“一带一路”倡议下南海资源共同开发的模式选择*

邓妮雅

(大连海事大学 法学院，辽宁 大连 116026)

20世纪70年代，中国提出了与南海声索国*南海争端是岛屿主权争端和海洋划界争端两个方面，涉及中国、越南、菲律宾、马来西亚、文莱、印度尼西亚以及中国台湾六国七方，其中印度尼西亚与中国并不存在岛屿主权争端。本文所指的“南海声索国”是指在南海与中国存在海域主张重叠区，并有可能进行共同开发的国家，包括越南、菲律宾、马来西亚、文莱、印度尼西亚。海上共同开发是主权国家之间的合作形式，台湾作为中国的一部分，不属于其他南海声索国。“搁置争议、共同开发”，但一直没有取得实质性进展。南海作为权利主张重叠复杂、划界进程缓慢、政治环境紧张的海域，尚未达成任何海上共同开发协议。而与之相似的泰国湾，该区域已经达成了数个共同开发协定，共同开发的进程更为顺利。究其原因，除了政治认同的积极作用外，也得益于有效的共同开发制度推动的结果。[1]从1958年第一个海上共同开发案产生，经过近50年的发展，海上共同开发已经成为国际社会处理争议海域资源开发的有效方式。对我国与南海声索国而言，资源的共同开发仍是一种最为可行的争议海域资源开发方式。

中国与南海声索国能否实现共同开发，一方面取决于中国与邻国政治环境的改善和国家合作的选择和进程，另一方面取决于中国与邻国的现实需求和制度设计可否战胜复杂的现状和困境。这两方面的因素中，前者取决于国家政治和国际政治环境的影响；后者取决于对现实分析和制度设计，而且后者可以推动前者向积极的方向发展。对于前者而言，在“一带一路”倡议迅速推进下，中国与东盟间签订了一系列合作声明，合作意愿加强，而且中菲南海仲裁案后南海局势相对降温，政治环境得到改善和提升。对于后者而言，我们应当在比较共同开发不同模式以及政治、经济环境基础上，构建适宜南海油气资源开发的模式。如何加强我国与南海声索国的能源开发与合作，促进经济发展和区域安全，我们也需要探寻一些新的合作方式和路径。

一、“一带一路”倡议下南海资源共同开发的可能性分析

20世纪60年代末70年代初，国际组织发现南海地区蕴含着丰富的石油资源，此后南海部分国家开始开采该地区的油气资源。20世纪70年代，菲律宾依靠美国和瑞典的石油公司在中国“九段线”内的礼乐滩地区，进行了油气的勘探和开发。[2]“马来西亚的石油勘探活动主要集中在大陆架上三个较大的沉积盆地—马来盆地、沙捞越盆地和沙巴盆地，其中沙捞越盆地部分海区以及上述深水区位于中国九段线内”。[2](P128)印尼同样早在在20世纪60年代就开始了对南海石油的勘探和开发。1966年，文莱宣布建立了500千米长，100千米宽的海上招标区，吸引外国石油公司参与勘探和开发，侵入中国南沙海域。*文莱于1984年1月1日正式独立。在20世纪60年代，文莱与英国达成了协议，英国给予了文莱自治权，文莱国内的一切权利都属于苏丹陛下，但国防、治安、外交仍由英国管理。直到20世纪90年代左右，伴随着全球能源需求的上升，以及相关国家进行油气、渔业和生物资源开发的手段提升，南海争端进一步复杂化。[3]而较之于南海声索国，中国迄今为止没有在南海海域获得任何油气产量，无论是从保护资源，还是从维护海洋权益的角度，我们都需要参与到南海资源开发的进程中。

