多措并举破解超大城市基层社会治理难题

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随着改革开放的不断深入，民众的公共需求不断变化，基层社会的凝聚力和公共性的生成、社会公共产品的供给、社会治理的方式方法等都在发生动态变化。创新基层社会治理方式已成为国内不同城市尤其是超大城市政府工作的一个重心。我国超大城市在社会构成上呈现出前现代、现代和后现代三种结构并存的特征，城市基层社会治理中矛盾突出的背后是社会发展所引发的人民对基层社会治理模式转型和变迁的要求。创新超大城市基层社会治理，应以化解矛盾为重点，构建精细化社会治理模式。

一、超大城市基层社会治理需要直面“三大变化”

超大城市基层社会治理的矛盾是社会发展变化与治理方式方法不适应引发的矛盾。无论是建设者还是管理者，无论是顶层设计还是基层社会治理创新，都需要直面已然变动了的社会治理实践及其挑战。积极有针对性地回应社会治理基础变化引发的深层次问题，是基层社会治理有效性的根本。当前需要直面以下“三大变化”。

1. 民众公共需求的新变化

基层社会治理难题是新的社会发展阶段社会主要矛盾变化在地方治理中的体现，是公共需求变化与政府治理方式之间不协调矛盾的体现。具体地说，是城市化进程中人民群众日益增长的美好生活需要，尤其是追求公平正义的需要与政府利益平衡意识和能力不足之间的矛盾，是人民群众不断增强的个体意识和公共参与意识与基层政府“为民作主”的管理思路和管理方式之间的矛盾；是社会价值日渐多元化与现代政府“标准化的政策和程序”之间的矛盾。无论是基于“治理绩效的有效性诉求”，还是基于“政策认同的合法性诉求”，增强基层政府对多元化、差异性需求的回应能力已成为当务之急。与其他类型城市相比，超大城市治理的显著特点在于，社会流动速度快、利益结构和需求结构分化程度大、公共产品供给需求差异大。识别、整合和回应不同群体的利益诉求，发挥好不同群体的参政议政作用，是超大城市基层社会治理中的难点，也是需要特别注意的方面。

2.大城市功能提升的新变化

超大城市具有集中汲取公共资源的优势及吸纳国内外不同层次人群的磁场效应。长期以来，与人口大规模集聚相关的各种社会问题一直是基层社会治理的难点和重点。2015年12月中央城市工作会议明确提出要“统筹空间、规模、产业三大结构，提高城市工作全局性”，其中就内含“人口发展格局与城市可持续发展和城市功能相匹配”的人口结构调控目标。大城市功能的提升必然要求与此相关的治理结构和方式方法转型，这对基层治理构成挑战。以北京为例，作为首都，北京经过近70年的发展，已从新中国成立初期一个陈旧的古都发展成现代化国际大都市，城市发展和治理方式面临深刻调整：一是城市自身转型升级对基层社会治理提出了更直接、更高的要求；二是“四个中心”的战略定位和建设国际一流的和谐宜居之都的发展目标使首都社会治理创新的任务更重、标准更高；三是疏解非首都功能和北京副中心建设时间紧、任务重、压力大，对基层社会治理能力形成挑战。

3.互联网时代的新变化

超大城市是知识精英、网络大V等意见领袖的聚集地，也是被国际舆论关注容易引发全球话题的区域。媒体的宣传职能在加速地向监督职能转化，对超大城市政府构成严峻挑战。目前，政府要适应在新媒体时代环境下进行决策和管理。政策制定和执行既要广泛听取来自网络和民众的声音，也要保持必要的定力。政策出台前要进行充分的民意调查、了解不同群众的利益诉求，有针对性地进行必要的情绪引导，一旦执行就要坚决有力。受城市规模、经济政治地位等因素的影响，超大城市还有着其他城市没有的国际影响力，容易引起国际社会的密切关注，基层社会治理中每一个政策与政策的执行都要考虑到其可能带来的国际影响。因此，超大城市基层社会治理更须在系统思维框架下求解，在体制机制层面增强国家与社会之间、线上与线下之间的协同性和联动性。

