险。过度依赖企业削弱了准公共物品的公益性，过度依赖政府又带来沉重的财政负担。单一的供给模式使公共自行车项目缺少风险分担的机制。

2. 城市公共自行车的供给缺乏多元参与

具有公益性质的公共自行车服务项目有很强的外部性，涉及多元利益主体。如果供给中缺乏多元参与下的利益表达和协调，公共自行车项目要么因为过度的使用或者破坏沦为“公地悲剧”，要么因大量闲置造成资源的浪费。从武汉公共自行车项目的供给模式来看，无论是公营还是私营，都缺乏公众和社会组织参与其中，不仅使整个公共项目缺乏外部监管，还在一定程度上限制了融资渠道的拓展，极大地影响了公共自行车的有效供给。

3. 城市公共自行车供给中政府角色不明

城市公共自行车供给中的政府角色不明一方面表现为公共服务的生产者和提供者角色的大包大揽。政府在公共服务中的角色定位主要是提供者而不是生产者。而武汉“政府投入+国企运营”模式实际上就是政府既“掌舵”又“划桨”，不仅背负了巨大的财政压力，又不利于政府公共服务提供者角色和职能的发挥。另一方面，角色不明表现为公共自行车服务供给中的责任不清、职能不到位。“政府引导+市场运作”模式本身并没有问题，问题在于政府对自身的角色定位不够明确，以为准公共物品的民营化、市场化就是政府完全退出市场，任由私营企业自生自灭。一方面对于私营企业准入退出的门槛规则不明晰；另一方面在项目运营管理后期，没有建立完善的监管体制，没有发挥好“监管者”的角色，让具有逐利性的私营企业自行其是，最终导致公共自行车项目的烂尾。

(二) 城市公共自行车供给模式的优化

民营化大师萨瓦斯指出：“问题的实质不在于公营还是私营，而在于垄断还是竞争。”*E.S.萨瓦斯. 民营化与公私部门的伙伴关系[M].中国人民大学出版社，2002：161.笔者认为，城市公共自行车服务的有效供给并不在于公营或是私营模式的选择，而在于是否形成了有效的竞争机制，在于政府、市场、社会的多元参与和正确的角色定位。

1. 引入有效的竞争机制

竞争是提升效率的强大动力。引入竞争机制可以促使准公共产品的生产者在竞争的压力下不断发展技术、促进管理、提升服务水平，从而更好地服务市民。城市公共自行车服务本身并不具有自然垄断的属性，是完全可以开展平行竞争的，也就是说一个城市的公共自行车服务是可以有多家企业来竞争生产的，这种竞争不仅能实现资源配置的最优，而且也能满足消费者的不同需求偏好。需要指出的是，这里的竞争机制并不是要求一个地区从事公共自行车服务的企业越多越好，而是要求通过外包、招标等公开竞争方式，为企业的准入设置一定的门槛，使得各种国有资本、民营资本甚至外国资本公平地角逐公共自行车项目的运营，政府在公平的基础上慎重考量选择合适的运营企业，通过市场竞争主体的引入有效提升公共自行车的运营效率。

2. 构建多元参与的供给机制

公共自行车作为一种准公共物品，其有效供给需要充分发挥政府、市场、社会等多种力量的作用。首先，政府的引导和支持是保证公共自行车服务公益性的前提。政府在保证财政投入和政策支持的基础上，还应该进行科学规划保证公共自行车服务的长远发展，包括站点设置的位置、数量，投放自行车的数量，城市的道路交通规划等。

其次，发挥市场的资源配置作用，提高公共自行车的运行效率。对于公共自行车项目来说，除了前期的项目建设的投入费用，后期的人工费、服务点使用的电费、网费、系统维护费和车辆维护费都将是一大笔数目。通过政企合作的方式，可以利用企业的技术、资本、人力优势，减轻政府的财政负担，同时通过合同外包和竞争招标等方式决定公共自行车项目的归属，选择经验丰富的企业提供公共自行车服务，有利于提升公共自行车的运营管理水平。

再次，充分发挥非营利组织的辅助功能。作为一种独立于政府公共体系之外的承担一定公共职能的组织，非营利组织以其非营利性、志愿性、自发性等特点，在公共事务和公共管理领域可以发挥重要的作用。在公共自行车服务方面，非营利组织可以发挥宣传和监督两个方面的作用。例如，上海市闵行区的乘客管理委员会就是公民自愿形成的非营利组织，它将公共自行车的服务理念和环保理念向市民做了很好的诠释，起到有效的宣传作用。而且作为“第三部门”的非营利组织还可以对公共自行车项目进行考评和监督，可不受政府的影响，保证考评结果的有效性和可信度。

最后，公民作为公共自行车服务的体验者和参与者，他们的有效参与直接影响公共自行车服务的质量。作为参与者，公民可以通过多个渠道，积极为公共自行车项目的建设建言献策，合理表达自己的利益诉求，对于不合理甚至是违法的行为积极地向有关部门举报，为公共自行车整体服务质量的提高做出自己的贡献。同时，公民也可以作为志愿者参与到自行车的日常维护、检查、维修、宣传等具体建设中去。

3. 明确政府的角色定位

无论是政府供给还是私营企业从事准公共物品的生产，政府都必须要明确在不同模式中的角色定位，角色定位模糊将导致政府越位或缺位，不利于准公共物品的供给。首先，无论是公营还是私营，政府都应明确其作为监管者的角色定位和责任，对民营企业和国有企业实施一视同仁的监管。其次，无论是公营还是私营，政府都应明确其作为规划者的角色和职责，将公共自行车纳入城市规划和城市公共交通系统，完善配套的公共基础设施。最后，无论是公营还是私营，政府都应明确其作为扶持者的角色和职能，为公共自行车发展提供相应的政策支持和适度的财政支持。