行政事业单位内部控制方法简述

代朋丽

[提要] 在现代市场经济体制下，国内外学者对企业内部控制的研究比较成熟，针对上市公司已经建立了一整套完整的内部控制规范体系。受管理体制影响，我国对行政事业单位内部控制政策多由财政部下发实施，建立和实施一套科学、高质量的行政事业单位内部控制管理体系，尤其是归纳出有效、实用的内部控制方法，对提升单位内部管理水平和风险防范能力，促进公开透明的服务型政府的建设有着极为重要的作用。本文结合财政部新近下发的行政事业单位内部控制文件，在分析行政事业单位内部控制定义及目标的基础上，对内部控制方法进行阐述。

关键词：内部控制；规范；方法

中图分类号：F27 文献标识码：A

收录日期：2017年10月18日

财政部制定的《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》（财会[2017]1号），要求行政事业单位在年度终了，结合单位实际情况，依据财政部《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会[2015]24号）和《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号）文件，向同级财政部门报送能够综合反映本单位内部控制建立与实施情况的内部控制报告。可见，国家管理层面对行政事业单位内部控制的重视程度日益提高。

一、行政事业单位内部控制定义

行政事业单位内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》规定，可将单位内部控制的客体界定为单位经济活动的风险，业务层面内部控制，主要包括预算业务、收支业务、政府采购业务、资产管理、建设项目和合同管理的控制；单位层面内部控制，主要包括建立内部控制的组织机构、工作机制，加强关键岗位的人员管理，规范财会管理及现代科技手段的运用。单位层面的内部控制是业务层面内部控制的环境基础。简言之，内部控制是运用一定方法、按照一定程序，对一系列经济风险进行防控以实现控制目标的系统过程。

二、内部控制目标

内部控制目标是单位建立和实施内部控制制度所要达到的目的，包括保证单位经济活动的合法合规性、资产安全和有效性、财务信息真实完整性、预防舞弊和腐败及提高公用服务的效率和效果性。内部控制目标是内部控制的总纲，内部控制的原则、方法、程序都是建立在此目标基础之上的。

三、内部控制方法

内部控制是风险识别、分析和应对的过程。在对风险进行评估之后，单位应当采取相应的控制方法将风险控制在可控范围内。单位内部控制方法包括：

（一）不相容岗位相互分离。所谓不相容职务，是指那些如果一个人担任，既可能发生错误和舞弊行为，又可能掩盖其错误和舞弊行为的职务。其核心是“内部牵制”。单位应当确定内部控制关键岗位，明确划分职责权限，实施相应的分离措施，确保不相容岗位相互分离，形成相互制约、相互监督的工作机制。该方法通常要求单位经济活动的决策、执行、监督环节相互分离，相互制约，即申请与审核审批、审核审批与具体业务执行、业务执行与信息记录等相分离。单位应当实行内部控制关键岗位工作人员轮岗制度或采取替代控制措施，明确轮岗周期，防止财务舞弊发生。

（二）内部授权审批制度。授权审批是指单位在办理各项经济业务时，必须经过规定程序的授权批准。授权审批形式通常有常规授权和特别授权之分。常规授权是指单位在日常管理活动中按照既定的职责和程序进行的授权，用以规范经济业务的权力、条件和有关责任者，其时效性一般较长，改动幅度不大。特别授权是单位在特殊情况、特定条件下对办理例外的非常规性事项的权力、条件和责任的应急性授权，具有突发性。單位应当建立授权审批体系，编制常规授权的权限指引，规范特别授权的范围、权限、程序和责任，严格控制特别授权。明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相关责任，建立重大事项集体决策和会签制度，对于业务复杂、专业性强的经济活动，应当听取专家的意见，必要时可组织技术咨询，任何个人不得单独进行决策或擅自改变集体决策。行政事业单位重大事项的认定标准应当根据有关规定和单位的实际情况确定，一经确定，不得轻易变更。相关工作人员应当在授权范围内行使职权、办理业务。该方法可结合“三重一大”制度加以落实。

