我国慈善捐赠信息公开法律问题与对策

摘 要 本文首先阐明了慈善捐赠信息公开领域的相关概念、明确慈善捐赠行为的法律关系内涵和法理基础，通过对我国慈善捐赠领域立法过程的梳理和相关社会现象的分析，提出了立法、执法、司法实践中以及制度建设上目前存在的公权力色彩浓厚、信息公开内容不明确、捐赠人和受益人的法律救济途径不明确、问责制度不完善的问题。并给出了建立健全统一慈善信息平台并统一信息公开途径、建立健全第三方监督机制、将公益诉讼制度写入《慈善法》和慈善领域去公权力化的针对性建议。

关键词 慈善捐赠 信息公开 公权力 公益诉讼

基金项目：中国石油大学（华东）文学院自主创新项目。

作者简介：卢飞，中国石油大学（华东）法学专业本科生。

中图分类号：D923.8 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.271

一、引言

2016年3月16日，《中华人民共和国慈善法》在第十二届全国人大第四次会议上审议通过并予以公布，《慈善法》的出台，标志着我国在慈善捐贈领域法律制度的初步完善。基于慈善组织的公益属性和慈善组织问责的需要 ，慈善捐赠信息公开制度在整个慈善捐赠制度中具有最突出、最重要的地位。在新形势下，如何以《慈善法》为中心，以信息公开为重要途径，从信息公开的程序和内容、救济方式和问责制度对慈善捐赠进行规制，无疑是一个重大的课题。

二、慈善捐赠信息公开简述

（一）慈善捐赠信息公开的含义和特征

依据《慈善法》第三条之规定，慈善活动是以捐赠财产或提供服务等方式自愿开展的公益活动。而信息公开，也称为信息披露，是指特定组织通过一定的形式和程序，主动将自身信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。这一概念包含了公开主体、公开方式、公开对象和公开范围四个要件。

随着《慈善法》的出台实施，慈善组织信息公开制度被赋予了特定的要求。《慈善法》第六十九条规定了信息公开的方式和信息公开的主体。同时，《慈善法》第七十条对慈善组织信息公开的范围作了明确的界定。在公开对象上，由于慈善领域与商业交易领域均对相关组织或企业的信息公开状况及公信力有着较高的关注，所以我们认为，信息公开的对象应当为不特定多数的社会公众。

可见，慈善捐赠信息公开是指慈善组织通过一定的形式和程序，主动将法定的公开信息及时向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的行为。其特征应当包括信息内容的完整性、真实性、准确性，公开时间的及时性，公开方式的法定性和易获取性。

（二）慈善捐赠信息公开制度的法理基础

没有法理基础，一项制度便是无源之水、无本之木，从理论上探求慈善捐赠信息公开的法理基础，对于完善制度建设具有重大意义。本文将借鉴上市公司信息公开制度和国家财政信息公开制度，阐述慈善捐赠信息公开制度的法理基础。

1.知情权制度

知情权，即知悉真情权，是指公民对官方信息和与自己相关的非官方信息的知道、了解的权利。慈善捐赠信息公开制度以公众的知情权作为基础，它决定了信息公开的内容、方式和范围。实践中，慈善捐赠涉及到多方利益主体，但各主体之间在信息获取能力上存在着不同。通常是捐赠人不清楚善款利用的情况，受益人不清楚善款的数额及使用方式。可见，受赠人处于信息“节点”的位置上，捐赠人和受益人的信息量依赖于受赠人的披露。因此，对慈善主体知情权的保障，是解决信息不对称问题的根本途径，也是建立健全慈善组织信息公开制度的基础。

2.公信力理论

国内对公信力的研究，从研究对象上来说，主要集中在政府机关、社会组织、执法司法和传媒四个领域。我们认为，慈善组织公信力是指社会公众对慈善组织的一种主观价值判断，它是慈善组织为慈善行为的形象和产生的社会信誉在社会公众中所形成的心理反映，其本质上是一种能力。