(一)“一带一路”倡议下推进与南海声索国油气资源开发的困境

目前，部分南海声索国与邻国签订了共同开发协议。*其中包括1979年马来西亚和泰国在泰国湾的共同开发协议、1992年马来西亚和越南共同开发协议、1982年柬埔寨和越南共同开发协议、2001年柬埔寨和泰国的共同开发谅解备忘录、2009年马来西亚和文莱外交换文、2000年中国和越南北部湾划界条约等。[4]除了泰国湾附近的马泰和马越共同开发案，以及澳大利亚和东帝汶共同开发案进入了实质性开发阶段外，其他几个协议仅限于达成原则共识或者已经取消。中国南海资源开发的形势表现为各国依据1982年《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)主张最大限度的专属经济区和大陆架，并在主张区内联合国际石油公司进行单边开发，南海共同开发难以有实质性的进展。主要是由于以下因素决定的：

第一，南海重要的地缘政治地位。冷战结束后，东南亚一直处于地缘政治不稳定的状态之中。岛屿主权争端是区域和平与稳定的主要障碍，这些争议岛屿对东南亚国家海上交通线防御具有战略重要性，可对区域国家进行封锁和监控。[5]而南海岛屿主权争端在短期内难以解决，菲律宾、越南、马来西亚分别不同程度占领了南沙群岛的岛屿，部分国家也在岛屿周围加强了军事存在。这种现实困境对区块的选择和勘探开发活动的进行无疑又增加了难度。同时，南海作为重要的海上能源运输和贸易通道，美国、日本、印度等域外大国积极参与使得南海争端国际化程度进一步升级。

第二，海上共同开发制度在多边合作上的限制。其一，虽然理论上海上共同开发并不排除多边合作的可能，但已签订的共同开发协议鲜有多边协议。在南海海域，争端涉及争端方较多，且达成多边共同开发协议难度较大，但若要推进双边共同开发则区块选择要尽量避免第三方主张，同样并非易事。其二，海上共同开发自身也有局限性。在争议海域，海上共同开发区一般建立在主张重叠区，这种主张应当为依据国际法享有权利的合法主张重叠区(overlapping entitlement)。[6]中国基于历史性权利的“九段线”主张，南海声索国认为其并不符合《公约》规定，且中国也没有阐明“九段线”的具体含义，以及南海岛屿主权争端的存在，这都得南海共同开发困难重重。其三，从现实角度来说，自上世纪70年代开始，南海声索国就已经开始单边开发，在单边开发不受阻碍的情形下，主张国对于这种暂时性和过渡性的方法缺乏参与的热情。其四，从已有国家实践来说，海上共同开发的效果也并不十分乐观。全世界签订的共同开发协议大约只有一半正常实施，许多共同开发的安排或者取消，或被终止。

第三，南海的地理和地质情况不利于南海腹地的资源开发。目前并没有南海声索国在南海腹地架起钻进平台。各国对南海油气的开发呈四周包围中央之势，已经出油的区域主要分布在越南东侧、马来西亚东侧、印尼和文莱北侧、菲律宾西侧，以及南中国海北部。[7]南海海域的地质情况和地理环境决定了腹地油气开采具有高风险性，地质的突然降沉使得深海作业的技术能力成为必要；南海腹地远离大陆也使得钻井平台工作人员的换班、人员和物资的补给都成为一个问题。南海的准确油气储量虽然并没有定论，但是南海腹地作为一个很大的沉积盆地资源丰富是必然的。

(二)“一带一路”倡议下推进与南海声索国油气资源开发的必要性

在“一带一路”倡议的顺利推动下，中国和东盟国家加强了经贸、能源、基础设施等领域的合作，构建区域安全经济网络和海上互联互通网络。在这种背景下，我们也需要重新考量中国如何迈出在南海油气资源开发这一重要领域的合作步伐。

