中国宪法实施的思考：政治路径与机制完善*

庞 锋

(岭南师范学院 法政学院，广东 湛江 524048)

宪法实施是中国宪法学界研究并关注的核心问题，盖因“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”，[1]但对宪法实施的概念与内涵、应该如何实施宪法、及在究竟何种程度上宪法得以实施等，仍然存在诸多争论。如果“回顾当代中国制宪与修宪的历史，宪法实施的重要性从来未曾被否认”，[2]但宪法实施的现状却令人叹息不已。有学者认为，“当代中国的宪法事实上处于休眠状态”，[3]基本没有得到实施，仅仅是一部“名义宪法”。[4]有学者则认为，“八二宪法是新中国成立以来最好的一部宪法”，[5]究其结论依据，在于现行宪法框架下，“执政党和政府一直致力于加强法制建设和权利保护”，[6]整个国家制度架构和法律体系基本完善，并在人权保障方面取得了举世公认的成绩。这些论断，并不足以说明现行宪法已经得到良好实施。我试图对中国宪法实施的现实和路径进行回顾、整理与研究，探讨建构一种基于中国国情的宪法实施机制，以回答对中国宪法实施及其前景的怀疑。

一、对中国宪法实施的反思

在中国，宪法的确不能直接适用于司法机关的审判实践，甚至作为最高立法机关的全国人大及其常委会，也未曾根据宪法实践过规范意义上的宪法解释。这远远不能涵盖作为中国宪法实施的全部真相，根据西方司法中心主义的分析框架和概念体系，解释中国宪法实施及其问题，无疑缺乏足够的解释力。[7]在我看来，以西方的价值观和宪法理论，评价中国的宪法实施，不仅表现在以司法中心主义为核心的规范宪法学研究范式中，而且表现在基于宪法实际效力的宪法社会学范式的研究。[8]所谓“运行中的宪法”侧重点，不是对宪法文本的理解与诠释，而是集中描述中国社会现实中宪法及其实践的某些客观表象。这种研究范式的本质，是社会学研究方法在宪法教义学领域内的投射，缺乏对宪法规范的教义学分析，脱离中国宏观的宪政制度架构，直接着眼于分析局部实然的宪法现象，因此也容易成为西方学术界观察中国宪法实施的窗口，[9]并合乎逻辑地被认为这是中国宪法实施的全部真象，从而成为西方国家与中国进行政治、经济交流的决策依据。从整体上来看，这些学者的研究固然对中国宪法的文本与实践之间的距离有所洞见，但在研究的方法论上，多以西方成熟的政治学和社会学知识体系为分析工具，描述和诠释中国宪法实施的现实，结果不可避免地出现南橘北枳般的误读。

从整体上来看，一方面对中国宪法实施的解读，无论是基于司法中心主义的规范宪法学，还是基于实施现状的宪法社会学，其结论都具有片面性与绝对性，呈现出一种偏离中国宪法文本的虚像。“这种认为中国宪法根本没有得到实施的片面理论”，[10]往往是据之以西方理论裁剪中国现实，简单比附中西国家在司法实践中宪法的现实差异，从而倾向于认为，宪法实施就是“宪法司法化”。这种简单片面的分析，忽视了基于中国特殊现实而产生的，与宪法实施密切相关的中国政治权力运行逻辑，其结论自然过于绝对而显失公平，甚至于一谬千里。另一方面，反思新中国建国以来的历史，如果基于法制建设取得的巨大进步，得出所谓“宪法良好实施论”，则由于过于无视宪法理论与现实实践的巨大鸿沟，也未能有效建构一种能够在整体上观察中国宪法实施的理论视角，对中国宪法实施的具体现状和路径缺乏深刻分析，对存在的问题与差距无法给予客观有力的回答。

二、对中国宪法实施的理解

我们回顾当代中国制宪修宪的历史，尽管学界从未否认宪法实施的重要性，但对宪法的认识和宪法实施的定义，存在重大分歧。[11]宪法实施既是国家制度的重要内容，更是宪政建设的根本要求。然而何谓宪法实施？又应该如何解读中国宪法实施的现状与前景？这些问题的答案首先关联到一个根本性的命题：对宪法根本性质的理解。[12]就我国宪法而言，它不仅是法律规范，更是政治规范，与普通法律在根本性质上存在重大差异，甚至表现为“以政治规范统领和指导法律规范”，本质上属于“政治法”的范畴。[13]我们既要看到宪法的法律属性，更要看到它的政治属性，特别是在当下的中国。