二、破解超大城市基层社会治理难题的途径

近年来，中央高度重视超大城市基层社会治理。习近平总书记于2014年和2017年两次视察北京，对北京的建设与发展提出了若干重要指示。同时，在2014年和2017年全国两会上，习近平总书记对上海市社会治理作出指示，提出上海要走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子，希望上海在推进社会治理创新上有“新作为”。为了把城市建设成和谐、有序、宜居的城市，各地区都在基层社会管理创新方面做了很多探索。如北京、上海、广州都开展了一系列的专项整治提升行动。通过专项治理，可以使城市的面貌得到快速有效的提升。但是由于超大城市关系错综复杂，矛盾需求多样，每一个行动都会涉及众多人的基本生存和利益格局，处理不慎会引发深层次的社会矛盾与冲突。因此，超大城市基层社会治理的专项行动应与完善社会治理体系，加强预防和化解社会矛盾机制建设，建立基层社会治理长效机制相结合，特别是要注重在转变基层社会治理的思维方式和方法上下功夫，提升基层社会治理效率，防止和减少突击性专项治理而带来的“后遗症”。

1.“落一子，活全盘”，以法治思维解决各种矛盾和问题

现代社会治理的核心要义，在于能否以理性、法治的手段推动良好秩序的形成。当前，基层政府面对的问题多是没有法律依据的难题。破解该类难题，不能简单用人治的方法解决，而应当以法治思维和法治手段化解矛盾，避免产生新的难题。

在认识上，一是要破除“法律工具论”的误区，认识到古代“以法治国”和现代“依法治国”有严格区别。前者将法律置于工具地位，后者重在强调法律依据；二是要破除“非法治时代遗留的历史问题就得用非法治手段解决”的误区。非法治时代遗留的问题，没有法律依据的问题也可以用法治思维去解决。

在实践中，应对社会治理中的难题进行分类管理。对于尚无法律规定的新生问题，通过程序性的规定来解决，同时制定和完善实体性立法。对没有法律规定的历史遗留问题，要根据“老问题”的不同性质制定差异化的“新规”。在制定“新规”的过程中，要充分考虑到人情和人道的因素，采用“协商自治”的方式。以群众上访为例，针对合理不合法的诉求，要尽力帮助群众解决；针对不合理不合法的诉求，则要坚守法律定力，不能为息事宁人而破坏法律的刚性。与此同时，还要注意培养和塑造民众法治意识、规则意识和契约意识，引导群众自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。

2.“同方异法，刚柔相济”，以德治情怀推进政府与民众的良性关系

有效及有序的城市治理取决于城市内部的协同，其中最关键的是政府与公众良性互动关系的达成。整治“城市病”和“社区病”，加强城市规划建设管理，都是旨在提升城市功能，改善民生和人居环境，最终满足人民群众对美好生活的需求。虽然动机和目标是好的，在实施过程中，也需注意策略和方法，注意民众的实际困难、情绪和接受度。同样是执法，对不同个体、不同群体应采用不同的方法。法律依据充足，但如果不懂得根据具体情况改进态度和方法，也会因态度僵硬、方法不当而影响工作成效，甚至引发重大矛盾和冲突。

以德治情怀推进政府与公民的良性关系，在认识上，要破除“德治就是用特事特办的人治手段解决疑难问题”的误区。在实践中，不能以道德关怀影响法律的权威，也不能因为有法律依据就不注重态度和方式。既要坚守法律的刚性，又要注重事先的舆论引导和事后的道德救济，把德治作为一项民心工程去做。

首先，难易结合、先易后难，争取群众对政策的认同。公共政策执行过程中，政策宣传是不可缺少的环节。政策执行，除了要考虑有形、可量化的政策目标外，还要关照到道义和情感的认同。情感的认同度是关系到政策是否顺利实施的重要方面。

其次，先引后堵，由松及紧，争取群众对政府的认同。民众对政府的认可，不仅源自政策结果，更来源于政府行为的恰当性。同样是违规自建房出租，可先制定出租房相关的煤、气、电的使用标准，参照标准检查摸底，对于通过整改可以达标的租住房提供服务，助其整改，给予一定的缓冲时间拆除；对于整改后依旧不能达标的则严格执法拆除。先引后堵，从而为坚决拆除有安全隐患的违建赢得道义支持。同时，充分运用网络、新媒体等工具，加强政策宣传和引导，最大限度上赢得群众的认同和接受。

最后，导之以礼，齐之以德，争取群众对城市公共文化的认同。比如，北京市一些基层政府将街巷文化纳入城市建设和管理中，通过红色文化挖掘、社区口述史整理、营造社区公共空间、建造乡情村史陈列室、举办各类文体活动等措施，构建新型的熟人关系，增强了民众的归属感和认同感，取得了较好的效果。

3.“急事缓办，大事细做”，以精治的方式破解城市管理中的难题。

习近平总书记指出，城市管理要“像绣花一样精细”。这既是对城市管理科学化、精细化、智能化提出的要求，也是对城市管理者的内功要求。政策执行要防止“毕其功于一役”的模式，要坚持稳中求进的基调，处理好“稳”和“进”的辩证关系，把握好工作节奏和力度。