1、边界争端的存在对国际石油投资有限的消极影响

全球范围内海上油气资源的勘探和开采离不开国际石油公司的参与。若国家间的边界争端无法保证财产权利制度，会阻碍国际投资的进入。[8]一国在争议海域单方面授予石油许可，是对争端相关国家管辖权的实施具有挑衅性的行为。[5] (P10)作为高投资、高风险、高收益的商业行为，在争端海域进行石油投资政治风险性不言而喻。在南海不乏因政治因素，投资中止的事件。如2007年，在中国外交部的抗议下，英国BP石油公司暂停了在越南招标的5.2区的地震勘探；2008年，在中国抗议下，美国的埃森克美孚石油公司终止了在中越争议海域的勘探工作。

但从国际现实来看，边界争端的存在并不一定必然降低对国际石油投资的吸引力。比如20世纪90年代，几内亚湾作为非洲石油资源潜力最大但也存在边界争端难以解决的敏感区域，仍有许多国际石油公司愿意在争议地区进行投资。*有学者分析，这是因为非洲国家边界问题上"保持占有"原则(principle utipossideis)的确立、海洋法的发展，及第三方争端解决机制，三种因素共同决定边界争端中外国投资财产权利无法保障成为了较小的影响因素。[8]早期南海争端国油气工业的建立和发展都依赖于外国，美国的康菲石油公司、埃克森美孚公司、雪弗龙石油公司、赫斯石油公司、新田石油勘探公司，分别或共同地与越南、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚和文莱在南海签署了开发合同。*美国石油公司的范围参与，是因为周边国家提供了具有诱惑性的制度性条款，一是美国跨国石油公司和南海争端国采用PSC合同，在马来西亚、菲律宾和文莱，美国石油公司依据出资比例得到的分成可达70%以上，而在越南甚至可达到80%以上；二是美国的跨国石油公司享有税收制度优惠。[9]中国在南海高度克制的政策，以及美国“重返亚太”步伐的加快，美国作为南海最重要域外大国的参与程度，必然趋使美国跨国石油公司参与南海石油开发。反过来，跨国石油公司的参与也给美国提供了为保护其本国石油公司，介入南海事务的借口。国际社会的现实说明，边界争端不一定会阻碍国际石油开发商在争议海域的投资。

随着全球能源需求的上升，以及深海勘探和开发技术的发展，南海作为资源储量丰富的争议海域，国际石油公司参与单方面勘探和开发的热情并未降低。其一，国际法规则和国际机构的发展对外国投资者提供了更多的法律保障，同时双边和多边条约体系的发展约束了相关国家的行为，如相关国家间签订的多边投资保护公约可以降低政治风险对国际投资的影响；其二，争端国国内对油气资源的依赖和需求促使该国愿意采取军事行动，确保国际石油公司资源勘探和开采区域得到有效保护。其三，较高的投资回报率对国际石油公司具有较大的吸引力。随着国家能源勘探开发市场走向成熟，任何国际能源合同中都体现了“平衡原则”，即能源资源前景、财税条款和政治风险之间是平衡的。[10]在政治风险较高和能源前景良好的地区，国家对石油公司做出财税等制度上的让利，国际石油的逐利性目标必然会推动国际石油公司的投资。

2.、加强合作以保证能源供应与运输安全

从能源供应、能源运输的角度来说，中国与南海声索国间加深合作，维护南海的和平与稳定既可保障海上战略通道的安全，也可促进一带一路中海上丝绸之路能源经济的建设。

第一，南海争端国间的合作可以保障南海运输“生命线”的安全和稳定。世界上63%的石油通过海路运输，而马六甲海峡是世界上最重要的两个咽喉要道之一。[11]中国进口原油主要来自于中东地区和非洲的苏丹、安哥拉等国，都需要经过马六甲航线。马六甲海峡是连接中东石油供应国和亚洲石油市场的最短路线，油气供应市场包括中国、日本和韩国，以及美国。若马六甲海峡通航受到影响，则世界上近一半的船舶都需要重新设定路线，绕行印度尼西亚和巴厘岛间的龙目海峡，或者爪哇岛和苏门答腊岛之间的巽他海峡，这样不仅对通航能力造成影响，也会带来航行费用的提高和油价的上涨。[11]