有学者认为:“宪法实施是宪法在国家现实生活中的贯彻落实，是使宪法规范的内容转化为具体社会关系中的人的行为。”[14](P293)因此宪法实施的内容非常广泛。有学者则认为，学术界对宪法实施及其他相关概念使用上的混乱，反映出我国作为后发法治国家，在翻译和移植异域宪法制度时缺乏审慎鉴别。宪法实施是一个可以从三个不同层面的来解读的概念，“在宏观层面是宪法保障和宪法实施，在中观层面是宪法监督和宪法适用，在微观层面或操作层面是违宪审查(司法审查)和宪法诉讼”,[11]这种从多元视角分析、思考和研究宪法实施的观点，对我们完整准确把握宪法实施的内涵具有重要意义。[13]

笔者认为，看待中国的宪法实施，首先要强调宪法本身具有的政治与法律双重属性，这是决定其实施内容和路径的基础。宪法规范的“政治属性”，集中表现在宪法规定的国家根本政治制度和政治任务，决定国家为实现在一定时期内的政治任务，而制定具体奋斗目标和行动路线，因此宪法成为确认政治决定合法性的形式和载体，构成政治权力行使的起点。在这一层面，国家为实现宪法规范蕴含的政治纲领而做出的行为，显然是宪法实施的当然之举。宪法规范的“法律属性”，则表现在宪法为政治权力运行，设定法律界限和必要限度，在遵守宪法规范的过程中，政治权力获得正当性与合法性。政治权力并非宪法的目的，而是宪法规范并且制约的对象。宪法实施就是以法律的方式来实现约束政治权力的目的，这正是宪政制度的精义所在。其次要认识到中国宪法实施的特殊性，在于长期以来宪法实施的内容与路径，都遵循政治权力的运行逻辑，宪法是实现某种政治目的法律程式，且该政治目的在权力位阶上高于宪法，这是理解中国宪法实施路径的命门所在。我们必须承认，即便宪法在规范上已经蕴含现代民主国家的基本价值和基本特征，但其具体的实现程度和实施路径，则不得不取决于这个国家现实与国情，如社会条件，政治环境，风俗传统，历史文化和法律形式等因素。我们要深刻认识到，正是中国的特殊国情，使宪法实施具有自身的特性，并将继续影响未来宪法实施的推进。最后要看到随着依法治国的深入发展，司法和法治的价值日益凸显，越发强调宪法同样具有的规范性和可司法性等普适属性，并对政治权力的行使具有越来越强的约束力。这既反映出宪政建设的本质要求，也表达了宪法实施面临以司法和法律化的方式进行的社会需求。由是之故，宪法实施的内涵以及路径面临新的诠释与转轨。

三、中国宪法的政治化与实施特征

基于特定的政治理念、历史传统和现实国情，新中国的宪法承继前苏联的宪法结构，并在此基础之上按马克思主义宪法观，进行国家机构和权力运行的制度设计。[15]在这种革命性的宪法观指导下，中国宪法的内容与结构充满政治色彩，表现在政治纲领和政策目标为基本内容的宪法条文，占整个宪法文本的相对多数。比如宪法中关于国家指导思想、根本任务、基本路线等内容，明显缺乏一般法律条文的规范性，而更具有政治纲领的色彩，这也是决定中国宪法实施主要依靠政治路径的肇端。[16]

根据宪法文本的内容，可以从三个方面认识中国宪法的政治化属性：

首先是政治原则宪法化。从“五四宪法”制定之始，民主原则和社会主义原则构成社会主义宪法的政治基础。按毛泽东的设计，“用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的、明确的和正确的道路可走，就可以提高全国人民的积极性”。[17](P326-328)这说明，以宪法的方式确认政治原则，具有最高规范效力，约束国家权力的行为，包括立法行为，这成为政治原则宪法化实施的路径。到后来“八二宪法”修正时，彭真也强调，“宪法草案序言肯定了坚持四项基本原则，就是坚持社会主义，坚持人民民主专政，坚持马列主义、毛泽东思想，坚持中国共产党的领导。这是我国近代历史基本经验的总结，是经过实践检验的真理，它反映了我国历史发展的规律。”[18](P47)

