预算过程中的财政部门综述

何璐

[提要] 1999年开始启动的预算改革，以推进现代公共预算制度的建立。其中，财政部门是核心预算机构，负责预算中的编制、执行与监督等职能。本文通过对2000～2017年cssci数据库相关文献进行分析，将有关预算过程中财政部门的研究分为预算法的发展和完善中的财政部门、预算改革过程中的财政部门、预算编制过程中的财政部门、预算过程中的财政部门及预算管理制度中的财政部门等五部分，理清学者们对这一主题的研究方向与内容。

关键词：财政部门；预算；文献综述

中图分类号：F810.3 文献标识码：A

收录日期：2017年11月1日

财政部门在预算过程中负责统一掌握预算编制政策和标准，审核拟定部门预算草案，上报政府批准后批复部门执行。其主要职责在于预算的审核、定额的确定、财力的平衡及预算执行的监管等方面。

本文通过对2000～2017年cssci数据库中的文献来分析研究“预算过程中的财政部门”，以捋清近年来国内学者在哪些方面对预算过程中的财政部门进行了研究及研究的大体情况。以“预算过程”并含“财政部门”为主题，搜得文献共13篇；以“预算”并含“财政部门”为主题，并以2000～2017年为限，搜得文献共158篇。将上述所得文献进行排除对比，共得文献159篇。其中，2012年发表的相关文献最多，为21篇。获得国家级社会基金支持的有14篇，省级资金支持的3篇，其他基金支持的3篇，其余无基金支持。发表相关篇数最多的机构是中山大学，发表相关篇数最多的作者为中山大学的马骏。且近七成的文獻属于“财政与税收”学科，而后是“经济法”、“会计”。提及最多的关键词为“预算法”，提及次数为排行第二的关键词的两倍有余，而后是“改革”、“预算”等词组。

总的说来，该主题的研究内容大致分为以下几类：预算法的发展和完善中的财政部门、预算改革过程中的财政部门、预算编制过程中的财政部门、预算过程中的财政部门及预算管理制度中的财政部门。

一、预算法的发展和完善中的财政部门

上一版本的《预算法》制定于1994年，随着2000年开始在全国范围内积极推行部门预算、细化预算编制改革，政府采购制度改革、国库集中收付制度等多方面改革后，预算法逐渐变得滞后，在相当程度上制约了中国预算改革。因而，从2001年开始，多个学者在讨论预算法发展和完善方面提及预算过程中的财政部门。

（一）预算法修订中存在的困难。财政部门与人大的利益冲突是修订滞后的原因之一。

（二）预算法中财政部门权力的修整。各学者说法不一。

1、强调财政部门统一预算审批权、监督权等权力。修订后的《预算法》要强化部门预算，应改由财政部门预算处统一批复预算。并要重新界定财政部门与各部门及其下属单位的预算管理权限，保证财政部门集中统一地行使预算分配权，通过更详细地规定财政部门对其他部门的预算草案的审核来强化其监督职能。另外，也可以在财政部门具体编制预算草案时，要听取听证会意见，并对审计出的不实预算给予警告，以强化财政部门的监督权。

2、明确划分财政部门预算权力，健全预算权力制衡机制。要统一财政部门的预算执行权，简化拨款程序，即将财政部门将其拥有的预算编制、执行和监督权分别赋予内部不同的机构行使，健全预算权力制衡机制。

（三）构成承担法律责任的主体。财政部门作为承担责任的主体之一，需明确各主体以防责任不清，各主体均需承担法律责任。在划分好各相关主体的职权之后，还应该较为明确地列举预算违法的种类，让其职权更为直观与细致。

（四）公开相应的信息。预算法应该规定收入的款、项、目的具体程度，因而各级政府财政部门应负责本级总预算、预算调整、决算的公开，让信息透明化、明晰化。

（五）应急预算法制化。在审慎修改预算法时，应注意分别编制中央和地方财政部门的平时预算和补正预算，其中的补正预算是多档次预算，通过多环节、多层次的预算编制提前做好应急资金的储备与转移准备。

