构建基层政府多元化社会救助制度

汤卢芸+许睿

摘要：优化我国基层政府社会救助体系的重点，在于怎样科学进行基层政府多元化社会救助分层，这有利于我国基层政府社会保障制度发展、社会救助制度的整合以及体系的完善。我们应意识到，政府作为引导者的同时，应引入社会力量（民间组织、社区、企业和社工机构等）共同参与到社会救助当中去，实现参与主体的多元化与社会化，进而构建政府主导与多方参与的社会救助体系。

关键词：社会救助制度；多元化；层次体系

我国社会救助制度是一项保民生、托底线的制度安排，为困难群众的生存生活织就了一张“兜底网”。随着改革发展的深入和经济社会结构的调整，迫切需要创新社会救助方式，建立起新型的社会救助服务模式。

一、基层政府社会救助制度存在的主要问题

目前就传统的基层政府社会救助制度存在的问题进行全方位的分析，是构建我国新型城市社会救助制度的基础。就目前现行城市基层政府社会救助制度存在的问题，可以归纳为以下几点。

（一）传统的社会救助制度受助者准入和退出机制科学化不足

目前具备劳动能力的困难群众，这一群体的自愿就业率普遍偏低，出现这一情况的原因，不仅与外在的一些客观因素以及个人内在的主观因素有关，更与传统型的就业激励政策有着不可分割的联系。目前，我国社会救助内容主要是通过提供资金与物资来救急当下遇到的困难，而没有想到该如何提升受助对象的自助能力，比如会开设一些在社会中没有实际需求的技能培训课程；另一个因素是目前低保及其它一些社会救助所设定的金额数目标准与最低工资所设的标准差异并不大，这也影响到了一些困难群众自愿退出救助的意愿了，导致他们可能产生不劳而获的想法。

（二）受助者需求多樣，传统救助方式缺乏活力

随着经济水平的逐步提升，温饱问题对于民众来说也基本都得到了解决，绝大多数人已经步入了小康生活，那么与之相适应的民生需求也就逐步提升了。这也表现在社会救助领域，就是需要救助的相对贫困人口规模庞大，不仅对救助水平的正常提升有要求，而且对救助项目的扩张也出现了诉求（如受助者在得到基本的医疗救助后往往还希望得到后续的康复性救助）。

（三）社会救助法制化建设滞后

我国现行的基层政府社会救助法律法规主要在低保、居民基本医疗保险和特困家庭住房保障等方面，尚未制定并实施全国统一的社会救助法。社会救助工作的制度来源主要是民政部门和地方各级政府所颁布的通知等规范性文件与之相配套的单项救助法律也相对缺乏，这使社会救助工作在很大程度上依赖于地方政府对这项工作的态度，在规范性和政策连续性上易出现各种弊端，从而导致社会救助制度化建设的滞后。

二、姑苏区W街道目前困难家庭情况数据分析

苏州市在省内优先于其它城市，于2014年发布了《苏州市基层社会救助服务窗口工作规程》，这也给基层政府社会救助“一门式”窗口提供了范例。该政策也将以往单一的“民政救助”窗口概念，以救助服务的“大救助、大协同、大联动”理念，开展包括（教育、住房、就业、看护、养老、心理支持、社会关怀方面等）各类救助，并要求乡镇（街道）救助申请窗口采取“一门受理、一表登记、协同办理”三者有机结合的服务方法，也体现了苏州在构建多元化救助体系的努力，因此本文选取苏州姑苏区W街道的情况来进行分析。

目前苏州姑苏区W街道，困难家庭主要类别包括特困人员（无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人）、城市低保（月收入低于市低保标准的居民）、低保边缘重病困难对象（本市户籍家庭共同生活成员人均收入低于当地2倍低保标准，且患有特定重病对象）、特殊残疾家庭、重残家庭。

根据表1可知目前姑苏区W街道，城市低保在困难家庭总数占比最高，共678户，占65.29%；其次，低保边缘重病困难对象共145户，占14.04%；重残家庭数量也较多，共97户，占9.33%；再次是其他困难家庭，共83户，占7.96%；除以上外，值得关注的，还有特殊残疾家庭有33户，占3.17%。由此可知救助的主要对象集中在城市低保户、低保边缘重病困难对象家庭、重残三种类型。因此基层政府、民间组织、社区街道办、社会工作站等多主体应当把这三类困难家庭定为主要救助人群。

本文按照困难家庭对各类需求的实际排序，运用需求平均综合得分公式计算出困难家庭对各类需求的平均综合得分，公式为需求平均综合得分=（Σ该项需求×权值）/本题有效填写人次。权值由选项被排列的位置决定。

按照公式依次对给类型需求进行平均综合得分，得出表2困难家庭总体需求情况表。

通过表2，可以清晰地了解到，目前困难家庭在上述九项需求分布情况：在生活方面，物资需求得分最高，平均综合得分为4.74分；在医疗方面，对于医疗费用的需求得分也最高，平均综合得分为4.40分，说明困难家庭中，在医疗方面的需求程度是非常高的。由此可见，目前从1040户困难家庭总体需求情况来看，在生活、医疗方面的需求仍是困难家庭的最主要需求，其中物资需求、医疗费用需求分别是生活、医疗两方面的主要需求。但可以发现由于困难家庭近年来基本经济情况的改善，他们开始在教育、住房、就业、看护、养老、心理支持、社会关怀方面等多方面产生新的需求，这也就要求必须对救助项目进行适当地扩张。