从行为经济学的角度，捐赠人作为自利最大化的理性人，他们必然要求捐赠行为有效用。捐赠行为作为捐赠人转化资源的手段，其能够把物质上的财富转化为救助贫困奉献社会的荣誉、因救助弱势群体而带来的心理上的愉悦或某种慰藉。显然，捐赠人要求的效用必然通过信息公开实现，如捐赠人名单及捐赠数额的公开使捐赠人获得社会的尊敬和赞扬，善款去向的公示是那些以救助弱小为目的的捐赠人的直接，很可能也是唯一的信息源，从而使其获得精神上的愉悦。捐赠人在做出捐赠行为之前，对慈善组织能否真实、准确地公开相关信息这一变量必然会纳入考量范围中。可见慈善组织的社会公信力对于捐赠人决策的做出具有决定性的影响作用。

3.信息不对称理论

参考上市公司信息披露制度的相关理论，解决信息不对称问题是慈善捐赠信息公开的目的之一。

根据经济学理论，经济生活中各主体之间的信息掌握程度是不同的，获取信息量较大、信息置信度较高的一方往往在经济活动中会占据优势地位，这一方也存在着将信息优势转化成利益的动机。

一般来说，主要存在两种信息不对称的情况。其一是受赠人与捐赠人之间的信息不对称，在慈善活动中，受赠人远比捐赠人更了解善款使用的情况，在监管不到位的情况下，受赠人可以通过隐瞒关键信息、选择性地披露对自身有利的信息等手段来误导或欺骗捐赠人，使相关款项无法做到款有所用。其二是受赠人与受益人之间的信息不对称，在慈善活动中，受益人大多是以物资的形式接受捐赠的，所以受益人很难衡量所接受物资的实际价值。且受益人具有数量大、地域分布广等特点，存在着“集体行动的困境”，难以获取相关信息。

三、我国慈善捐赠信息公开的立法现状及问题

（一）我国慈善捐赠信息公开立法现状

1993年颁布实施的《中华人民共和国红十字会法》（以下简称《红十字会法》）首次将信息公开的相关内容写入法律之中。依据《红十字会法》第二十一到第二十五条，红十字基金会负有向红十字会理事会报告经费的来源和使用情况，并接受人民政府的检查监督的义务和定期公布收支账目的义务。

1998到2004年之间出台的法律和行政法规均对慈善捐赠信息公开有着相应规定。主要包括《社会团体登记管理條例》（1998）、《民办非企业单位登记管理暂行条（1998）、《中华人民共和国公益事业捐赠法》（1999）、《中华人民共和国会计法》（1999）、《基金会管理条例（2004）、《民间非营利组织会计制度》（2004）、《基金会信息公布办法》（2005）。他们规定了公开主体、公开对象和公开内容，涉及到了法律救济的问题，但也存在公开主体和公开对象单一，公开内容仅强调了捐赠和资助方面，法律救济不明确等问题。

2016年《慈善法》的落地实施，标志着我国慈善事业法律体系的初步建立，解决了慈善领域有法可依的问题。但是也存在着一些不足。其一，信息公开的主体单一且无法进行有效监管。根据《慈善法》规定，其信息公开主体是民政部门，而违法后果是承担行政责任，显然政府在慈善信息公开制度当中，既是运动员又是裁判，存在着监管上的天然劣势。其二，《慈善法》第六十九条明确规定，县级以上人民政府民政部门应当在统一的信息平台，及时向社会公开慈善信息，并免费提供慈善信息发布服务。但到目前为止，我国仅在江苏、广州等省市开通了信息平台，仍有近七成的地区尚未开通慈善信息公开平台，且互相独立，缺乏信息的互联互通。

（二）我国慈善捐赠信息公开面临的问题

纵观我国几十年来的立法概况，不难发现慈善捐赠信息公开制度的建立健全仍存在较大阻力，所存在的问题大致可以概括为以下两个方面：

1.慈善组织的公权力色彩浓厚

基于我国的特殊国情，现阶段的慈善组织，诸如红十字会、扶贫基金会等，很大程度上都是官方促成的产物。这些慈善组织大多数由民政部门牵头成立，直接受民政部门领导和管理，甚至有些慈善组织的工作人员属于公务员的序列。他们与国有企业相似，在政策上，如资金募集和税收优惠上享受特权待遇；在管理上，很多工作人员是公务员，存在管理官僚化的问题；在资源分配上，存在慈善组织募集而来的善款一般交由政府来统筹使用的情况。政府和慈善组织二者作为天然的利益共同体，慈善组织信息公开的情况难以由政府进行有效的监管和干预。