第二，南海共同开发可促进能源供应的稳定和多样化的实现。对中国而言，中国能源的对外依存度较高，[12](P7)中国在走向现代化的过程中出现了日益明显的“能源依赖”，为了弥补国内供需缺口，中国将着力扩大能源贸易和跨国投资合作规模，中国也需要确保自身的需求安全，不断推进地区性和全球性的能源合作。[12](P52-58)中国能源安全面临的主要挑战之一就是，能源的供应链暴露在错综复杂的国家地缘政治格局中。中国应当与周边国家发展紧密的经济关系，依托东盟的自然资源，积极发展双边和多边的经济关系，建设一个最近的、最直接的区域市场，使中国经济有一个发展的一体化的稳定区域圈。[13](P139)这也是海上丝绸之路建设的重要方面。

而亚太地区油气资源的远景区域主要在南中国海、泰国湾和印尼海域。该区域的主要产油国很早就采取了开放政策，不断改善勘探开发等合同条款，吸引了许多跨国石油公司的投资。[14](P109)以印尼为例，印尼政府不断改善投资环境，完善引进外资的政策法律；在石油方面，通过改善投资环境，调整财税政策，来吸引跨国投资公司的资本；通过修订石油政策法令，增加投资优惠来增强国际合作开发力度，打破国家石油垄断机制，进行私有化改革。[13](P144-145)同时，南海产油国近几年的石油生产速度变缓，文莱、印尼、马来西亚的产量逐年降低，印尼、马来西亚消费量量逐年上升，而越南的产油量较之于前几年有所上升，但与消费量基本持平。[15]而在储量更丰富的深海油气区，由于国家主权主张的冲突，国际石油公司一直不愿意进行投资进行深水作业。[16]我国具有较为先进深海的技术，可以抓住沿海国产量降低，深海技术欠缺的机会，积极参与南海的油气资源勘探和开发。

即使南海共同开发无法实现，单边开发的现状也不会停止。而边界和海洋争端在短期内无法解决，为了凸显中国在南海的存在，促进海上丝绸之路建设中海洋能源的开发，经贸合作的加强，我们有必要寻找合适的模式以实现油气资源的共同开发。

二、联合经营模式在南海资源共同开发中的优势

一般认为，海上共同开发的管理模式主要分为三种：代理制模式、联合经营模式、管理机构主导模式。[17]代理制模式是由一方当事国代表双方,对共同开发区内的开发活动和事项进行管理,另一方分享收益的模式。以1958年巴林和沙特阿拉伯案为代表，主要存在于早期共同开发实践中。联合经营模式是指国家各自保留资源勘探和开发的许可权或特许权，各国的许可或特许权持有人负责授权的区域内勘探和开发活动，并签订联合经营协议进行合作，1974年日本和韩国共同开发案是典型代表。管理机构主导模式是指国家之间通过协议，将本国对共同开发区的管辖权转让给建立的联合管理局(Joint Authority)或联合委员会(Joint Commission)等机构，由该机构全权负责共同开发区内，包括招标、颁发许可证在内的全部管理工作，以2001年澳大利亚和东帝汶共同开发案为代表。基于联合经营模式自身的优势，以及南海的政治、经济现状，它在南海油气资源开发中具有较大的优势。

(一)联合经营模式较之于其他模式的优势

联合经营模式较之于代理制模式，更加注重国家对开发许可权或特许权的保留，更强调国家间在同一区块内的合作，具体方式则主要是通过特许权持有人或作业者之间的合作来达成。而较之于管理机构主导模式，其管理机构的权限十分有限，主要限于咨询、建议等较弱的职权，法律法规制定权、资源处分权、重要事项的决策权等保留给国家或相应的特许权持有人。相应的，要保证共同开发的顺利进行，更需要政府间在具体事项上的合作以及职能补充。

