改革开放进程中社区教育的发展轨迹与基本经验

□ 陈乃林

党的十一届三中全会，开启了我国改革开放新的伟大征程。随着党和国家工作重心转移到经济建设上，为适应社会经济的快速发展和结构转型的客观要求，为回应社区建设的迫切诉求和居民对教育学习的热切期盼，在推进教育改革从学校教育走向社会化大教育的进程中，作为面向社区、面向居民的社区教育，在改革开放的时代潮流中应运而生。

一、社区教育的发展轨迹

1.社区教育发展轨迹在实践层面的考察

我国的社区教育，起步于20世纪80年代。其直接动因是，为了解决部分双职工的后顾之忧，一些地区办起了“四点钟学校”、中小学生放学后的社区托班。1986年9月，上海市普陀区真如中学成立了全国第一个社区教育组织“上海市真如中学社会教育委员会”，学校与社区双向参与，推动学生校外教育健康发展。1988年中共中央下发《关于改革和加强中小学德育工作的通知》，明确指出：“要采取多种方式加强学校和社会的联系，城市的区或街道可通过试点，逐步建立社区(社会)教育委员会一类的社会组织，以组织、协调社会各界支持、关心学校工作，优化社会教育环境。充分发挥离退休老干部、老工人、专家学者、模范人物、社会知名人士等在培养教育青少年儿童中的积极作用。”[1]这是在我国官方权威性文件中，首次使用“社区教育”及“社区教育委员会”的概念，给社区教育的发展提供了明确的政策依据。很显然，这一时期的社区教育，主要任务是开展青少年校外教育。

探索于20世纪90年代。1993年《中国教育改革与发展纲要》颁布，在再次肯定要建立教育组织，“参与学校管理，优化育人环境”的基础上，文件第一次引用了“终生教育”的概念，“成人教育是传统学校教育向终生教育发展的一种新型教育制度”[2]。自此，社区教育从青少年校外教育扩展为以成人为重点，逐步演变为面向社区居民的社会化的教育学习活动，为其后的社区教育发展提供了一个基本的思路与走向。但这时的社区教育仍然处于摸索阶段。

21世纪头十年步入了实验阶段。1999年国务院批转教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》，明确提出“开展社区教育实验工作，逐步建立和完善终身教育体系，努力提高全民素质”[3]。2000年教育部职业教育与成人教育司发出《关于在部分地区开展社区教育实验工作的通知》,2001年教育部在北京朝阳区召开社区教育经验交流会，由此开启了由教育行政部门主管开展社区教育实验的新阶段。2004年教育部下发了《关于推进社区教育工作的若干意见》，成为指导我国社区教育发展的第一个重要政策性文件。

这一阶段社区教育的主要特征是：在各级政府统筹下，以社区教育实验区(县)为基本形式，以城乡街镇、居村为基本实验单位，以教育实验项目为抓手，以加强基本保障条件建设为基础，由教育行政部门主导、各有关部门配合、城乡基层实施、居民有组织地参与。这种实验主要是在教育部门指导下，有组织、有领导地开展教育试验实践的一种活动方式，先后评审确认了一批社区教育实验区、示范区，构成了推进中国社区教育发展进程中的一个特色。其间一些全国性的社会组织携手长三角、环渤海、西部地区社区教育协作组织，搭建民间交流研讨平台，发挥了一定的积极作用。

2010年起逐步进入广泛发展阶段。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》颁布，提出了“广泛开展城乡社区教育”[4]的新要求。教育部在杭州市召开社区教育工作座谈会，全面总结部署了社区教育工作，全国上下认真贯彻教育规划纲要，开启了广泛开展城乡社区教育的新征程。建立健全以政府投入为主、多渠道投入的经费筹措机制；整合教育和社会资源，面向社区居民开放共享；积极推进网络体系基地建设，逐步形成了以省级社区教育指导中心为指导，地级市社区大学、县市区社区学院为龙头、街镇社区学校为骨干、居村学习点为基础的五级教育运行网络和业务指导体系；提高网络基地标准化、规范化水平，新建了一批居民学习体验基地，遴选了一批社区教育示范街镇、示范基地，增强了社区教育的服务能力；推进队伍专业化建设和结构优化，形成以专职管理者和教师为骨干、以兼职教师和志愿者为主体的社区教育工作者队伍，强化智力支撑；重视各类学习型组织创建，建设了一批学习型社区、学习型社团、学习型家庭；健全居民学习公共服务体系，推进城乡互动区域协调，社区教育发展的整体性、协同性、实效性得到加强。