（六）新预算法实行后。新《预算法》于2015年开始实施，与旧《预算法》相比进行了较大的调整与改进。目前，学者们的研究更多的聚焦于其好的一面，需要更新和修正的方面暂涉及不多。政府各部分代表的角色中，财政部门的角色在于强化各部门自身的内部控制。而新《预算法》的实施也使得财政部门有更强的积极性将资金置于财政专户，实现多元化理财（李伟，2016）。

二、预算改革过程中的财政部门

新一轮的预算改革从1999年起启动，随着改革的展开，学者们逐渐针对各领域展开的改革进行研究与讨论。

（一）宏观制度改革中财政部门的取向。在零基预算改革方面，这一改革目前已成为财政部门控制支出部门的工具。在预算制度改革中，应尝试将以往财政部门“单兵推进”预算改革的格局转变为具有“纵深体系”的共同治理结构；要建立财政部门与各部门、各部门单位内部的多层次的控制监督体系与制度；应将公共预算从控制取向转变为结果导向，让财政部门对支出进行“追踪问效”；将财政部门的编制、执行、监督职能实行“三分离”的改革探索；要提高财政部门地位，将其建成真正的核心预算机构，且财政部门要依靠各个部门测量相应的绩效指标体系。并且，预算改革不能单靠预算部门，还应上升到法治（陈工，2016），财政部门还应加大与NGO的整合能力，促使更多公民参与预算。总的说来，在改革过程中，问题在于要控制财政部门的绝对权力，权力要集中于预算处，但不能“一家独大”。于外，上要通过宪法的修订制衡与调整财政部门的权力，下要通过各个部门及其内部多层次、多方面的对财政部门进行相互制约与控制；于内，则将财政部门的编制、执行与监督三大职能进行分离，将财政部门的权力分散化。在确立财政部门核心预算机构地位的同时，也要把预算机构的主体范围向外不断进行辐射与扩散，让多个主体都能真实地参与到预算过程中来。endprint

（二）部门预算改革中财政部门面临的问题

1、基础协调工作的夯实。于外财政部门要强化与各职能部门的沟通、协调问题，于内则应将各业务处的权力集中于预算处。在此基础上，财政部门应建立动态数据库“主动”编制预算。同时，财政部门应改进预算编制的方法，明确各项目的性质。部门的预算改革于根本上重构了财政部门与各个部门间预算关系，将预算权力集中于自身，但同时也规范了其预算决策行为。部门预算的改革，使得财政部门的权力集中化、规范化，但这并不意味着财政部门在预算过程中的揽权，而是希望能促使财政部门在各个方面加强协调，积极主动，更好、更快地将预算编制出来。

2、“收支两条线”下的综合性改革。财政部门在收支设计上不合理，应在收入方面进行统一编入，并综合性安排支出需求，实现“两条线”上的平稳运行。

3、思想上的改革转变。财政部门应在改革观念的转变上起带头作用，同时内部须相互约束和监督，及时调整各项预算指标。

（三）国库改革中的财政部门。我国在2001年开始推广国库集中收支制度，这一制度以部门预算为基础和依据，它以国库单一账户体系为基础，通过国库的集中收付来进行资金的缴拨。改革后，由财政部门根据审批后的预算将资金直接支付，财政部门处于监督主体的地位。

1、定位的确立与责任的明晰。改革后资金的集结利于财政部门的统一管理与调度，避免了管理分散的混乱。也让财政部门在可以综合而灵活的调补预算内外的资金的同时，监督到资金的最终支付。这一改革要处理好财政部门、预算单位及代理银行的关系并形成多家理财格局，明确各方的职责权限与责任。我们希望通过构建国库集中支付的监督制约机制来平衡财政部门与预算单位间的利益。与西方的国库相比，要明确财政部门是国库现金管理的主体机构。财政部门主要在于在确保自身主导地位的同时，注意平衡、制约好与各方主体的关系与利益。

