共建共治共享治理格局下社会工作介入流动人口服务新策略

徐媛彧

【摘 要】本文结合党在十九大上提出的：保障和改善民生水平，加强和创新社会治理的要求，从社会工作通过社会服务参与社会治理的角度，强调社会工作服务在切实保障流动人群基本生活的基础上，不断满足他们日益增长的美好生活需要，不断促进他们以社会一份子的地位融入流入城市，参与社会治理，形成有效的社会治理格局。

【关键词】共治共享；社会工作；流动人口；服务

一、引言

中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国稳定解决了十几亿人的温饱问题，总体上实现小康，不久将全面建成小康社会，人民美好生活需要日益广泛，不僅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。根据第六次人口普查数据，按常住人口口径统计，广东常住人口达到1.04亿，成为全国唯一一个人口数量超过1亿的省份，外来人口是其社会经济的重要组成部分，面对庞大的流动人口，我们要坚持党在十九大上提出的：提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理的要求，完善公共服务体系，在保障流动人群基本生活的基础上，不断满足他们日益增长的美好生活需要，不断促进他们以社会一份子的地位融入流入城市，参与社会治理，形成有效的社会治理。

社会工作是现代社会的社会制度之一，其社会职能是通过解决特定社会群体的基本民生问题而促进社会和谐、实现社会公正，这些与共建共享的社会治理是相通的。社会工作通过具体服务的开展，回应服务群体的多元需求，以提供福利服务、解决社会问题；通过赋权服务对象达至服务对象在社会治理中的参与；通过服务、倡导促进建设一个包括政府、社会组织和服务对象三方互动的社会治理体系。i由此可见，社会工作能够在服务流动人群，创新社会治理的新体系，创建共建共享共治治理格局上发挥作用。

二、概念界定

流动人口：流动人口是中国城乡二元户籍制度下的产物，目前学术界对流动人口较为统一的界定是：户口登记地与居住地分离、但长期居住的人口，即改变了居住地，但没有相应变更户口登记地的人口。第六次全国普查公报提供了流动人口统计的两个口径，第一口径以乡、镇、街道为边界，把流动人口定义为居住地与户口登记地所在乡、镇、街道不一致，且离开户口登记地半年以上的“人户分离”人口。第二口径是在第一口径流动人口中减去“市辖区内人户分离人口”。这也就是说只有跨乡、镇、街道流动的人口才被视为流动人口，在市辖区内跨乡镇街道流动，且没有相应变更户口登记地的不属于人口流动。马小红、段晓荣、郭静在四类流动人口的比较研究中，按照五普和六普长表中户口性质变量和居住地城乡类型变量将流动人口分为四类：（1）乡城流动人口，指户口性质为农业，流入地为城镇的流动人口；（2）城城流动人口，指户口性质为非农业，流入地为城镇的流动人口；（3）乡乡流动人口，指户口性质为农业，流入地位乡村的流动人口；（4）城乡流动人口，指户口性质为非农业，流入地为乡的流动人口。ii

本文研究的流动人口包括离开居住地半年及以上，跨市或跨县来穗工作或生活的群体。

三、文献回顾

（一）回顾社会工作介入流动人口服务的实务研究

社会工作在流动人口这一领域已经提供了相当多的服务，为积极解决流动人口所面临的问题做出了一定的贡献，其内容大致有：

（1）贫困流动人口的社会参与问题

学术界较早关注的是作为边缘弱势群体的贫困流动人口，被排斥在流入地之外，无法参与到社会生活的方方面面，从而面临不能融入的问题。王洁在推动流动人口社区参与的实践研究中，以流动人口生活的社区亲作为研究平台，针对贫困流动人口社区参与不足这样的状况提出了小组工作的实物干预策略。在成员参与活动的过程中，逐渐提高其参与意愿，推动流动人口的社区参与。

（2）以“社会支持”为理论基础，研究流动人口及其家庭的社会支持

面对流动人口不断增长的社会服务需求，较低的城市融入以及获取社会资源能力不足等问题，文雅在探索社会支持为本的社会工作干预策略中，初步探索将社会支持理论运用到针对流动人口的社会服务以及社会工作干预方法中。