社区教育推进力度不断加大，特别是以2016年国务院关于老年教育“十三五”发展规划[5]和教育部等九部门《进一步推进社区教育发展的意见》[6]颁发为契机，各级政府推动力度明显加大，有近20个省级政府下发了老年教育文件，20多个省市区多部门联合下发了社区教育文件，特别是中西部及农村地区开始发动起来。目前我国开展社区教育实验工作的县市区接近三分之一，社区教育已经形成以大中城市和发达地区普遍开展、中西部地区较快发展、呈梯度推进的基本格局，实验区、示范区引领带动作用明显，社区教育内涵日益深化，居民参与面不断扩大，获得感普遍增强，社会影响度日趋彰显。

2.社区教育发展轨迹在理论研究层面的印证

我国社区教育理论研究以问题为导向，某种程度上是社区教育实践发展水平的一个缩影。为了坚持实践发展和理论研究互补互证，笔者参与了吴盛雄等学者对社会教育理论研究进行的CiteSpace文献知识图谱分析，以中国知网数据库为基础，就我国改革开放40年(1978—2017年)检索到的8 215篇有效的社区教育文献进行分析，结果表明[7]：

文献数量增长与实践推进的发展趋势基本吻合。1999年以前，社区教育从产生初期到探索发展阶段，研究成果呈现平缓发展态势，各年份发表的文献数量均不足50篇；2000—2010年，全国有组织地开展社区教育实验，文献数量明显增长，各年份近500篇；到2011年以后，进入快速增长期，各年份研究文献由500篇跃升到800多篇。

从文献增长趋势分析，社区教育文献量从直线式增长转为指数型增长，这一态势直观展示了该学科领域发展成长过程，和我国社区教育整体发展态势呈正相关。研究主题热点的变迁折射了实践诉求的理论回应。从文献研究的内容分析结果来看，社区教育在发展历程中，既有共性问题的聚焦，如终身学习、终身教育、学习型社会等关键词对应的节点较为突出；又有不同阶段热点的变化。例如，起步阶段重点关注青少年校外教育与国外社区学院的译介，并讨论如何实现本土化；进入90年代，主要关注“家校社”结合教育，并扩展到以成人为重点的社区教育，显现出服务全民终身学习的特征；实验推进阶段，大多聚焦城市社区教育，关于网络基地、队伍建设、课程资源开发，以及电大参与社区教育等进入了研究视野；其后体验式学习、网络与移动学习、社区教育品牌建设、法规建设等，也成为研究的新热点。社区教育研究逐渐步入多元化拓展、深层次探索的新时期，在关注城市社区教育的同时，研究视角向农村与基层社区拓展，这是社区教育的发展实践，传导到理论研究方面的反映。

二、社区教育发展的基本经验

回顾我国改革开放以来社区教育的发展历程，笔者作为一名亲历者和见证者，有若干实践感悟和基本认识，在此将社区教育发展的基本经验作如下初步概括，请教于诸君。

1.改革开放的宏观战略，是推动社区教育可持续发展的不竭动力

社区教育的产生与发展，是改革开放和社会经济发展的客观要求同教育改革发展内在要求相结合的产物。随着社会主义市场经济体制改革，一批“单位人”变身为“社区人”，对社区建设和社区服务提出了更高要求；同时，政治体制改革和社会治理创新，也要求社区实现政社分开回归本位，成为居民自治、自我管理、自我服务的主体，承担社区应该承担、可以承担的社会公共事务。正是这种挑战和机遇，促进了社区文化发展，催生了社区教育的产生。随着人民群众物质生活水平的提高，对精神文化生活提出了更高要求，群众自发开展社会文化教育活动，社区教育成为居民群众的精神家园和学习乐园。教育改革加快了社会化大教育的步伐，接地气的社会化的社区教育应运而生。青少年校外教育就是教育社会化的一个缩影。教育主管部门总结群众的实践经验，把“社区教育”与“社区教育委员会”，纳入权威性的官方文件，从此社区教育作为一种新型的社会化教育形态，在党和国家政策文件的指引下，不断成长壮大。