其次是政治纲领宪法化。作为将长期执政的党的政治纲领，从来都是国家各项工作的重要依据，并且根本法的形式确认它的法律地位，这说明宪法实施必然也是党的政治纲领贯彻落实的过程。由于政治纲领具有较强的的发展性，往往随社会形势的发展而变化，因此政治纲领发展往往直接导致宪法的修正。从“八二宪法”的历次修正来看，都是以执政党的纲领作为修改宪法的基本原则，并在政策的指导下进行修宪，而且修宪的直接动因，往往是在党的全国代表大会召开之后，对党新的纲领宪法化的需要。[13]在这个意义上，政治纲领为宪法实施确定了基调。

最后是国家政策宪法化。宪法规定的国家发展方向和根本任务，需要具体的政策细化落实，这就是基本国策的宪法化。这些基本国策包括经济、社会、教育、环保、外交、国防等领域，是立法机关制定其他法律规范的宪法渊源，更是中央和地方政府施政的宪法依据。

中国宪法文本的政治化，决定了宪法实施路径的政治化。因为成文宪法与刚性宪法的制度决定，要实施宪法规范中蕴含的政治原则、纲领和目标，必须要以符合宪法的方式进行。中国政治的特殊形式和执政党的绝对领导权力，往往决定对宪法规范含义进行的内涵解释，并配合通过宪法修改来回应社会需求。如果从更长的历史维度来考察，我们会发现中国宪法的运行路径，更加接近柔性宪法模式，表现为以宪法修改加政治动员的方式，推动宪法实施。[19](P251-327)在这一实施的过程中，宪法成为政治权力合法性的确认书，执政党的政治权力对宪法实施的效果起到完全的决定作用。

宪法政治化实施的具体路径，主要形式是通过执政党强大的领导力，与广泛的政治动员相结合，以确保宪法在国家现实生活中被贯彻。这种实施有四个特征：其一，执政党的绝对领导权是宪法实施的政治保障。从历史来看，新中国制宪时的政治理念，就强调国家工作“一是要依靠党的领导，二是要依靠广大人民群众”，[20](P128)究其原因，中国共产党在中国政治与社会中的核心领导地位，使得执政党的强大组织力量有能力覆盖一切社会主体，包括国家机构、社会团体、企事业单位、群众性组织，甚至是非公有制经济单位等。在此基础上，执政党具有强大政治动员能力，更是成为宪法实施的动力基础。[21](P32-38)其二，由政治动员而决定宪法实施的主体范围非常广泛，几乎涉及一切社会组织和主体，[22](P236)不仅包括全部的国家机关、社会组织和群众团体，甚至普通的法人和公民，都肩负的宪法实施政治责任。这种政治化的实施中，除人民代表大会制度外，执政党与民主党派之间多党合作和民主协商，更是成为政治发动的制度渠道。[23](P307)执政党通过民主党派所联系的广大群众，去了解宪法实施的状况，而群众和民主党派以对宪法实施进行民主监督的方式，提出保障宪法实施的意见。其三，在表现形式上，政治化主要依靠国家机关和权力部门的各种执行决议、会议或者执行通知来实施宪法。这些政治权力的行为，往往表明宪法实施作为执政党的政治目标，被自上而下的层层决议落实执行。最典型的例证莫过于2004年宪法修改后，中央政治局马上召开专门会议，研究部署实施宪法的具体工作，召开这种最高级别的会议，本身就是一种政治化的实施行为。其四，由宪法规范对象的广泛性所决定，宪法实施的范围涵盖政治、文化、经济、国防等社会生活各个领域。如果从最宽泛的意义来解读，国家权力行使的一切行为都可以纳入宪法实施的视野，都是实施宪法的行为。