（3）从“生态理论、优势视角”出发，对流动儿童社会融入和社会适应问题以及对流动青少年预防犯罪问题的研究

于卉在生态视角下社会工作介入流动儿童成长过程过程研究中，关注的是处于弱势地位中的流动儿童，全面了解流动儿童的生态系统状况，提出了社会生态视角下的流动儿童社会工作介入；iii高万红在预防流动青少年犯罪的社会工作研究中发现流动青少年在城市生活中面临着缺乏社区公共服务、学校教育质量差，家庭支持不足，亲子关系不佳、同伴支持不足，缺乏自尊与自信等问题。并从社会工作优势视角出发，提供专业化的服务促进青少年与环境的正向互动，以此来预防青少年犯罪。iv

（4）从“赋权”“增能”视角出发，研究流动妇女融入问题

在流动妇女领域最先关注的还是其融入问题。姚卉在女性流动人口城市融合而的社区社会工作介入研究中，关注到了随家庭迁移的传统女性和新时代有工作的女性在融入过程中面临的不同问题，从社区工作模式出发，提出社区工作介入流动女性城市融合的可操作性策略，以提高流动女性的城市生活质量v。

（5）社会工作方法介入研究流动妇女生殖健康问题

外来务工女性的生殖健康问题也是许多研究者关注的重点，赵磊在外来务工女性生殖健康服务影响因素及社会工作介入研究中，在综合各种调查的基础之上，对外来务工女性生殖健康的影响因素进行了分析和探讨，并在此基础上，结合社会工作理论与实务，从社会政策社会文化社会管理社会支持和家庭与个人等方面寻找介入角度，提出运用社会工作个案、小组、社区等工作方法介入流动女性生殖健康服务的路径。vi

（6）针对少数民族流动人口城市融入问题研究

社会工作服务流动人口的领域逐步扩展到了少数民族流动人口城市融入问题，他们流动人口中比较特殊的人群是少数民族流动人口，他们因为文化、语言、生活习惯等方面的差异，常常被本地市民排斥在边缘位置，在这样的背景下，少数民族流动人口的城市适应、城市融入、市民化问题日益成为学术界关注的焦点。在少数民族流动人口的研究中，大部分研究者倾向于从经济、社会、文化以及心理四个维度对其社会融合的状况进行研究，并针对少数民族社会融合中存在的贫困、权益保障、社会支持、社会适应等问题，整合社会工作个案、小组、社区方法，提出相应的社会工作服务建议。

（二）以往社会工作介入流动人口服务的实务的评述

根据对以往文献的回顾，可以看出以往在流动人口服务领域的社会工作有以下特点：

第一，突出关注不同流动人口群体的社会融合、社会适应问题。研究者普遍倾向于分析各个流动人群在社会融合上存在的困难，并针对这些困难提出相应的社会工作服务策略，涉及的流动人口群体已经有贫困流动人口、流动妇女、流动儿童、少数民族外来人口等，较为全面；

第二，多从流动人口的弱势边缘地位出发，分析其所面临的不利社会环境条件，探究其权能发挥受阻的制度性原因，在此基础上提供救助、救难等补充性服务，几乎没有研究视角从流动人口主体参与地位出发，研究如何为其提供挖掘潜能、自我实现的发展型服务。

第三，关于社会工作如何搭建社会治理的平台，使流动人口成为社会治理中的参与者方面的研究，少之甚少。这也正是本篇文章的创新点所在。

本文在大量文献阅读并结合社会工作实践的基础上，以新时代流动人口发生的代际变化和新生代流动人口需求结构转型等状况为现实依据，及时转换对流动人口的服务理念和服务方式。结合十九大中加强创新社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局的指示，提出了社会工作如何在促进流动人口参与社会治理上发挥的作用，并提出了新的干预策略。