改革开放与时俱进，推动社区教育不断开拓创新，紧跟时代步伐。党的十八大以来，社会经济发生了历史性变革，全面深化改革取得了历史性成就，特别是十九大，确立了习近平新时代中国特色社会主义思想的指导地位，开启了我国新时代改革开放和现代化建设的新征程。新时代、新目标引导社区教育提高站位、拓宽视野，给社区教育实践发展提供了新的空间和思路。

2.坚持政府主导与社会参与相结合的指导原则，是社区教育可持续发展的关键所在

社区教育作为社会民生的一项基本公共服务，这是政府的基本职责。实践证明，政府的统筹规划和顶层设计、政府的决策部署和政策支持，是推进社区教育产生、发展、提升的关键。北京市以建设学习型城市为引领，带动各类学习型组织集群的创建与社区教育的发展；上海市在学习型社会战略目标指引下，做实做优社区教育、老年教育；浙江省开展“千万农村劳动力素质培训工程”(成人“双证制”教育培训)；深圳市宝安区重视新市民教育培训，福建等8个省市(含中心城市)开展终身教育(含社区教育、老年教育)地方性法规建设等，都是加强党委领导、政府主导，引领社区教育可持续发展的若干典型代表。实践证明，政府重视不重视、抓与不抓，是否坚持经常抓、抓落实，结果大不一样。这里说的政府包括各级政府及其各有关部门。即使是2016年国务院及政府有关部门关于老年教育、社区教育两个重要文件下发以后，迄今仍有少数的省级政府及相关部门，没有颁布贯彻中央文件的指导意见，而从基层获悉的信息表明，地市县及基层单位普遍翘首以盼出台地方政府文件，寻求政策性指导与支持。这说明，在现阶段政府的主导作用是绝对不可或缺的，是其他任何一个主体无法替代的，既要形成多元主体合力推进、协同治理的新局面，同时，教育部门主动作为牵头发力，协调各个部门各司其职，也是不可缺少的。

在推动全面改革开放的进程中，政府职能迫切需要改革。厘清政府与社会、市场的权能边界，坚持政府主导、社会参与，尊重群众首创精神，激发社会与市场活力，实属势在必行。只有坚持政府主导和社会参与、市场介入相结合，才是推进社区教育持续健康发展的最佳选择。从社区教育发展的历程看，社区教育实践中蕴藏着巨大的群众首创精神，北京市海淀区、上海市市民体验式学习基地的创建，浙江湖州市举办农民学院开展新型职业农民教育的实践，成都市民游学线路的开辟，杭州市市民学习圈与学习共同体的打造，宁波市鄞州区四点钟学校的创建，郑州市社区教育志愿团队发展等等，无不是实践创新的成果。在我国进入全面深化改革的今天，进一步打造并形成政府主导、法制主治、社会主推、社团主角、市场主购、居民主体的社区教育发展的新格局，必将推进社区教育进入善治良政、居民满意的新境界。

3.改革体制机制，创新治理体系，是社区教育可持续发展的组织制度保证

进入21世纪，经过实践探索，社区教育基本形成了党委领导、政府统筹、教育主管、部门配合、社会支持、社区实施、居民参与的管理体制基本框架。这是我国社区教育改革创新取得的一项重要的体制机制成果。十八大以来，在习近平全面深化改革思想的指引下，积极推进社区教育治理体系建设，党委领导、政府主导、教育发力、跨界联动、融合发展、多元主体、协同治理的新局面正在逐步形成。

