PPP项目的落地现状及发展建议探析

张茜 陈鸣秀

摘 要：社会需求迅猛攀升，完全由政府提供公共基础设施的投融资、管理、设施维护等事务使得政府财政捉襟见肘。对公共基础设施的建设进行有效改革，提高效率和服务质量，以便更好地满足社会的需求，成为亟待解决的关键问题。本文在分析我国应用PPP模式的现状及其应用过程中存在的问题，借鉴国外对于PPP模式的应用的经验，结合我国的国情，进而对我国应用PPP模式提出可行性建议。

关键词：PPP模式；地方政府；社会资本；投融资方式

PPP即公私伙伴关系，是指公共部门为提供某种公共物品或公共服务，以特许经营权协议为基础而建立起来的一种长期合作关系。采用PPP模式，通过特许经营等方式引入社会资本参与政府投融资，将传统上由政府來提供的公共基础设施服务，通过政府和市场合作来实现，充分调动了社会资本的积极性。PPP模式既是政府投资项目制度变迁的有效途径，也在一定程度上缓解了地方政府的债务压力。

一.PPP项目的落地现状

如上图，被纳入全国PPP综合信息平台项目库的PPP项目，整体落地率较低，再加上未入库的项目，数值可能更低。显然，PPP项目在实际落地过程中仍然存在一定的困难。

PPP项目失败的主要风险因素有收益不足风险、收费变更风险、政府风险、项目唯一性风险、公众反对风险等。收益不足风险是指项目运营后的收益不能够收回投资或达到其预期收益而产生的风险。这一风险发生的领域多为道路类PPP项目，如杭州湾跨海大桥项目。政府风险是基于政府方面，由政府换届、行政改革、经验欠缺等原因而引发项目失败、合同变更或失效的风险，如印度大博电厂项目。

二.PPP项目落地难的原因分析

（一）国家层面的宏观监管

PPP项目有财政部、发展改革委员会两部委同时发声，带来多项文件的冲突或矛盾。在确定PPP项目时，发展改革委员会参照的标准是《招标投标法》，而财政部参照的标准是《政府采购法》，政出多门，政令不一，不仅如此，由于PPP模式涉及领域较多、参与方众多、运作较复杂，且各国国情不同，目前中国PPP模式的相关制度仅有法律级别较低的地方规章或其他规范性文件，缺少对政府方违约的约束机制，政策变动较为频繁，使私人资本在PPP项目中承担了许多潜在的额外风险。

（二）地方政府角度

地方政府片面取其融资功能。经济下行、中央与地方财力分配失当，地方政府致力于利用PPP模式化解政府债务困局，弥补公共品供给的财政资金不足，对PPP模式的公共品供给制度功能建设则理解不到位。尽管目前很多地方政府部门尤其是财政局、住建局、交通局、旅游局等PPP相关部门已经委派学员参与PPP培训，但是由于经验及数据的科学性、系统性不足，教学质量有限，学员仍然缺少PPP的间接与直接经验。

（三）社会资本方角度

鉴于长期以来部分地方政府的信用缺失及对国民经济统计数据的准确性存在质疑，社会资本方普遍对政府的履约诚信度和实际履约能力存在担忧，这直接导致了大部分地区的PPP项目落地明显放缓。同时PPP业务不同于其他投资项目，大量的资金投入通常需要由金融机构作为资本金配比，以解决作为建设类、运营类企业的现金流问题和控制资产负债率问题。除了以上原因还有PPP期限的阻碍和金融机构对地方政府的准入门槛高等原因。

三.PPP项目发展建议

（一）鼓励金融机构跨界联合参与PPP， 创新设计产品

针对资本金不足的问题，PPP项目应大力鼓励更多金融机构的参与。政策上可适当放宽混业经营的限制，以促进金融机构支持PPP。银行、券商、信托、基金应充分发挥资金提供方和证券产品设计、资金投资通道等优势，为PPP项目提供金融支持。

（二）完善PPP项目投融资的法律法规

PPP 模式是一种合同式的项目投融资和管理方式，政府建立和完善相关的法律法规能促使 PPP项目更好的运行。PPP 投融资管理法律应在保障政府权力的同时增加投资方资金投入的信心并降低 PPP 项目的风险和成本。

（三）设立PPP项目专业管理机构，加快培养专业人才

政府应设置一个专门负责 PPP 项目设计、 开发、 监督和管理的机构，在减少 PPP 项目风险的同时也提高资金使用效率并保证 PPP 项目的有效运作。同时，应采取 PPP 相关专业知识的培训、 实际案例考察等手段培养政府所需要的 PPP官员及人才。一方面可以派遣优秀人才去国外学习先进理论和成功经验，提高我国 PPP 模式的研究和发展水平；另一方面，要积极加强教育和培养，提高我国本土人才的数量和质量。

参考文献：

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[6]周正祥，张秀芳，张平. 新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J]. 中国软科学，2015，（09）：82-95.

作者简介：

张茜（2000-01--），女，汉族，河北邯郸人，本科在读，就读于河北大学，所学专业：金融学。

陈鸣秀（1997-09——）， 女，汉族，福建福州人，本科在读，就读于河北大学，所学专业：金融学。