四、新时代下流动人口现状分析

（一）流动人口的结构性变化

1.流动人口特征的代际变化、整体需求结构的转型

随着城市化和工业化进程的加快，流动人口出现代际分化，80后流动人口逐渐成为主体，即新生代流动人口。他们是20世纪80年代后出生，于90年代后开始流动，兼有第一代和第二代若干特点的新生代。他们在成长环境，个人特征，城市适应性，就业情况，与家乡的联系及流动模式等方面均与老一代流动人口不同。这一群体特征主要表现为：一是受教育程度较高，大都具有初中以上文化水平；二是绝大多数未婚，没有或少有家庭负担；三是从学校毕业后就直接外出，少有务农经历；四是跟老一代流动人口相比更注重改变生活方式和寻求更好的发展机会。vii流动人口经历代际更替的同时，在社会经济深刻发展的影响之下，他们的需求结构也正在由生存型向发展型转变，这就要求我们顺应新生代人口的发展需求，设计相关的政策，提供具体的服务，提升新生代几乎流动人口的生存发展能力。

2.广州市流动人口的社会服务现状

根据第六次人口普查数据，按常住人口口径统计，广东常住人口达到1.04亿，成为全国唯一一个人口数量超过1亿的省份，外来人口已经成为广州社会经济的重要组成部分。viii一方面，来穗人员在住房、落户、子女教育、社会保障、社会融入等方面亟需解决的问题，向政府的管理提出了要求；另一方面，新时代新生代流动人口呈现出的新特征、需求的结构性转变也说明了政府的服务需要向更高一个水平迈进。在这种情况下，广州市政府出台了一些列政策以应对伴随着庞大的流动人口体系应用而生的社会问题，并在这个契机下衍生出了广州政府相较于其他地区政府来说所不具备的特色服务——来穗人口服务。早在2014年，广州市就率先组建广州市来穗人员服务管理局，并于同年1月挂牌运作，负责贯彻国家、省、市有关流动人口服务管理的方针政策和法律法规，指导各区来穗人员管理工作。但政府的服务更加偏向行政化是不争的事实，它主要在制定政策和提供行政服务方面发挥作用，至于提供囊括生理、心理、精神上的全面服务、更加接近服务对象、更加接近具体服务执行等方面，政府只能望而却步。随后，通过政府购买社会服务的方式、由民办社会工作服务机构承接运营、服务街道内各个社区的家庭综合服务中心内，在长者服务、家庭服务、青少服务的框架下，增设了新广州人服务；各区政府开始陆续购买民办社会工作服务中心关于来穗人员融合服务的专项服务项目，社会工作开始在来穗人口服务领域发挥作用。

（二）新時代下社会工作服务流动人口的两个转变

1、转变社会工作服务理念

流动人口的特征发生了结构性的转变，说明流动人口在流入地的社会地位要由原来的“外来者”“弱势者”转变为参与社会治理的主体，这就要求社会工作服务流动人口的理念也应该转变为一种“共融、共生、共享、共建”的理念。共融、共生、共享、共建理念最早是杜建海在《共建共享共生共荣：鄞州新居民与地方政府管理创新》一书中，在研究了外来务工人员在城市生存和发展的状况，针对外来务工人员融入城市提出来的。共融通过对现有资源进行重新整合，实现价值的等效流通；共生又叫互利共生，是只彼此互利地生存在一起；共享即共同分享；共同建设则蕴含全体社会成员的共同责任。从社会工作的视角解读这个理念并把它用于流动人口的服务当中，则应当是：运用社会工作个案、小组、社区、社会工作研究、社会工作行政的工作手法，基于尊重个人价值、尊严，维护社会公平正义，提升社会福祉，促进社会进步的理念，帮助解决流动人员个人、家庭、群体来到流入城市所遇到的生理、心理、精神上的问题，打通他们平等的享用权利和社会资源的渠道，以实现在城市的融入，生长；运用社会工作的艺术，提升他们对流入城市的归属感，挖掘流动人员共建城市的潜能和能力，并在城市凝聚力的基础上，共享经济社会的发展成果。

2、转变社会工作服务方式

流动人口向社会提出了更高的生存需求，在满足基本生存需求的同时，也要求合理的享受城市的基础公共设施和社会福利资源，并更进一步要求社会提供给他们发展其自身能力的机会，成为社会治理的一份子。这就要求社会工作专业转变服务流动人口的方式，由以往的补足式的救助救难服务转变为发掘其潜能、增强其社会主体地位的发展型服务，以适应流动人口在新的历史时期需求结构发生的新变化。