四、完善中国宪法实施的审查机制

中国宪法的政治化实施路径，主要是通过执政党主导的政治动员，在特定时间和空间内，以会议决定和行政命令的方式，集中力量组织实施宪法。这种实施路径的社会基础，是整个国家和社会资源的高度集中，社会组织和资源配置完全依附于政治体系，[24]实质是中国社会高度政治化的反映。这使得以宪法规范形式确立的关于国家制度和国家建设方案，在实际中往往被执政党以政策的方式，通过非程序化、非法治化途径突破，与此对应的是在中国权力系统中司法机关的地位被弱化，司法权的独立性和自主性被虚置，宪法实施的法律路径不够顺畅，没有有效办法通过司法途径来加以矫正。基于宪法实施的政治路径依赖，探讨宪法实施的保障机制，重点必须放在政治化的保障制度建构上，通过党内审查制度确保执政党在宪法范围内执政。

从宪法规范内容而言，“八二宪法”中的政治性规范与《中国共产党章程》所规定的“党必须在宪法和法律范围内活动”高度契合，实质是执政党的政治理念与政治纲领宪法化，这决定了宪法实施实际上取决于执政党的执政行为及其效力。此种规定，隐含着执政党的执政行为可能违宪的逻辑前提。

所以要纾解执政党的执政行为潜在的违宪风险，必须回溯我国宪法所确认的现行政体设计和架构安排，充分理解执政党对国家领导权的宪法涵义。在规范意义上，作为执政党的共产党对国家的领导，是政治、组织和思想三位一体，其中最重要的是政治领导。执政党需要设计和制定国家发展的路线、方针和政策，而现实政治和社会具有发展阶段性，决定了国家大政方针有面临被调整和修正的必然性。此一过程，既是执政党政治化实施宪法的过程，也蕴含有因为非程序化、非法治化地调整执政决策，而产生违宪的政治风险。此种违宪风险的发生是基于政治权力的行使，因而本质属性上是一个政治性的问题。在我国当前的政治体制和宪制架构下，此种问题的解决，不可能由国家权力机关运用法律程序，尤其是司法机关通过法律的手段和方式，对执政党的执政行为进行合宪性审查加以解决。如何建立一套符合中国政治特色的宪法政治性审查机制，对执政党的执政行为及其合宪性进行有效审查，一直是关系解决我国宪法实施有效性的核心问题。

一是宪法和执政党的根本纲领，是构建政治性审查机制的基本依据。党章明确规定执政党在宪法和法律规范的范围内活动，既是宪法义务，也是政治责任。执政党的历届领导人更是从来都承诺要认真履行党的基本政治责任，带头遵守和实施宪法。习近平强调：“在整个伟大的社会主义改革中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革”，[25]这意味着必须以宪法和法律为基础，完善对党的执政行为的审查机制。

二是政治性审查服务于执政党的政治目的，审查内容是执政党的政治行为。如果由全国人大及其常委会审查执政党的纲领和行为，则既不符合我国的政治体制，也不符合宪法的规定。因为执政党并非国家机关，因此进行审查的主体，只能是执政党内设的特定审查机构，这也是审查有效性和权威性的根本保障。

三是政治性审查的对象具有抽象性，主要是执政党制定的执政政策、方针和路线等规范性文件，而非具体的执行行为。党的领导必然表现在承载执政意志的抽象性文件内容中，这些文件的合宪性决定了具体执行行为的合宪性。因此，对其进行审查是实施宪法的最重要的政治路径。

我们认为，就宪法实施而言，在执政党内部构建一种相对科学而完善的政治性审查机制，对处理好党的领导与依宪执政的关系，推动宪法实施是至关重要的。《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》以及《中国共产党党内监督条例》等党内规范性文件的公布，是执政党自身对这一问题进行探索的最新成果，对于中国现实的政治实践而言，也是具有中国特色的违宪审查机制的重要组成部分。

总而言之，“八二宪法”的制定与实施，适应中国社会市场化发展的需要，以及全球化发展进程，伴随权利意识与法律意识高涨，催生出人民对依宪治国，加强宪法实施的迫切愿望。我们可以断定，宪法实施是中国社会发展的趋势，作为执政党的共产党在这一历史潮流面前责无旁贷。在一种理想的宪治状态下，宪法实施是政治路径与法律路径双重作用的结果。[26](P47-54)对于当前的中国宪法学界而言，在努力推进宪法的法律化实施同时，直面中国现实国情，探讨如何对政治化宪法实施的路径进行有效的制度构建，有着重要的现实意义和理论价值，不失为一种真诚的学术探索。

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