1、国家让渡日常事务管理权，但可保留重大事项的决定权

联合经营模式下多建立咨询式联合管理机构，勘探和开发权的授予、法律适用、经营者选定、税收等制度都应当由国家间谈判加以确定，联合管理机构只是一个协商和咨询机构。因此，在共同开发协议谈判之初，国家应对开发区内必备法律要素进行谈判，并做出具体安排。在咨询式联合管理机构下，国家职能的重要性不仅体现在谈判和制度建立环节，也体现在开发活动进行中。在谈判和制度建立阶段，国家首先应对联合管理机构的职权、构成、行政管理等事项达成一致。咨询式联合管理机构不具有重大事项的决定权，则该部分需要国家指定国内相关机构补充该职能，并确立相应的联系机制。在资源勘探和开发权授权问题上，相关国家依据各国法律分别授予特许或许可权，国家需要就各自授权人的合作方式和期限、作业者指定等问题达成一致。如在日韩共同开发案中，虽然协议规定日韩两国的特许权持有人应签订经营协议，以及经营协议的必备条款，但经营协议及其内容的修改都需要双方政府批准后才生效。[18]在法律适用、税收制度、环境保护和安全措施等问题上，都需要国家间协商确定。在共同开发进行阶段，国家同样需要就开发中产生的问题进行合作。如在弗里格共同开发案中，规定了双方应当定期或不定期就资源储量和分配的重新审查进行协商。[19]在日韩共同开发案中，协议规定在一国的特许权持有人若发生转让、撤销、放弃、终止等情形，相应国家有通知以及保护另一国特许权持有人的义务。[18]在此模式下，国家让渡了日常事务的管理权，并可在处理具体问题时采用联合管理机构的建议和提案。

2、合作方式的多元性优势

在争议海域，联合经营模式可采用的合作方式更为多元：一是，将共同开发区划分为小区块，双方当事国在不同区块内授予特许权经营人负责相应的勘探和开采，双方的特许权经营人之间进行密切合作。而日韩共同开发案更为具体，双方将共同开发区分为9个区块(后期重新划分为6个大致相等的区块)。双方均在每个区块内授予一个或几个特许权持有人，双方的特许权持有人之间达成经营协议并指定经营人，经营人对依据经营协议的一切活动享有专属控制权。双方的特许权持有人平等分享资源，分担开支。[18]二是，不划分区块，两国各自授权特许权经营人，双方的特许权经营人间达成协议，指定联合经营人来进行勘探和开发活动。在1981年英国和挪威共同弗里格天然气田开发案中，双方将弗里格气田作为一个整体进行联合开发。协议规定“双方许可证持有人之间应当达成协议管理开发事宜。双方许可证持有人获得政府同意的前提下，应当协商指定一个联合经营人。双方当事国的管道所有人之间也应当经政府同意，任命一个管道经营人”。[19]这种灵活性和国家主导共存的管理模式，在实践中最常被采用。

(二)联合经营模式更能兼顾灵活性与国家主导性，符合政治和法律现状

联合经营模式简单高效、方式多元、更易建立。在联合经营模式下，国家保留了税收、法律法规制定、特许权授予等最核心的权利，国家需让渡的管辖权可减至最小。联合管理机构权限上也有一定的弹性空间。在咨询、协调、监管职能之外，国家可以授予管理机构渔业和生物资源的保护，海洋环境养护等其他方面的职能。在具体的生产经营模式上，中国与南海声索国将共同开发区块划分，各自授权石油公司适用本国法律，也可以成立联合经营企业，平等分享收益，分担支出。从南海现实来看，通过划分小区块的方式，各自招标是比较可行的方式。这种多元的联合经营模式更能适应与不同地区和国家间的合作。中国与多个南海声索国均有海域划界争端，采用联合经营模式能够保证采用最简易的方法、最低程度的法律制度协调，与南海声索国进行共同开发安排。采用这种管理模式，可以促进中国与南海声索国进行共同开发时，保证整体层面合作方式的一致性和与不同国家具体层面合作内容的差异性。