下面将主要分析生活方面与医疗方面两个方面的主要需求情况。

由表3可以得出，大部分困难家庭对物资的需求最大，照料需求其次，仅次于照顾需求的则是家政服务。可以看出目前W街道困难家庭对现金方面的需求明显低于物资、照料、家政服务这三类需求，这说明目前W街道的困难家庭在生活方面的情况有了一定的改善，已经从单一的追寻直接的现金援助转变为具体的物资、服务，因此姑苏区W街道应从生存型救助逐渐转变为发展型救助。

由表4可知，在医疗层面，平均综合得分最高的是“医疗费用需求”，高达11.68，说明困难居民还是有很大一部分原因是由于家庭成员的重病产生的高昂的医疗支出导致贫困。再次为康复需求，综合得分5.45，说明居民在得到治疗后还是很希望能得到的后续的康复性治疗辅助。在医疗、护理、陪同就医、买药、上门就医、居外就医等方面也开始有了一定的需求，因此目前姑苏区W街道应在主要的医疗费用补贴救助的同时开展其他多个医疗方面的救助。endprint

根据表5可以发现在社会关怀层面得分最高的是社区关心需求，得分为5.68，其次分别是邻居关注、志愿者服务的需求。由此可知目前W街道困难家庭在社会关怀层面是非常希望得到社区街道内的行政人员、经济条件较好的邻居以及社会志愿者的帮助。但从社工介入方面的需求可以发现，目前W街道困难家庭对社工介入方面的需求明显是不足的，这说明该街道可能存在着困难家庭对社会组织的认识还不足、社会组织自身的能力还不足、政社合作的程度还不够深等原因。

三、构建基层政府社會救助制度的积极途径

（一）变革救助方式：从生存型救助到发展型救助

保障被救助者的基本生存需求是传统社会救助的核心目标。长久以来基层政府的社会救助一直是低水平生存型救助，当群众遭遇生存困境时给予最低水平的生活保障，助其度过逆境，维持其生存。社会救助保障基本生存的功能不可否认，但随着经济发展水平的提高和受助者生存需求的升级，单一的生存型救助的出现弊端，甚至出现一些负面循环现象，也使得提升社会救助，达成救助的真正目标成为一个难题。

因此，救助方未来需要在继续发挥社会救助“保障生存”功能的同时，改进其救助方式并合理设置调整救助待遇水平，使救助者在保障受助者生存的同时，越来越突出“促进发展”的功能。除了发展传统的生存救助和提高社会救助的待遇水平外，也应该越来越重视其他方面的救助如就业救助、教育救助和医疗救助等。通过救助改善受救助对象的健康状况与劳动能力，提升人力资本水平，提高其生活质量。救助方应了解到发展型救助不仅是救助内容的更新和完善，同时也是救助方式的变革。

（二）改变传统理念：鼓励互动救助，实现助人自助

现行社会救助的理念和目标仍然停留在维持受助者的基本生存需求上，这种救助理念存在消极性、被动性、单向性因素。以这种就理念实行救助，不仅无法让受助者实现助人自助，而且不利于制度的可持续发展。为此，救助者必须转变传统的救助理念，树立积极的救助理念，提倡互动的、双向式的救助，把提升受助者的自我发展能力作为核心，将实现助人自助立为目标。

具体说来，可以从以下两个方面进行努力：一是救助方理当以积极的视角来看待困难群众，他们只是由于各种不可测的原因而临时处于需要救助的处境，不要固化地认为他们只是在等待和依靠政府、社会以及他人救助过的社会累赘。换个角度来看他们也是具有潜在价值的人力资源，也有提升自我发展能力，摆脱自身困境的愿望与诉求。因此救助部门应当把改善受助者的贫困状况和发展机会的平等有机结合，鼓励他们改变自身境遇，实现自立、自强；二是实行互动双向式的社会救助，不能单一的依赖政府直接对困难家庭的单向式救助，而应该让受助者也参与到救助行动中来，这二者之间应当是良性互动的关系，可以通过开展能够救助项目，如充分发掘其潜能并益于增强受助者自身能力和社会参与能力的项目。通过这些项目让受助者逐渐实现助人自助，脱贫解困。

（三）健全救助主体：引入多元主体，实现制度的可持续发展

古往今来，这一制度的主要责任主体就被民众认定是政府该干的事了，但他们殊不知这并不意味着政府是社会救助的唯一责任主体。因为即使是强有力的政府它的资源与能力也都不是可以被无限放大的，且社会救助制度责任主体的单一化不仅无法有效解除受助者的生活困境，也不利于制度的可持续发展。故而，应当在坚持政府主导的前提下，引入民间组织、社区、企业和社工机构等社会力量，实现社会救助制度责任主体的多元化与社会化，进而构建政府主导与多方参与的社会救助体系。

（四）救助对象系统化：建立分类分层救助体系

社会救助对象包括低保、低保边缘户、重残等各类救助群体，新型基层政府社会救助体系要以目前的最低生活保障制度为基础。前期可通过评估小组根据困难家庭情况，将困境等级逐层划分，分为困境一级、二级、三级等，不同的困境情况有些会出现相同部分，也有各个家庭独特的需求部分。后期针对救助对象的具体情况（收入水平、生活状态、群体类别），坚持规范化与机动性相结合的原则，在更大领域内，以更为公正的准则，更加人性化、精准化地认定救助对象。

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（作者单位：汤卢芸，成都信息工程大学文化艺术学院；许睿，江苏大学管理学院）endprint