2.慈善组织信息公开内容不明确

其问题主要体现在两方面：其一，《慈善法》针对信息公开的内容缺少实施细则或相应的法律解释。《慈善法》第七十条只对信息公开的内容做了原则性的说明和概括，以第三款之规定“公开具有公开募捐资格的慈善组织名单”为例，具有公开募捐资格的慈善组织是一个极为宽泛的概念，而涉及到募捐细节的内容，如募集善款限额、募集手段等均未做出规定，这些内容恰恰是极为重要且受到社会公众关心的。其二，《慈善法》未对不同的慈善组织在信息公开的内容上做出相应的区别。《慈善法》第七十条的适用对象是所有的慈善组织，其规定是单一、同质化的。显然，不同规模、面向不同领域的慈善组织，信息公开的内容和范围是不相同的。以基金会和慈善会的比较为例，2014年度，基金会整体透明度最高，为52.71，非公募基金会指数为53.63，相较于平均分高出9.53 分。而慈善会是评分最低的一类组织。

四、 建议和总结

以《慈善法》为指南，针对新形势下我国慈善捐赠信息公开制度在实际操作中所面临的问题和挑战，提出三个方面的解决思路。

（一）建立健全统一的慈善信息平台，统一信息公开的途径

建立健全信息平台，在级别上，应当包括国家层面上的信息公示平台、慈善组织的信息发布平台和地方层面以县级人民政府为单位的区域性慈善组织信息发布平台。不同级别的平台应避免公开内容同质化的现象，在《慈善法》的框架下，充实完善要求公开的相关信息。在技术上，参照身份证件异地办理制度、交通违章异地查询制度等，应当实现平台之间信息互联互通。

（二）建立健全第三方监督机制，使社会公众的知情权得到切实保障

参照上市公司财政信息披露制度，会计师事务所作为法定的第三方监督主体，保证了上市公司所披露信息的准确、全面、及时。针对现阶段并无相关第三方机构对慈善组织的善款来源、善款使用情况、管理程序和手段进行监管的现实，笔者认为类比消费者协会，成立慈善捐赠者协会对慈善组织在信息公开上进行监管，或是赋予会计师事务所对慈善组织的财产状况进行调查的权利，能够切实保障慈善组织信息公开在内容、程序等方面符合法律法规的规定，维护社会公众的知情权。

（三）将公益诉讼制度写入《慈善法》

针对慈善组织责任承担形式较为单一的情况，引入公益诉讼制度，使得司法的力量参与到慈善组织信息公开制度的建设之中。其适格诉讼主体可以为上文提到的慈善捐赠者协会，也可以是其他的非政府组织或国际组织。基于公益诉讼在举证责任等方面的规定，慈善组织主动、透明地进行信息披露成为可能，否则其在公益诉讼过程当中将面临更高的信息披露门槛和规避风险的成本。同时，将司法手段引入对慈善组织信息公开问题的规制当中，天然的避免了上文提到的因政府部门与慈善组织存在利益共同而导致的监管不力、流于形式等问题，为问责制度构建“双保险”。

总的来说，本文借助对我国慈善捐赠领域立法过程的梳理和相关社会现象的分析，概括归纳了目前在立法司法实践中存在的问题并提出了建议。《慈善法》作为我国慈善法律制度的“压舱石”，对于慈善捐赠信息公开制度的建立健全而言只是万里长征第一步。未来我国应当以加强立法为核心手段，全面具体地构建一个统一的慈善组织信息公开的法律体系。

注释：

何华兵、万玲. 中国非政府组织问责路径探索.中国行政管理.2015（11）.

彭建梅.中国慈善透明报告（2009-2014）.企业管理出版社.2014.