2、行为的补足与信息的成就。针对国库集中支付存在的约束，财政部门要对预算单位“零余额账户”进行管理、约束及清理。信息化方面，也要加快财、税、库、行横向联网的进程，达到数据的共享，这也加强了财政部门对预算单位的监督力度，使得资金的使用愈发公开、透明。

3、制度确立后的相关讨论。在《预算法修正案草案》修改了“国库经理制”条款后，央行与财政部门关于经理和代理的争论屡屡展开。至2014年，国库集中收付制度方首次写进《预算法》中。要注意的是，不能过分强调财政部门的作用，而应平衡各方关系实现权力的制衡。在区分央行国库与财政国库问题上，国库库款支配权不属于财政部门，财政部门应确立自身角色定位，确保预算的有效执行和实施。国库应与财政部门保持独立，构成相互监督与制衡的关系。要完善真正意义的经理国库，需全面清理和整顿财政专户，让“第二国库”即财政部门国库滋生的条件被消除。这有利于财政部门等单位能够全面地检测财政资金运转情况，为相应政策提供支持。在国库监督问题方面，应设立相应的法律条文来细化财政部门、人大等对预算资金的监督权限与程序。与修改前不同，此时的财政部门是时候明晰自身定位的更迭，居于央行国库之下但不忘保持自身的“独立”与“清静”，以实现对央行国库进行支持和监督。

（四）政府采购中的财政部门。政府采购实际上是国库集中支付的一项具体表现形式。我国颁布的《政府采购管理办法》中也确立了各级财政部门负主要工作责任的权限与地位。财政部门应主导政府采购制度的运行机制，并协调好与各部门的工作。作为监督者的财政部门与作为操作者的采购中心或招标中介组织及作为使用者的采购单位应实现分离，以相互制约。另外，财政部门的工作应聚焦于管理、协调和服务上，实现采购制度的目标价值。

三、预算编制过程中的财政部门

中央预算从2000年启动试点并逐步扩大范围，财政部門负责各部门预算的汇总。应构建科学的预算科目体系以方便财政部门的统一汇总。也有学者提出了规范编制程序、细化经费预算、编制滚动预算、构建完整监督机制等7个方面意见以改进财政部门的预算编制。在编制过程中，要加强信息的收集工作，协调各部门、各拥有预算分配权的部门的关系并集权于财政部门。财政部门在预算的编制过程中主要起协调、统一的作用，在编制方法上进行优化可以利于预算编制工作的稳步运行。

四、预算过程中的财政部门

（一）预算过程中的财政部门。针对政策过程与预算过程存在的分离，让财政部门仅负责预算的执行，并成立一个预算机构以针对政策和计划来编制预算。

（二）财政部门内部控制。构建包括控制环境、监控、控制行动等因素的内部控制框架，并从财政部门设置及管理要求、财政收支环节及财政预算等方面推动控制体系的构建。同时，有学者提出了以创新财政部门内部控制体系、健全预算单位内部控制体系及总体规划的手段来对财政部门内部控制和预算单位内部控制一体化的构建建议。

（三）财政部门与各部门间。准预算机构的存在制约了财政部门转变为核心预算机构，财政部门仍需提升自身能力并规范自身行为。财政部门目前分离制衡机制即其内部的分离不能充足，须构建更具权威性的预算管理局这一机构。

（四）非正式制度下的财政部门。上级部门普遍的“批条子”获得资金的现象致使财政部门核心预算地位受到动摇，交易费用也变得更高。非正式政治层面使得有关部门更容易获得财政部门的资金支持，当下预算过程处于正式与非正式政治的交融之中。这种非正式关系的存在，在当下的预算过程中无可避免，只能努力弱化其存在而不致造成过大的影响或后果。