五、新时代社会工作服务来穗流动人口的策略

（一）共建：加快社会工作专业建设 促进社会治理创新

共建即共同参与社会建设。就社会服务相关领域而言，应本着政府主导和政社合作原则，通过一系列政策安排，为市场主体和各种社会力量创造发挥作用的更多机会。社会工作者及其机构作为社会协同治理的一支重要力量，在改进社会治理方式可以发挥重要作用。创新社会治理中强调“政府主导”，实际上突出了社会协同，公众参与的作用。社会工作及其机构不仅是社会治理的重要参与者，还通过自身的服务、角色和所发挥的功能等来促进社会主体的参与，改进社会治理方式；另一方面，社会工作的发展可以促进社会组织的发展，激发社会组织的活力，从而促进社会组织参与社会治理，创新社会治理格局。所以说，社会工作的发展和参与社会治理为社会創新治理提供了新的可能性，但是社会工作参与和促进社会治理体制创新的条件还没建立起来，社会工作人才队伍和发挥作用的机制也应进一步建立，社会工作早社会治理体系中的地位和角色要进一步明确。我们不仅要不断解决社会工作发展中遇到的问题，还要创造学科发展的有利环境和条件，使其为国家治理体系和治理能力现代化注入新的活力。

（二）共享：为来穗人员提供社会服务，使其共享经济社会发展成果

1.推行互联网+创新服务

在新时期、新生活、新常态的影响下，互联网使流动人员的生活产生了巨大变化，线上办公、线上交友、线上学习等成为新时尚。为更好的适应他们工作方式和生活方式的变化，社会工作在服务过程中需要针对“互联网+”、“新兴化”、“流动人口年轻化”等新特点，对微信公众号、微博进行运作，以“微服务”、“微课堂”、“微互动”为核心，开启社会工作服务微时代，为他们提供政策、学习和活动，帮助来穗人员更好的融入社区、融入广州，丰富他们的生活。以社区为依托，通过与来穗人员线上+线下联动、与街道来穗人员服务中心线上+线下联动模式，将为来穗人员提供更为丰富和全面的服务。

2.开展流动人员技能提升学堂

社会工作者可以通过走访街道、社区，发放问卷进行需求调研，开展流动人员技能提升学堂。学堂的课程设置可以从职业提升、技能学习等方面入手，课程的具体内容可以包括更适应现代流动人口特点的粤语学习、化妆、摄影、急救培训、防盗防骗讲座、职工解压、子女教育、电脑培训等，来满足新时代下新生代流动人员的发展型需求。以家庭综合服务中心为平台，以街道、社区为依托，招募并组织流动人员参与学习。也可以发展成一个流动人员技能提升的专项项目，孵化街道内兴趣团队和志愿服务团，既帮助来穗流动人员提升技能，培养兴趣，丰富生活，也增强了街道社区的凝聚力，帮助流动人员实现更好的融入。在具体开展的过程中，社会工作者可发挥资源链接者、协调者的角色，链接社会组织、企业、政府、街道工作人员，筹集物资，招募成员。

（三）共治：加强基层组织建设，搭建来穗人员参与社会治理平台

1.建立“启发、培育、展现、传递”模式下的流动人员兴趣团队

为了增强流动人员的凝聚力，可以运用——“启发、培育、展现、传递”的培育模式培育一支流动人员兴趣团队。以跑游团为例，以有共同兴趣的人员为基础，在他们自愿的基础上组成文体社团组织，并逐渐达到团队自我管理的目的。启发是指发现流动人员潜能，启发他们自觉成长；培育只是运用各种平培训途径，提升团队的自我管理能力，促进其成长；展现是指提供能力发挥的平台，展示培养成过；传递是指通过流动人员的传帮带，让他们的能力传递到团队发展的工作中。社会工作者可以从制定计划、招募成员、组织活动、制定团队章程，制定契约、设定团队组织构架等方面组建兴趣团队。具体的服务程序为：召集流动人员商议成立团队的可行性， 启发他们提出具体推进方案的设想，在此基础上尝试举办第一次夜跑活动；制定团队的管理制度，通过进阶的方式培育团队的管理能力，让新团队自己组织具体活动的开展，在实践中培育团队的组织管理能力，社会工作者也要适当为团队提供关于团队组织的学习机会；由团队自己策划并执行活动，以此来展现团队培育的成果；通过培能、展能工作，团队及其成员对活动的策划，组织，开展，项目的管理开始逐渐自主化。这个平台丰富流动人员的业余生活、培养其良好的精神情操，帮助他们减轻工作压力，实现身心愉悦。