2013年教育部和联合国教科文组织联合召开世界首届学习型城市大会，发表《北京宣言》，厘清了学习型城市的整体架构与基本内涵，指明了学习型城市发展方向。2014年教育部等七部门下发了《关于推进学习型城市建设的意见》[8]，明确了创建工作的目标、任务与举措，提出建立学习型城市联盟，开展学习型城市论坛，收集编写学习型城市案例，制订学习型城市的检测评估指标和开展监测试点。各地开展了学习型城区(县市)、学习型组织、学习型社区、学习型家庭的系列创建活动，我国学习型城市创建不断前行，并引领社区教育融入学习型城市大格局，跳出社区教育看社区教育。加强统筹协调，打破部门界限，加强互联互通，坚持社区教育发展和学习型城市、文明城市创建对接，推动学习型组织集群发展；促进社区教育和社区文化、老年教育和养老服务融合发展，促进学习型社区和文明村镇、文明家庭互联共建；引进市场机制，政府购买服务，发挥社会力量和市场力量，共同推进社区教育发展；增强法治意识，加强法制建设，在现有八个省市颁布终身教育(包括社区教育、老年教育)的地方性法规基础上，进一步推进依法治教，为建设学习型社会、构建终身学习体系积极努力。

4.深化内涵发展，提质创特增效，是社区教育可持续发展的内在要求和价值追求

社区教育工作者勇于实践，开拓创新，推进社区教育从外延向内涵的提升。推进规范性、特色性课程建设，培育居民学习圈与学习共同体，建设学习基地和学习地图，推进居民自主学习、团队学习、体验学习，成为社区教育内涵发展的重要标志；项目开发、课题研究、载体创新、个案培育、品牌打造，成为社区教育新常态发展的主要抓手；探索社区教育的治理体系、发展模式迈出可喜步伐；积极开展各具特色的社区教育理论和实践研究，加强社区教育工作者继续教育培训，优化社区教育队伍结构和素质，涌现了一批基于实践创新和理性思考的研究成果，提升了社区教育的品质品位。

信息技术与社区教育的融合不断深化，建设了近百个数字化学习先行区(县)；一批省级及中心城市搭建公共服务平台，为居民提供优质学习资源；数字化学习资源不断丰富，慕课、微课日益进入居民学习领域，移动网络学习成为居民学习方式的新亮点。全国远程开放教育系统服务社区教育，推出了一批基于信息技术应用的富有特色的实验成果。

在社区教育发展过程中，一批实验区、示范区质量水准攀升，特色亮点彰显，惠民实效明显，引领着全国社区教育发展前行。社区教育坚持重心向下，送教进社区、村落、家庭，涌现了一批品质优秀、特色鲜明的示范社区、示范团队、示范项目，社区教育参与率和满意度不断提高。据国家开放大学一次大规模问卷调查显示，四分之三以上的受访者有兴趣参与，并表示满意或基本满意，社区教育的社会影响度、声誉度不断扩大。[9]

内涵发展的根本要求是提高质量、创建特色、打造品牌。质量是生命线，特色是生命力，品牌是竞争力。社区教育坚持服务惠民的初心和宗旨，提高包容性、普惠性、可选择性；坚持重心下移，贴近群众，贴近生活，贴近需求，提高可及性，增强吸引力，扩大参与面，提升满意度，满足居民对教育学习多样化、个性化的需要。

5.科学认识社区教育本质属性和独特价值，是社区教育可持续发展的理论基石

理论源于实践，又高于实践，理论是实践的指南。在社区教育基础理论方面，有诸多解说与论述，也有认识的误区和偏颇之见。社区教育是社区范围内的教育；但不能反过来推论，社区范围内的教育都是社区教育。社区教育并不是一个无所不包的框，社区教育也不是全民教育的代名词。那么，社区教育的本质属性如何定位呢？这既是对社区教育几十年实践必须总结概括、深入思考的一个重大理论问题，也是社区教育行稳致远、持续健康发展的理论基石。 回顾我国社区教育近四十年实践探索和理论研究的进程，笔者将社区教育本质属性和价值功能，概括提炼为如下几方面[10]：

社区性是社区教育的本源性特征。社区教育是为特定地域范围内的社区发展和居民发展服务的。它和学校教育承担的为国家的明天、后天培养社会主义现代化建设的建设者和接班人的神圣使命不完全一样，社区教育是为当下的社区居民改善生存境遇、提高生活质量、提升生命价值服务的一种社会化、草根性的教育类型和教育形态。

