郑州市棚户区改造的融资问题研究

仲韶华+张涵悦+王铮+李雷

摘要：棚户区问题严重制约了郑州市城市化发展进程。文章阐述了郑州市棚户区改造的现状，实证分析了正弘置业弓庄棚户区的改造模式及融资模式。得出以下结论：第一，棚户区融资后续支持工作不到位，没有真正落实棚户区改造支持政策；第二，棚户区改造的融资渠道狭窄，没有充分利用金融机构的融资作用；第三，棚户区的建设成本不断升高。

关键词：棚户区改造；融资渠道；融资成本

一、引言

贫民窟问题一直是国内外研究贫困问题的焦点。国外对棚户区改造的研究大多集中于贫民窟等。英国地理学家将其定义为“穷人居住的地方，通常以多户混居和拥挤为特征”。相对应我国棚户区改造过程中解决棚户区居民住房问题，英国解决低收入人群住房问题的主要办法是政府的公房政策。从政府出资建设、出租给低收入人群到出售公房的过程中，住房协会都起着重要的作用，例如，在住宅融资方面，英国政府对住宅的拨款要受到财政赤字规模等的限制，但住房协会则不会受到这样的制约，可以通过贷款弥补资金缺口，因而有利于住房的建设与筹措资金。在德国，解决住房金融问题方面实行住宅储蓄制度，住宅储蓄制度是一种封闭运转的融资系统，即不受市场影响，具有固定利率、低息互助，还贷款额固定的特点，帮助居民规避市场风险。德国政府还会对参加住宅储蓄的低收入人群进行奖励，并对住宅价格进行调控，以保证住宅储蓄的购买力不会有大的贬值。

近年来，我国棚改力度不断增大，越来越多的学者也加大了对棚户区的相关研究。学者刘博认为我国棚改有三种模式，第一是政府为主同时市场与社会为辅；第二是政府主导市场运行；第三是坚持以市场为导向。在棚改实施的难点上，寇元虎认为拆迁难度大、资金缺口大以及规划难度大。相应的，魏威认为棚改可用的融资模式应包括国家政策补贴、省市级财政投入、申请国开行等金融机构贷款资金、发行地方债券、集中社会资本投入等。高广春提出了解决棚改融资难的建议：第一是增强透明度引入竞争，解决激励政策适当下的不良企业参与问题。然建立政策性增信机制，为商业信贷提供增信支持。第三是构建多元化的商业融资结构，缓释住房保障融资过于集中于商业信贷的集中度风险。最后多策并举，促进构建低收入住区社区金融服务体系。

二、郑州市棚户区改造的现状

2016年，河南省政府下达郑州市棚户区改造目标任务为102471套，保障性住房基本建成目标任务45000套，分配入住目标任務10000套。截至2016年12月31日，实际开工棚户区改造住房36.91万套，其中，货币化安置12.91万套，郑州市均超额完成保障性安居工程目标任务。但目前，棚户区改造仍是郑州市一项艰巨的任务。2017年1月1日，全省住房城乡建设工作会要求，今年持续加大棚户区改造的力度，全省计划棚户区改造开工42万套，基本建成30万套。并在未来的棚户区改造安置过程中，尽量引导群众选择货币化安置方式，力争货币化安置率达到50%以上。郑州市从2016起大力推行棚户区改造货币化安置，市、区两级住房保障部门要搭建服务平台，确保信息的流通，方便群众的购买。对房屋库存量较大的区、县，政府应加强引导，鼓励信誉良好的房企入驻服务平台，采取一系列措施方便货币化安置群众实现商品房的购置，缩短民众安置时间。

目前，棚户区改造由过去单一的“旧区、旧房改造”转向“旧区再开发”，不单单改善原有的居住环境还充分发挥改造区域的地域优势，发挥其应有的经济效益、社会效益以及环境效益。在进行棚户区改造的同时实现城市化改造，因而具有以经济效益为主以及规划控制法制化、系统化的特点：第一，房地产企业作为独立法人具有自负盈亏的特点，受市场经济支配，一切以盈利为目的，这种特点有效的刺激企业使用各种方式方法将土地资源高效地利用起来，因此，存在潜在经济效益的棚户区的改造将更加有效；第二，进入市场经济以后，各种资金、贷款的划拨不再是上级批准的政府行为，而是资金需求者与金融机构之间借贷行为，因而，政府对棚户区改造的管理由以前的直接控制变为引导、沟通协作等手段调节，使管理规划更加系统化。积极与企业及金融机构沟通也打破了以往的单向执行方式。

三、正弘置业弓庄建设改造项目融资分析

弓庄村改造项目一期位于郑州市惠济区，东起中州大道至花园路，由南向北从贾鲁河滨河路延伸到迎宾路。总占地面积为48494平方米，总建筑面积150830平方米，其中地上101830平方米，地下49000平方米。项目性质为二类居住用地，要求其建筑密度小于25%，建筑限高30米，容积率小于2.1%，绿地率大于30%，人口容量约为3104人。弓庄棚户区改造项目总投资额约为27418.6万元，改造套数605套，共计安置2797人。

