从四个方面加强生态环境部作用

罗 勇

中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员

这次国务院机构改革方案决定组建的生态环境部是一种超越地区、级别和部门的具有强大权威的管理机构。有了这样的权威机构，中国生态与环境保护的各种政策的综合运用才具备更好的制度基础

为解决国家间跨界污染和全球减少温室气体排放问题，一些学者曾主张建立“超政府”机构，并赋予这个机构能够对一国的经济运行进行干预的权力。这样的主张在当前的国际关系下当然是难以实现的，但是这种强有力机构的原理和设想在一国内部是必要的和可能的。这次国务院机构改革方案决定组建的生态环境部就是这样一种超越地区、级别和部门的具有强大权威的管理机构。有了这样的超级权威机构，中国生态与环境保护的各种政策的综合运用才具备更好的制度基础。

在实施生态与环境保护战略中，不可避免地要求政府进行干预。不受约束的市场竞争力量可能破坏环境，没有政府的干预，环境得不到全面的保护。政府的作用必须得到完善。因此，必须全面科学地加强生态环境部的作用。当前应该从下列几个方面进行重点完善。

制度力量的全面加强。当前在我国，获得完全的信息，使违规行为能够被有效地监督控制、政策措施能够被有效地落实，是强化环保制度力量的一个迫切的方面。但制度力量在新的生态环境部下需要全面加强。

通常是作为公共物品的环境与自然资源的合理的有偿使用，客观上要求其供方是能代表全社会利益的政府。一个力量弱的政府是无法承担这样的职能的。前一时期之所以在环境保护方面困难重重，往往不是政府的决心不大，而是缺乏足够的制度力量。在面对大量分散的损害环境行为时，没有强大的制度力量是不可能保护好环境的。

生态与环境保护的实质是包含有生态效益的高效发展。包含生态效益意味着一项经济活动的收益应扣除环境与自然资源的损耗。污染企业对环境造成的损失应该以税费或罚款等形式从该企业的利润中扣除；如果某种消费品在消费过程中会对环境产生不利，也应采取提价等形式来限制和消除这种影响。将这一原则应用于每一项生产和消费活动，对各种自然和环境因子的消耗都依据其使用成本（保持一种资源不至于退化所需的投入）或稀缺性付费，就形成了环境与自然资源的价格体系。通过建立合理的环境与资源价格体系，企业失去了透过外部性转移成本的可能，其谋求生存将主要依靠科技进步、优化产品结构和完善管理等因素。这种新的价格体系将使那些对环境有害或过于消耗从长远来看较为稀缺的资源的消费变得比较昂贵，使它们逐步失去市场，促使人们的生活方式从资源密集型转向资源效益型。这样的经济运行会有利于环境保护和经济发展。

但是，市场本身不会形成和维护环境与资源价格体系。多数情况下，资源价格的确定和使用收费要由政府来实施，包括环境资源价格定价、环境变动评估、环境核算与审计、环境与资源使用收费、环境资源管理与监测等，与此相关的政府职能必须显著扩大。

在政府的监督管理责任方面，要界定中央政府和地方政府的职责范围。中央政府负责制定统一的环境保护政策，实施全国范围的生态环境整治规划，负责跨流域、跨行政区域的大江、大湖和大河的污染治理，进行全国性的环境保护基础设施建设等。地方政府主要负责区域性的环境治理、基础设施建设和环境条件的改善等。这是一项基本的长效机制。

要界定政府各部门的环保职能和分工，调整部门间的职责权限。从政府管理的宏观层次上，界定各部门的行为空间及其在经济、教育、宣传和行政上必须采取的管理手段和防范措施，使权利和义务相结合，各负其责。

强化对未来的投入。考虑经济运行的高效率，环境保护不能离开市场机制。要积极完善市场机制，制定合理的政策，引导环境资源管理和发展走向市场化。因为只要是有可能，市场途径会比政府干预更为有效。如果建立了环境与自然资源价格体系，在合理的政策框架中，综合运用环境保护的经济手段，使环境与资源管理和发展市场化是完全可能的。

要更多地运用经济手段和其他手段，有效地抑制资源浪费型的环境经济活动，同时对具有积极外部效应的环境经济活动给予鼓励。

政府直接地对未来投资，包括国土整治、资源发展、基础设施和教育科研等。我国各级政府有时受到财政收入不足的困扰，使这方面的投资难以保证。解决这一问题的关键是要保证环境税费及相关的收入能够真正用于未来型的投资。

科学界定环境管理职能和分工。对污染行为的环境管理必须符合市场经济的总体要求，要由原来的以行政手段、计划手段为主转向以经济手段、法律手段为主，由微观和直接的管理转向主要通过制订政策、提供服务和强化监督等，进行宏观和间接管理，从外部环境方面为实现环境与经济的协调持续发展创造有效的制度安排。

在强化政府监督管理责任的同时，重塑科学合理的环保职能，使政府、企业和环保中介组织相互之间合理分工，各司其职，建立起自我约束、相互监督的运行机制。要把环境污染治理的职责留给企业，把环境资源配置的职能转给市场，把社会服务性职能交给中介组织。

发展第三方治理与环保中介组织。政府对环境保护的促进作用不仅限于环境政策与监督，还要支持那些有助于建立环保观念的机构和设施。政企分开和政事分开为第三方治理与环保中介组织提供了发展和行动空间。由于他们是以“第三者”的身份存在，因此能独立、客观和公正地从事各类环保服务活动，成为社会生活中沟通政府与企业、政府与社会之间的桥梁和纽带。他们受政府的指导，但要脱离政府行政管理部门，去掉中介机构的行政色彩，不能把政府行政权力纳入其中，使之成为“准政府”组织。这是正确发挥第三方治理与环保中介组织作用的关键环节。

政府要有相应的扶持优惠政策和鼓励措施。要制定相关的发展条例，规定其资格确认的法律程序，明确其性质、地位、功能、职责、任务和活动宗旨，规范其行为。各类第三方机构将形成一个能够提供多方位服务的社会监督网络，为培育环境市场、优化环境资源配置和保障市场经济正常运行发挥积极的作用。

生态环境保护在本质上需要的是制度上强有力而且节约廉洁的政府。强有力意味着政府能够聚集足够的社会资源，以保障战略和目标的实现；节约廉洁意味着政府应该富于效率，为实现环境保护目标所选择的政策和手段切实有效又成本较低。