2.创新流动人员志愿服务团队

成立志愿服务团队可以吸引流动人员积极投入到志愿服务中去，通过志愿活动服务街道内来穗流动人员。在街道内形成“社区居民+流动人员+社工+义工”联动的局面，促进流动人口自我服务、自我管理。由社区骨干、流动人员骨干，社工，义工组成志愿者核心决策组，统筹策划整个志愿者队伍的活动。在核心决策组之下设立宣传拓展部，负责流动人员志愿者的招募和志愿服务活动的发掘；服务部主要负责志愿活动的开展，下设便民服务队和困难关怀服务队，又有义访、义诊、义修、义剪小分队，提供具体服务。另设团队维系部和危机处理部负责团队的维系和危机的处理。

六、总结与讨论

（一）建立健全与流动人口相关的社会政策法规

流动人口是我国二元城乡体制下产生的特殊人群，流动人口面临的问题也不是由其自身的原因引起的，而是属于制度性社会问题，涉及诸多政府部门。社会工作者应该扮演好协调者的角色，实质性地推进政府各个职能部门之间的资源整合，积极逐步建立与完善惠及全体流动人口的社会政策群，将流动人口的社会福利问题纳入现有政策体系。满足流动人口融入城市的合理化需求，使其在流入地内生存与发展所需的资源得到制度和政策的保障，降低融入城市门槛，才能更好的实现融入，并为共建共治和谐城市打下坚实提供可能。

（二）培育流动人口社会组织与志愿者队伍 促进共融共治

组织就是指人们为实现一定的目标，互相协作结合而成的集体或团体。利用社会组织了以打破流动人口之间彼此隔绝的状态而将他们联系起来，促进他们更好的融入城市。一方面，社会工作服务可以通过积极成立歌舞社团、音乐协会、跑游团、徒步协会、羽毛球协会等，实现以兴趣联接，因兴趣和组织融入，同时社会组织也是一个实现流动人口参与治理的良好平台。另一方面，社會工作者应该积极成立流动人员志愿者队伍，并鼓励流动人口积极参与志愿者活动，大力发展公益事业没通过一系列志愿者活动，不仅能够加强流动人员之间的联系，还能实现流动人员管理流动人员，流动人员服务流动人员，服务社会，实现真正意义上的参与社会治理。

（三）促进社会工作机构的发展和完善 为社会创新治理发挥作用

社会工作机构参与长新社会治理体制是一个新课题，是最近国家治理结构和治理能力现代化的重要组成部分。在这样认识的基础上，我们必须促进社会工作机构的发展和完善，使其在国家治理结构中发挥其正向功能，我们需要做的是适时推出社会工作机构管理的基本法律，使社会机构在发展中有法律的保障和支持；健全社会工作机构的评估监督机制，促进社会工作机构专业化，提高社会工作机构的服务质量和水平；建立合理的薪酬制度和合理的晋升制度，提高职业声望，促进其更好的发展。

注释：

i 王海洋.社会工作推动“服务型”社会治理的实践路径——以流动人口社区社会资本建构实践为例.社会工作，2016，（4）；79-86.

ii 马小红，段成荣，郭静.四类流动人口的比较研究.中国人口科学，2014，（5）；36-46.

iii 于卉. 生态系统视角下社会工作介入流动儿童成长过程研究[D].南京大学，2012.

iv 高万红. 增能视角下的流动人口社会工作实践探索——以昆明Y社区流动人口社区综合服务实践为例[J]. 华东理工大学学报（社会科学版），2011，（01）：30-36.

v 姚卉. 女性流动人口城市融合的社区社会工作介入研究[D].安徽大学，2016.

vi 赵磊. 外来务工女性生殖健康服务影响因素及社会工作介入研究[D].陕西师范大学，2014.

vii 和红，智欣. 新生代流动人口社会支持状况的社会人口学特征分析[J]. 人口研究，2012，（05）：37-46.

viii 第六次人口普查数据解读（上）——流动人口达3128万 广东成人口第一大省[J]. 领导决策信息，2011，（19）：30-31.