（三）归口管理。根据本单位实际情况，按照权责对等的原则，采取成立联合工作小组并确定牵头部门或牵头人员等方式，对有关经济活动实行统一管理。归口管理部门主要在归口管理范围内对业务事项进行合理性审核，并提出意见和建议。值得一提的是，在信息化时代，探索运用现代管理手段加强内部控制，可防止或减少人为干涉因素，确保信息安全。

（四）预算控制。预算是单位未来一个会计年度内各方面收入、支出的总体计划。预算控制的内容涵盖了经济活动的全过程，通过预算执行分析，可以比较、分析预算执行情况，尤其是项目预算执行的效率和效果，并对未完成的预算进行分析进而采取改进措施。单位应强化对经济活动的预算约束，使预算管理贯穿于单位经济活动的全过程，坚持支出必有预算，有预算不超支，无预算不得开支的原则。在财政部门要求下，行政事业单位已经逐步建立起预算绩效评价机制，探索建立“预算编制有目标，预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。

（五）财务保护控制。财产是单位资金、财物和民事权利义务的总和，按是否具有实物形式分为有形资产和无形资产；按民事权利义务分为积极财产（如资金、财物和各种权益）和消极财产（如负债）。行政事业单位需重点做好固定资产、负债的管理，建立资产日常管理制度和定期清查机制，采取资产记录、实物保管、定期盘点、账实核对等措施，确保资产安全完整。资产管理员做好固定资产清查维护工作，及时维护更新资产管理信息系统，做到数据更新及时、填报准确。采购专员应明确资产配备标准，熟悉政府采购范围、基本流程及要求，牢记政府采购的特殊规定，对有规定配备标准的资产应当按照标准进行配备；对没有规定配备标准的资产，应当从实际需要出发，从严控制，合理配备，能通过调剂解决的，原则上不重新购置。endprint

（六）会计控制。单位应建立健全财会管理制度，加强会计机构建设，提高会计人员业务水平，强化会计人员岗位责任制，规范会计基础工作，注重会计档案管理，细化会计凭证、会计账簿和财务会计报告处理程序。单位在选定财务人员时，明确各岗位的职责权限、任职条件和工作要求，遵循德才兼备、以德为先和公开、公平、公正原则，通过公开招聘、竞争上岗等多种方式选聘优秀人才，重点关注选聘对象的价值取向和责任意识。单位应重视人力资源开发工作，建立员工培训长效机制，不断加强职业道德建设和后期从业人员的继续教育。

（七）单据控制。要求单位根据国家有关规定和本单位的经济活动业务流程，在内部管理制度中明确界定各项经济活动所涉及的表单和票据范围，相关工作人员按照规定填制、审核、归档、保管单据。在财务管理制度中，单位应明确财务人员及报销人员的职责，包括报销单据时的填制、粘贴等细节，对与支出相关的合同材料及债务单据等实施归口管理，防范和控制财务风险。票据的管理按照财政部门要求执行，单位应当建立健全票据管理制度，设置票据管理专员，财政票据、发票等各类票据的申领、启用、核销、销毁等均应按规定手续办理执行。

（八）信息内部公开。建立健全经济活动相关信息内部公开制度，根据国家有关规定和单位的实际情况，确定信息内部公开的内容、范围、方式和程序。针对内部控制制度建立和实施的实际情况，单位应建立内部控制报告制度，按照内控规范的要求积极开展自我评价工作。单位在将各项业务操作规范梳理优化的基础上，基于现有财政信息化现状，编制内部控制报告，向内部和外部信息需求主体定期公开内部控制相关信息，逐步建立规范有序、及时可靠的内控信息公开机制，更好地发挥信息公开对内控建设的促进和监督作用。

主要参考文献：

[1]财政部会计资格评价中心编.高级会计事务[M].经济科学出版社，2016.

[2]东奥会计在线.高级会计实务应试指导及案例演练[M].北京大学出版社，2017.

[3]财政部.行政事业单位内部控制规范（试行）（财会[2012]21号）.2012.

[4]财政部.关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见（财会[2015]24号）.2015.

[5]财政部.行政事業单位内部控制报告管理制度（试行）（财会[2017]1号）.2017.endprint