当前，财政部门能力尚显不足，学者们提出了一些独立的辅助机构或创造性的建议以期能强化其控制、执行等各方面的能力，让预算能够顺利、透明的展开。

五、预算管理制度的财政部门

预算管理制度中包括管理体制优化与责任分配、政府收支分类、部门预算、国库管理、政府采购管理、社会保障预算管理、国有资本（资产）预算管理、国债管理、政府会计管理、信息化管理、绩效管理和监督管理十二类。以下简述研究涉及到财政部门较多的领域。endprint

（一）管理体制优化与责任分配。财政部门作为各级政府的具体管理预算的部门，为完善管理制度，财政部门内部应设置独立的预算编制机构及专责的监督机构。作为规范性预算管理制度的“底线”，必须实现并明确财政部门的统一管理各项收支。

（二）政府收支分类。在开展“收支两条线”管理过程中，应明确让财政部门平衡、审核各类预算，实现收缴分离；并在财政部门中构建预算外资金专职监督机制这一机制，与其他机制共同构成“五种机制”，确保实现财政部门下的银行账户分别核算，统一管理。

（三）国有资本（资产）预算管理。国有资本经营预算制度于2007年开始在全国范围内进行试点，它可以充分发挥预算的分配、监督和调节的功能。财政部门在国有资本经营预算的编制工作占据主体地位，要划分好财政部门与国有资本预算部门的职责权限并协调二者的关系。政府的财政部门、企业以及履行出资人职责的机构间会形成预算支出层面的利益冲突关系，需要通过法律对三者进行调整，协调好各主体间的权责关系。同时，建立财政部门对国资监管机构履行预算职责的监督机制，以维持国家财政的一致，让财政部门统一资产的管理和调剂等方面的内容。确立财政部门的主导地位并协调好与其他主体间的关系，是财政部门在国有资本预算管理中亟须注意的事。

（四）国债管理。针对政府中的隐性或有负债这种不易察觉的国债组成部分，须在财政部门内设立政府的债务管理机构进行统一管理。

（五）信息化管理。预算信息公开方面，要明确由财政部门是预算公开的主体单位，加强财政部门对预算公开的保障和领导，并建立公开信息反馈机制。财政部门能够主动公开各项纳税信息，但不能对第三方的信息申请公开。

（六）绩效管理。绩效预算以结果为导向，是财政部门力推的一项重点工作。财政部门花费资金应考虑公众立场，因而需制定项目绩效预算的编制方法，不断学习外国经验进行改良。要让财政部门总揽全局，要统一财政部门的资金分配权，将各部门权力逐渐集中至财政部门。仅控制预算总额，使得其他职能部门在完成绩效目标的基础上拥有自由裁量权。

（七）监督管理。对于预算监督制衡机制，财政部门应形成部门间制约、部门内制约、允许体制外制约等多层次监督机制。财政部门作为系统内部的监督，相较于其他侧重于日常、事前及事中监督。就完善部门监督体系的看法，要完善法规，界定财政部门的监督职责；各级财政部门要设置独立的监督检查机构；实现财政部门与其他单位预算执行软件联网，让监督信息化；信息要由内而外逐步公开；建立以财政部门为主体的评价体系。财政部门在公民参与的预算听证制度中须与立法机关一同发挥组织带领作用，建立对话机制。财政部门的配合与理解对于强化人大监督有着重要的作用。最后，在运用大数据完善财政部门内的信息系统时，应强化其预算监管。预算过程中的各个层面都需要通过信息的公开或建立对话沟通等机制来进行监督与制约，财政部门于其中的配合显然无比重要。

六、讨论

目前，关于预算过程中的财政部门的研究讨论大体揽括于上述五个方面，研究的进程是随着《预算法》的制定→修改→再制定，各项制度改革的试点→范围扩大→政策的确立等方面逐渐展开。总的说来，财政部门是核心预算机构，在集合各方权力并统一支配，其权力的制衡需要从内外层面逐步开展。同时，各项职权的分配、信息的公开、预算的监督等也在被不断的强调并于现实实践中不断试验与演进，随着新《预算法》的制定、以往制度实践的成熟化、新制度的提出与试点工作的展开，未来的研究会给我们更为完善而全面的答案。

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