联合经营模式更符合我国的石油勘探和开发政策。从我国国内法律制度来说，我国海上油气资源勘探和开采制度已经定型，外国企业直接参与的空间较小。一是，中国石油资源矿产权制度的运行模式比较特殊。应先由国有企业向国土资源部申请勘探开发许可证，并根据申请的先后顺序获得许可证。然后，国有企业决定是自己勘探还是通过产品分成合同方式与国家石油公司合作。[20](P336)二是，中国采用的合同模式为“混合型合同”。中国海洋石油总公司谈判签署的混合型合同须经商务部批准。中国海洋石油公司全权负责海上石油开发，国际石油公司只能与其组成合作企业的形式获得石油勘探开发权。外国石油公司通过提供资金、技术和管理经验，与中国海洋石油总公司合作进行海上勘探。[20](P337)在联合经营模式下，中国与邻国可以采取分区块的开发和管理方式，选定单一石油公司或者是联合经营人签订联合经营协议，公平分享资源。中国和邻国均可保留许可授予权，最大程度适用各国法律制度和合同模式，国家管理和控制权可最大程度地得到保留。

南海国家政治和经济环境下，建立管理机构主导模式比较困难。做出共同开发安排时，所有的当事国都不愿意另一国对共同开发区享有不成比例的控制力或者影响力，因而建立一种更为全面和深入的管理机构主导模式就是一个十分合理的选择。[21]在管理机构主导模式下，管理机构在资源管理等事项上完全脱离了国家的直接干预和管理。[22]管理机构享有高度自治权，这也是马泰共同开发案中马来西亚对联合管理局会成为某种意义上政府中的政府(government within government)担忧的原因。然而，中国与南海争端国均属于发展中国家，国家经济发展的阶段以及国家间复杂和敏感的争端现状下，南海共同开发中必然会倾向于较低的政治参与性，和更高的经济效率，管理机构主导模式并不是优先的选择。

因此，若中国与南海声索国进行共同开发，联合经营模式应是优先考虑的管理模式。这种模式合作方式多元，既克服了代理制模式下国家权利过分让渡的弊端，也节省了管理机构主导模式的时间成本，较低敏感度的管理模式更适合政治敏感度较高的南海。选择联合经营模式与不同南海声索国进行合作，也可在具体制度设计上有所差异，保证统一性和差异性兼顾。

三、南海共同开发管理模式具体事项的安排

在选定共同开发管理模式之后，还有几个关键性具体事项同样决定了海上共同开发是否可以顺利开展起来，包括联合管理机构的设置、区块选定以及利益分享机制。

(一)联合管理机构的构成及职权

联合管理机构常被命名为联合管理局(joint authority)或者联合管理局(joint commission)，在不同管理模式中构成及职权有很大差异，但是也出现了一定程度的融合。中国与南海声索国进行共同开发，应建立机构化、常设性的联合管理机构。在联合管理机构的法律构建上，应注意以下几点：

第一，从联合管理机构的构成上说，联合委员会成员可由双方政府高层、石油产业的代表、渔业环保等部门的代表共同组成，并可包含具有一定影响力的民间组织的成员代表列席。在机构的设置上可以设立双层的管理机构，上层机构由双方政府委派同样层级相同数量的政府官员组成，由双方按照一定的时间轮流担任主席和副主席，对共同开发区内重要问题进行协商。下层机构可以也由双方指派相同成员组成，具体可包括环保、渔业、海上执法等部门成员，具体制定勘探和开发活动的政策和指导规范供国家和上层机构参考，负责区域内活动的监管。石油公司代表可以列席就勘探和开发活动中出现的问题及时反馈，交换必要的信息。必要时可以成立专家小组和技术小组。

