深入推进机关后勤服务社会化改革

_张 咏

后勤服务社会化是市场经济条件下机关后勤体制改革的趋势和方向。近年来，各级各地积极探索机关后勤服务社会化改革，取得不少成效，但也面临不少问题。随着党和国家机构改革的深化，随着政府购买服务改革的推进，社会化改革挑战和机遇并存、压力与动力交织。我们必须适应新形势、贯彻新理念、落实新要求，深化机关后勤服务社会化改革，努力为机关职能运转提供更加优质高效的后勤保障。

一、机关后勤服务社会化改革背景

我国传统的机关后勤服务是在计划经济体制下发展起来的，其供给制、福利性、小而全、封闭式的自我服务模式，越来越不适应市场经济体制改革和行政管理体制改革要求，也在很大程度上束缚了后勤工作自身发展，因此必须进行改革，而社会化则是改革的基本方向。

（一）政策驱动

机关后勤体制改革及相关政策，为后勤服务社会化提供了直接驱动。早在1993年，中编办、国管局印发《国务院各部门后勤机构改革实施意见》，就明确机关后勤机构改革要以后勤服务社会化为目标。1998年，国务院办公厅转发国管局、中编办《关于深化国务院各部门机关后勤体制改革的意见》，进一步强调机关后勤体制改革要坚持服务社会化的方向，推进后勤服务商品化、市场化。特别是围绕政府购买服务改革要求，2014年，财政部等部门印发《政府购买服务管理办法（暂行）》，明确政府履职所需辅助性事项，如后勤管理领域中适宜由社会力量承担的服务事项，应当实施向社会力量购买服务。为适应改革要求，国管局在《机关事务工作“十三五”规划》中强调，要按照政事分开、事企分开、管办分离的要求，进一步推进后勤服务社会化改革，加大机关向社会力量购买后勤服务力度，凡不涉密的后勤服务项目都应通过向市场购买服务方式提供。

（二）产业支撑

社会服务业的快速发展为机关后勤服务社会化提供了有力支撑。以北京地区为例，服务业发展业态全、规模大，整体水平比较高。如餐饮领域有A级餐饮单位2000余家，住宿领域有三星级以上酒店370余家，物业领域有物业服务二级以上资质企业340余家。随着行业兼并重组，出现了一批如首旅集团集住宿、餐饮、物业、会议等各种服务于一体的国有大型服务企业集团，为机关后勤服务社会化提供了更加有利的条件。而从全国范围改革实践看，像长三角、珠三角等地区的机关后勤服务社会化之所以走在全国前列，除了改革力度更大、经费保障更足等原因，特别重要的一点是这些地区服务业相对发达，能够充分满足机关后勤服务需要，并且伴随社会化改革，涌现了一批在机关后勤服务领域取得显著成绩、积累了丰富经验的大型服务企业集团，为后勤服务社会化提供了更加有力的支撑。

（三）自身压力

市场经济条件下传统后勤服务模式面临的困难和压力，比如自办自管、花钱养人带来的职工老化问题，设备更新、技术升级折射的能力不足问题，供给后勤、福利后勤造成的效益偏低问题，都在客观上要求机关后勤服务走向市场、融入社会，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，积极引入社会化专业力量为机关提供后勤服务。特别是在会议、住宿、餐饮等劳动密集型服务领域，受近年来社会上劳动力相对减少和劳动力成本上升的影响，人员流动加快，给后勤服务与管理带来沉重压力。因此，积极探索社会化改革，引进和借助社会力量很有必要。

二、机关后勤服务社会化改革现状及存在问题

总体来看，经过多年改革和发展，各级党政机关大多已走上后勤服务社会化道路，现有后勤服务部门在实施“走出去、引进来”的过程中，整合服务资源、转换服务机制，特别是综合采取项目外包、购买服务等模式，“花钱买服务、做事不养人”“让专业的人做专业的事”，改进了服务方式、优化了服务体系，有力提高了后勤服务质量和效益。但也要看到，后勤服务社会化改革地区发展不平衡、不充分等问题还比较突出，后勤行政管理与服务部门关系不顺畅、配套政策不完善等情况还较多存在，随着社会化改革的深入，利益牵扯更多、制约因素更多。