首先，事缓则圆，即使是迫切需要解决的问题，也不能急于求成。环境整治是切实改变和提升人民群众生活质量的迫切需求，也是经济转型升级的必然要求。但欲速则不达，应遵从急事缓办，分类而治的原则把工作做细做实。以北京市“腾笼换鸟”政策为例，在未确定能引入什么“鸟”的情况下，应充分做好前期的调研和摸底工作，不仅要给“腾笼”一定的时间缓冲，还要预先做好企业转型升级后原有劳动力的培训、就业指导和转岗工作。

其次，问需于民，即使是为民众提供服务，也不能一厢情愿。如为促进公共服务供给与民众需求的有机耦合，北京市朝阳区东坝地区在社区实行“1+3”协商模式。“1”是指社区自治委员会这个平台，“3”是将社区事项划分为公共事、小众事和难办的事，三类事情分而治之。公共事由政府主导解决，小众事由利益相关方商量解决，难办的事根据事件性质共同协助解决。东坝地区通过“问”的方式创新，使社会治理和公共服务供给更加精准。

再次，大事细做，越是重大的事项，越要在细微处下慢功。基层城市治理是一项长期而艰巨的任务，需要稳扎稳打、步步为营、有序推进。可以利用云计算、大数据、物联网、移动互联网等现代信息技术，健全智慧服务管理体系，对“民情、民意、民难”，进行及时汇总、分类、筛选和研究，把每一项工作做精做细；在政策制定过程中，既要突出专业化指导，又要改变以往大而化之、模糊的政策范式，代之以问题导向、借鉴中医“精准施药”的理念，使城市管理尽可能地体现细致、周到和善意。

4.“搭建平台，协商自治”，以自治理念培育和提升民众自我管理能力

社区作为城市最基层的单位，既是政策落实点、组织落脚点，也是社会利益的交汇点和矛盾的集聚点，是创新社会治理的重要突破口。必须坚持依靠群众、发动群众参与城市治理。如北京市很多社区治理难题都是通过培育公民自治理念，完善协商治理机制，通过自治的方式解决的。已经形成了较为成熟的经验探索，大致有以下几种模式：一是社区“议事厅”或“议事会”模式，主要是通过规范和健全居民参与程序、机制，围绕关系居民切身利益或社区发展的重大事项加强议事协商，为居民参与社区事务治理提供制度保障；二是以空间利用与关系构建为理念的治理模式，主要是顺应城市“陌生人社会”治理及社区人口流动性强的趋势，强化文化的统合作用，增强居民对社区的认同感、归属感，形成居民参与的内在动力；三是“大调解”模式，适当引入法律咨询、心理咨询等社会组织，充分发挥其作为第三方联系政府与民众的桥梁作用，实现政社之间的良性互动；四是借助微信群等手段，实现线上和线下互动的治理模式，进一步拓展和便捷居民参与渠道。

5.“百姓点菜、多元供给”，以共治的方式提升人民群众的获得感、幸福感和安全感，践行以人民为中心的发展理念

以人民群众最关心的问题为导向，坚持政府主导和发挥市场、社会作用相结合，健全制度，完善政策，不断提升民生保障和社区公共服务水平。依托“一刻钟服务圈”、各类便民服务中心等，很多城市已经初步打造了相对完整的民生领域的空间体系和直接为社区居民提供便利的服务网络，实现了公共服务资源的全面下沉。它们利用现代技术手段精准了解群众需求，以多种方式满足人民群众日益增长养老、社保、就业等方面的需求，并且作了很多有益的探索：一是发挥驻区单位的作用，如北京市西城区建立了区域化社会服务治理全响应模式，大力推动驻区单位资源开放，推进居民需求与社会资源有效对接，实现政府、驻区单位、居民三方共赢；二是发挥社区志愿服务的作用，北京市海淀区部分街道坚持“与邻为善、以邻为伴”的理念，划出社区互助式便民服务功能区，推动党员和社区积极分子志愿服务，涵盖了理发、社区清扫、助残、居家养老等项目；三是发挥企业和社会组织的作用，如上海、深圳等部分街道企业资源和社会组织发达，通过购买服务等方式，发动社会力量参与社区工作，带动服务升级。不同街道社区，根据自身特色盘活当地资源，让服务供给更加多元、精准和便捷。

党的十九大报告提出，要“打造共建共治共享的社会治理格局”。这为破解超大城市基层治理难题指明了方向与思路。基层治理中的“五治”并非是孤立的、割裂的，而是相互融合，你中有我，我中有你。“五治”既是国家治理体系的重要组成，也是基层社会治理中各级领导干部需要关照的五个维度。