第二，从联合管理机构的职权角度，国家应授予其必要的职能。双方可在联合委员会就勘探和开发政策进行协商和协调，对共同开发的安排进行修改，协调解决开发活动中的争端。国家可以授予联合管理局日常事务的管理权、开发区内作业活动的监管权、完善国家政策和协议修改的建议权等。这不仅有助于共同开发内日常活动的有效运行和监管，也可增强国家间合作和交流的紧密性和及时性，保证共同开发区内油气勘探和开采活动的顺利进行。也可授予附加性的职权，如争端解决、海洋环境保护和安全维护、科学研究和数据交换等一项或多项职能。同时，可以借鉴马来西亚和泰国共同开发案中建立法律委员会和技术委员会的做法，由专家来讨论和设计具体的法律规则，送交两国政府审批。此种方法制定的开发区规定，能与各自国内法律规定冲突达到最小化，并且更具有时效性。

(二)区块选择

区块开发的地质情况、油气资源前景、所涉争端国家的多寡、离陆地距离的远近直接关乎南海共同开发的成功与否。海上共同开发在多边合作上的有限性，决定了在六国七方的南海争端海域，选择的区块应当尽量涉及较少的国家。区块的地理位置至关重要，不宜过大，但油气资源投资的高投资和高风险也决定了过小的区块对国际石油投资的吸引力也会降低。因而如何选择区块非常重要。

南海蕴藏着丰富的石油资源，目前已知的含油气构造区块200多个，油气田180个，整个南海的油气地质储量剧统计大致在230～300亿吨油当量。在油气资源分布上，南海北部富气，南部富油。根据预测，南沙油气富集区主要集中在万安滩盆地、礼乐滩盆地和曾母暗沙盆地。万安滩盆地位于中国“九段线”主张与越南200海里大陆架主张的重合区域；礼乐滩盆地位于南沙群岛的东北部，也位于中国“九段线”与菲律宾“卡拉延群岛”的主张重合区域内；曾母暗沙盆地虽然位于中国的“九段线”内，但是已经成为了马来西亚海上油气资源开发的主要基地。除此之外，“中国与印尼在南海南部存在5万平方公里的海域重叠区，该区域的纳土纳气田开采储量约为1.31万亿立方米，是世界上最大气田之一”。[23]

部分地质专家从油气资源的储量角度，认为南海海域曾母盆地和万安盆地具有良好的油气勘探前景。北康盆地、中建南盆地和南薇盆地具有良好的资源勘探远景。[24]国内地理信息技术的研究人员从积极因子和消极因子两个方面，对南海中南部油气资源开发的战略价值进行了分析。积极因子影响价值包括油气盆地的资源现状和潜力控制，消极因子影响价值包括油气盆地的地理空间位置及其他国家的招标和开采情况控制。得出的分析结果是中建南盆地和北康盆地的战略价值最高，具有良好的前景，且仅小部分被公开招标;万安盆地、南薇西盆地、曾母盆地和礼乐盆地中，万安和曾母盆地资源潜力较高，但招标和开采情况较为严重，南薇西盆地和礼乐盆地相反。西北巴拉望盆地与文莱-沙巴盆地因其地理位置邻近菲律宾、文莱和马来西亚，却招标和开采情况较为严重。南沙海槽盆地与南薇东盆地战略价值较低，前者资源现状和潜力不理想，后者45%区域已被公开招标。因而，中建南盆地、北康盆地和万安盆地应成为未来我国实施能源战略的重点目标。[25]

从整体上说，我国南海海域政治环境紧张而敏感。首先，拟选择的区块应为双方主张重叠的区域，同时区块的选择宜小不宜大；其次，对拟选择的区块应提前做好科学评估，确有可开发的商业油气资源，否则共同开发协议签订后既没有发现商业价值的油气资源，又招致周边国家外交上的抗议得不偿失。因此，南海共同开发可优先选择的区块中建南盆地和万安盆地、北部湾。