（一）改革现状

国家层面。按照上述中编办〔1993〕33号等文件精神，中央和国家机关较早地实现了管理与服务职能相分离，后勤管理职能大多划入各部门办公厅（室），除中科院组建后勤服务公司外，各部门普遍组建了事业性质的机关服务中心，机关服务中心下辖各类服务实体，初步形成了“小管理、大服务、多实体”的后勤保障格局。超过半数的部门建立了后勤服务费用结算制度，多数部门在机关服务中心设立了单独的财务处，对经营性服务实体实行“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的管理模式，可对外开展经营服务，具备条件的实现了企业化改制。开放机关后勤服务市场，在会议服务、接待服务、物业管理、机关餐饮等方面，越来越多地引入社会力量提供。据国管局统计，目前中央和国家机关各部门已有近七成的后勤服务项目由社会力量提供。应该说，通过引入社会力量，压缩了后勤队伍，降低了财政负担，为机关甩开自办后勤的包袱，集中精力抓好中心工作提供了有力支持。

省市层面。围绕后勤服务社会化，各省市都进行了不断的探索与尝试，但发展程度各不相同。经济发达地区和行政体制改革力度比较大、实行党政机关集中办公的省市，后勤服务社会化步伐往往迈得更快，力度也更大。统计数据显示，部分省市党政机关集中办公区九成以上后勤服务项目已经社会化。起步比较早的如上海市，1995年就着手推进社会化改革，2013年完成社会化改革。通过整合机关后勤服务实体，组建了国有独资的上勤集团公司，统一承担市级机关集中办公区物业、安保、消防、绿化等服务工作。力度比较大的如四川省，2015年制定出台了《省本级政府购买机关后勤服务实施意见》《省直机关后勤服务社会化管理标准》，从2016年起全面推行政府购买机关后勤服务，凡适合社会力量承担的机关后勤服务事项，均采取政府购买服务方式予以保障。结合事业单位改革和政府购买服务改革，部分改革相对滞后的省市都在加快改革步伐，如云南省近期召开省级机关后勤服务社会化改革动员会议，全面启动省级机关后勤服务社会化改革。

（二）存在问题

体制性障碍。机关后勤行政管理与服务虽然从机构上实现了分离，但职能上的分离还不彻底，两者之间还存在职责划分不清的情况。后勤服务部门作为机关直属的法人事业单位，在不少单位定位还比较模糊，缺乏必要的财务自主权。特别是在事业单位分类改革中，后勤服务部门始终没有明确定位，至今尚未完成分类，这给机关后勤服务社会化的深入推进带来很大制约。此外传统的供给后勤、福利后勤带有刚性，自办自管模式带有惯性，后勤服务社会化改革还面临很强的思想认识障碍。

结构性矛盾。后勤服务社会化过程中，既要引进社会力量、又要安置原有职工，既要突出事业属性、又要兼顾经济效益，既要提高服务质量、又要节省服务成本，如何处理好不同职能部门和利益主体之间的关系，给后勤工作带来很多难题。而且除了经费紧张外，后勤服务社会化还面临不少现实制约，如设备维修方面，不少机关由于建设年代较长、长期建管分离以及近些年实行招标采购的影响，现有后勤设施设备新老交叉、来源不一、型号繁多，情况比较复杂，完全实行社会化维修可能难度较大。

政策性问题。无论是项目外包还是购买服务，由于政策制度不配套，在实际运行中都可能面临问题。如设备委托管理，根据现行招标政策，受托企业很难长期负责管理，所以在合同期内可能并不爱惜机关的设备。由于人员劳务派遣，工资待遇由劳务公司负责核算，机关只负责监管使用，对其缺乏必要的激励机制，因此需要加班加点时，派遣人员的积极性可能有限。购买整体服务，在现行采购模式下，经费投入是固定的，机关对服务企业的约束机制相对容易实现，但激励机制难以落实，因而难以持续调动企业的积极性。

三、进一步深化机关后勤服务社会化改革的思路

深入贯彻《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，结合党和国家机构深化改革，在优化完善机关后勤体制的基础上，总结借鉴各级各地改革经验，充分发挥服务业资源优势，以社会力量为基本依托，以购买服务为主要模式，着力构建与机关履职需要相适应、与市场经济发展相衔接的新型后勤服务体系，为机关建设与发展提供更加有力的后勤保障。

（一）聚焦两个方向

保留事业单位。机关后勤服务属于为机关行使职能提供支持保障的服务，是非基本公共服务。根据政府购买服务改革要求，参考中编办副主任牛占华2018年5月25日在《人民日报》的署名文章，机关后勤服务凡是能交给市场的都要交给市场，剩下不能或不宜由市场提供的服务，连同对购买服务的监管等职能，可由后勤服务部门来承担，后勤服务部门可考虑划入为机关提供支持保障的公益事业单位，“优化职能和人员结构，同机关统筹管理”。