惠济区弓庄改造项目是事关民生的重大工程，项目如何运作及其融资的模式决定了项目融资效率的高低。图1为弓庄项目运作与融资流程图。在弓庄改造项目中，郑州公共住宅建设投资有限公司负责对弓庄改造地区进行实地勘察，结合其周围地域环境为其制定改造规划，经市政府审批后正式开始对弓庄进行改造。郑州市公共住宅建设投资有限公司与惠济区政府、弓庄街道办事处共同办理拆迁手续，并负责处理最后的拆迁安置工作，待棚户区老房危房等拆迁完毕，郑州公共住宅建设投资公司出资进行土地熟化，平整土地，修建道路，同时对弓庄棚户区改造项目进行竞标，正弘置业中标获得弓庄棚户区改造的项目，然后向郑州市公共住宅建设投资有限公司缴纳土地出让金。正弘置业再通过银行贷款等方式获得资金进行棚户区改造建设，债务清偿时，郑州市公共住宅建设投资有限公司将土地出让金、住房公积金增值部分等用来清偿负债，正弘置业则利用后期盈利进行债务的清偿。

四、郑州市棚户区改造项目的融资问题

首先，融资后续支持工作不到位。正弘置业中标郑州市弓庄棚户区改造项目，是郑州市政府积极吸引社会资金的好例子，但在吸收了社会资金后更应积极落实出台的相应的政策支持，虽然给予棚户区改造建设极大的优惠政策，但在近几年大环境下郑州市实行的楼房限购政策，严重打压了住宅市场的成交量，成交量的下降导致房地产未来收益预期下降，从而引起还款能力的下降，最终使企业贷款融资额度减少，资金面从紧。甚至一些企业以提前出售房屋获得工程款方式融资的融资量将大大减少，将会影响项目工程进度，更大大缩小了未来棚户区改造项目对社会资金的吸引力。endprint

其次，融资渠道狭窄。郑州市政府棚户区改造资金主要来源于政府财政拨款、银行贷款、土地拍卖资金增值收益、住房公积金增值收益以及土地出让金等，其中，政府投入的资金包括财政拨款、土地拍卖资金增值收益、住房公积金增值收益以及土地出让金等，可见棚户区改造资金主要依靠政府。由于土地供应量的不断减少，银行加强了对贷款审批以及利率的控制，可贷金额有限，面对于棚改所需的巨額资金，依靠政府投入和有限的银行贷款是远远不够的。另一方面，由于中央对地方政府保障性住房用地拍卖的限制，使得政府收入减少，且由于保障性住房具有投资金额高、周期长，回报收益低、主要用于公益性事业等特点，社会投资者对其投资积极性不高，因此制约了社会资本的进入。而棚户区改造一些项目的低收益的特点也制约了社会资本的进入也是造成了建设投资主体单一局面一部分原因。

最后，棚户区改造建设成本不断上升。正弘置业的主要融资渠道为银行贷款以及金融机构贷款，不仅可贷金额有限，而且若存贷款准备金率向上浮动，企业将面临贷款压力大、资金紧张、成本提高的问题。另外由于棚户区改造融资涉及部门多，程序复杂，还需要做好大量调查研究分析风险以及可行性等技术分析工作，其组织融资所需时间较长，成本相对较高。另外，随着棚户区改造工作的不断深入，棚户区居民对补偿款的期望逐步升高。首先由于近年来，房地产开发企业看好城市化建设和棚户区改造的庞大市场，为获得更大的利益，迅速将具有市场价值潜力以及补偿成本低的地区进行开发。由于棚户区起初的地价房价还未大幅上升，社会资本看多房地产投资，导致大量热钱涌入房地产行业，在开发商与社会的共同推动下，土地出让成本以及房地产出售价格不断上升，从而使棚户区居民对实物和货币补偿期望不断提升。

五、结论

棚户区的存在是中国城市现代化建设中的伤疤，是新型城市发展必须铲除的障碍，它的存在严重阻碍的我国城市经济的发展，文明的进步以及社会的和谐与稳定。根据上述分析得到如下结论：

第一，棚户区融资后续支持工作不到位，没有真正落实棚户区改造支持政策，造成棚户区改造企业融资困难，甚至会影响到棚户区改造进度，因此政府要积极落实各项支持政策，消除政策障碍，加强指导监督。第二，棚户区改造的融资渠道狭窄，没有充分利用金融机构的融资作用，因此即使有政府补贴，也仍不能满足棚改过程中所需的资金量，而资金不足则会严重制约棚户区改造的进度，应加强金融创新，扩大资金来源，拓宽资金融通渠道。第三，棚户区改造的建设成本不断升高。一方面，因房价及物价等的上涨，改造居民对补偿款的期望的增加导致安置成本增加，另一方面浮动利率变动、改造程序复杂、改造时间长则增加了改造的融资成本。政府应当加大对房价、物价及利率等的调控，简化工作程序以降低成本。

参考文献：

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（作者单位：郑州升达经贸管理学院）endprint