1、中建南盆地和万安盆地。中建南盆地和万安盆地位于中国和越南的重叠主张区，不涉及第三国主张，而且距离两国陆地距离较近，海上物资的运输、人员的轮换较为方便。中建南盆地的战略价值最高，而且中海油于2012年开发招标的9个海上区块中，7个位于中建南盆地。虽然，越南主张中海油招标区块位于越南的大陆架上，并与越南划分的海上区块重叠，中海油招标后也没有进一步的进展。但是，若中越双方可以在中建南盆地进行共同开发，是个优先的选择。万安盆地已累计发现大熊、蓝龙和兰多等26个油气田和多个油气圈闭。除大熊油田跨越我国“九段线”，其他油气田及含油气圈闭均位于我国“九段线”内。[24](P36)据估算，我国“九段线”内油气资源量占整个盆地的73%以上。越南在万安盆地开发和招标情况比较严重，中国在该区域与美国克里斯同能源公司的合作流产之后，并没有进一步的进展。若中越能够在这两个盆地划定区块进行共同开发，区块合作的潜力和双方参与的难度都是最佳的选择。

2、北部湾。2000年中国和越南已经完成了北部湾湾口的划界，并且划定了共同渔区。中越海上共同开发“区块”，既可以选在已划定界限的北部湾中部的共同渔区，也可以划在两国尚未定界的北部湾外口。[26]

3、曾母盆地。曾母盆地是以产气为主，产油为辅的新生代沉积盆地，平面分布上具有南油北气的特征。曾母盆地钻井和已发现的油气田主要分布在中南部，位于西北部的康西凹陷中北部勘探程度较低。康西凹陷中北部是下步油气勘探的有利区域，具有广阔的勘探前景。[27]曾母盆地虽然位于中国的“九段线”范围以内，但已成为了马来西亚海上油气资源开发的主要基地；况且，马来西亚深水油气资源的开发在不断推进。该区域作为一个潜在区块，如何付诸实践也是一个难题。[27]

(三)利益分享机制

从南海共同开发利益分配方案整体层面来说，我们应该注重利益分配与义务的协调，将不同层次的利益进行区分。在石油开发活动中，共同开发国家间可分享的利益包括直接和间接利益两个方面，前者包括授予石油合同、税收、矿区租赁的收益，后者包括国家通过上游和下游产业的经济链条产生的经济效益。往往一个国家的石油产业越发达、市场越开放、地理位置优越，这种间接收益就会更多。[28]从国家政策层面上说，确定利益分配方案时，我们可规定一个较为灵活的利益分享机制，以根据我国与合作国家间经济、技术等方面的差异来做出调整。从具体分配比例的角度来说，相关国家平等分享收益，分担支出是最常见的利益分配方式，但并不是唯一的方式。我国与邻国在南海进行共同开发时，应当以平等分享收益、分担支出为主要利益分配方式，但也应考虑不同区块的油气资源潜力、渔业资源利益、政治目的等因素，在平等基础上做出部分倾斜。

四、结论

在“一带一路”倡议推动下，我国与南海邻国的政治局势相对降温，这极大改善了南海共同开发的政治环境和国际局势，同时加强对海洋资源开发和利用也是我们建设海洋强国、维护国家海洋权益、建设海上丝绸之路的重要手段。要满足和平衡中国与邻国的现实需求，设计合适的共同开发制度将有助于战胜复杂的政治现状和困境。联合经营制度模式多元化和灵活性的特征在复杂的南海海域具有更大的优势，也可助于我们与不同国家之间订立差异性的合作方式。在联合经营制度之下，联合管理机构、区块选择以及利益分享机制等关键事项的安排，也在很大程度上决定了共同开发是否可以顺利高效地进行，因此在构建合作模式之初，也应当先构建合适的模型、弹性制度和谈判空间。海上油气资源的共同开发是一个政治利益、法律制度、经济安排交叉影响的双边或多边合作路径，需要综合考量才能顺利推进。

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