并入行政部门。如果绝大部分机关后勤服务都能由社会力量承担，后勤服务社会化的程度非常高，那么可以借鉴上海等地模式，考虑撤销后勤服务部门，将其服务监管等职能和少部分服务职能与后勤行政管理职能合并，实行所有后勤事务集中统一管理的大后勤体制，切实做到“一类事项原则上有一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”，从根本上解决机关后勤体制内部存在的矛盾问题。

（二）把握三个原则

着眼全局，统筹规划。后勤服务作为机关建设与发展的重要保障，其社会化改革不仅牵涉后勤服务部门自身，而且具有明显的外部效应，事关机关工作全局，必须加强顶层设计，注重统筹规划，确保后勤服务社会化的正确目标和方向。要树立全局意识、强化整体观念，对后勤服务社会化统筹谋划设计，深入研究论证，防止碎片化、零散式改革。要破除思想障碍、凝聚改革共识，充分听取相关部门的意见建议，积极争取相关部门的协同配合，着力解决存在的瓶颈和制约，确保改革顺利进行。

因事制宜，稳步推进。机关后勤服务社会化改革是一项系统性工程，既要统筹谋划、整体设计，更要精心组织、稳步推进。要综合考虑财力、政策、保密等因素，坚持稳中求进、逐步推开，坚持质量为先、兼顾速度，针对不同的服务项目，科学合理地确定社会化路径。如在项目选择上要由易到难，可先行对一些非关键部位、非核心区域的服务项目实行社会化。在模式选择上要由浅到深，如果不能引进服务团队，可先引进管理团队；如果也不能引入管理团队，可先引入标准规范。

以人为本，服务为先。后勤服务社会化改革关系机关职能的正常运转，也关系后勤职工的切身利益。必须坚持以人为本的指导思想和为机关服务的根本宗旨，处理好服务与经营、集体与个人的关系，兼顾好机关、企业、职工等各方面利益。重点是加强对服务企业的服务规范，对不同性质的服务项目采取不同的政策导向。对侧重经营属性的项目，允许企业按照市场原则开展经营；对侧重公益属性的项目，必须坚持服务为先，综合采取激励和约束手段，强调提供质优价廉的服务。

（三）突出四个重点

明确服务分类。明确服务分类是后勤服务社会化改革特别是向社会力量购买服务的重要前提。要根据政策制度规定，结合机关工作实际，对后勤服务项目全面系统梳理，综合评估论证。重点厘清哪些服务项目涉及机关工作关键部位、核心区域，哪些服务项目涉及安全保密、具有特殊要求，在此基础上综合考虑现实可能性、服务可靠性，合理区分哪些服务项目能由社会力量承担、可由市场配置资源，哪些服务项目不能或不宜由市场配置资源，从而为推动服务改革、优化服务体系提供依据。

健全制度规范。健全制度规范是后勤服务社会化改革的重要支撑。要总结各级各地经验做法，建立健全后勤服务社会化相关制度体系，推动后勤服务社会化有序进行。重点是在完成服务分类的基础上，建立健全后勤服务项目基本目录制度，结合政府购买服务改革，将购买后勤服务纳入购买服务指导目录。围绕“怎么买、怎么管”，制定完善购买服务管理办法，对购买主体、承接主体、购买内容、购买程序、服务标准、绩效评价以及奖惩措施等内容和环节做出全面系统规范，为向社会力量购买服务提供基本遵循。

加强服务监管。加强服务监管是后勤服务社会化改革的必然要求。要树立服务与监管同步的思想，随着服务机制和保障方式的变化，不断健全监管机构、完善监管机制、提升监管能力，切实加强对服务企业的综合监管，确保监管到位、服务落实。要树立服务与监管共赢的意识，加强与服务企业的沟通交流，相互理解、相互尊重、相互支持，不断增进服务企业对机关后勤工作的责任感和荣誉感，努力营造团结和谐、共建共赢的良好氛围。

完善相关保障。推进后勤服务社会化改革，还要坚持问题导向，完善相关保障。要妥善安置人员，确保平稳过渡。要落实经费保障，按照优质高效节约的原则，科学测算购买服务所需经费，按照政府购买服务相关规定纳入财政预算予以保障。要强调安全保密，加强对购买服务特别是服务企业进驻退出的全过程管控，确保改革安全稳定。