平民性是社区教育的主体性特征。社区教育从青少年校外教育发展起来，但重点对象则是成人，特别是离开学校、离开单位的成人。社区教育主要面向普通平民，而不是干部教育或精英教育，也不是知识分子、专业技术人员的教育。这种主体对象定位，实际上既传承了我国20世纪二三十年代晏阳初的平民教育、梁漱溟的乡村教育的传统，又是当代中国社会(社区)教育的升级版、创新版。

教育性是社区教育的本质性特征。从社区与教育的关系上考察，社区是前置词，而教育则是中心词。社区教育体现了教化育人的教育本性，体现了教育内化于心的教育本旨和外显于行的实践品格。社区教育和社区文化、社区医卫、社区科普、社区体育等社会事业都有联系，但作为教育又应和这些社会事业区别开来。

人本性是社区教育的基因性特征。人本性兼有社区性和教育性两者的基因。社区教育特别关注老年人群、残障人群、困难群体、弱势群体的教育。社区教育具有对象的全纳性、内容的包容性、机会的公平性和价值的普惠性等特点，归根结底源于其人本性、人文性的本质特征。

适度正规性是社区教育的制度性特征。从制度体系类型上，社区教育属于非正规教育范畴，但非正规不等于不正规，非正规教育不是不讲标准、没有规范的教育，更不是不讲质量的教育，关键在于坚持什么样的质量观，要求什么样的质量。探寻非正规教育中的适度正规性，找到正规教育和非正规教育恰当的结合点，给予社区教育以制度维度和内涵(质量)维度结合的科学定位，正是社区教育深入健康发展的题中应有之义。

社区教育的本质属性，决定了社区教育独特的价值与功能。社区教育秉持以人民为中心的思想，一切“为了居民、依靠居民、服务居民、发展居民”，面向各类人群广泛开展各种形式的教育学习活动，增长知识，提高技能，陶冶情操，提升境界；社区教育帮助广大居民，丰富精神生活，提高生活质量，促进全面发展，彰显人生价值，实现人生梦想，这是社区教育的根本价值。

社区教育作为平民化、社会化的教育形态，不是为少数人服务的教育，而是普惠全体社区居民的教育。面向进城务工农民工、下岗失业人员、残障人员和其他困难群体，通过教育培训，提高技能助力就业解决民生，以教育公平促进社会公平，以教育帮扶提高这些居民的生存发展能力；而对于那些具有一技之长或需要发展提高的居民，则鼓励他们发展兴趣爱好，自我完善，各展所长，服务社会，奉献他人，在更广更高层面为他们搭建展示平台，彰显居民群众的个性特长与精神风貌。正是因为社区教育这种有教无类、普惠包容的思想观念和指导原则，增强了其适应性和选择性，扩大了受众面与服务面，越来越受到居民群众欢迎青睐，越来越引起社会广泛关注，呈现出广阔的发展前景和强大的生命力。

在我国社会转型期，社区教育还展现出独特的社会功能。以上海闵行区马桥镇、四川威远县为代表的一批社区教育单位，自觉融入并服务社区(社会)治理创新，坚持问题导向，回应居民诉求，通过教育学习、议事协商，把矛盾化解在社区，稳定落实在社区，公平推进到社区，和谐构建在社区，幸福惠及于百姓，成为党和政府新时期群众工作的新形式，发挥了社区教育助推社区建设、社会和谐的功能优势。

回顾总结历史是为了开创未来。纪念改革开放40周年，是为了进一步增强自觉自省，以改革开放创新为动力，把社区教育发展提升到一个新高度。当前，我们要清醒地认识到，社区教育发展不充分、不平衡，重视与投入不到位，仍然是现阶段社区教育发展的主要矛盾。必须进一步加强领导，加强统筹谋划和顶层设计，加大政策性支持；大力推进城乡社区教育广泛发展，加快中西部地区、农村地区的发展进程，促进城乡和区域协调发展；夯实社区教育发展基础，推进规范化和制度化建设，完善社区教育运作体系和服务体系；加强内涵建设特色发展，扩大优质资源和优质服务供给，全面提升科学发展水平和居民获得感满意度；加强社区教育工作者队伍建设，以师德师风为根本，以学力能力为重点，以服务惠民为宗旨，提高社区教育队伍专业化水平；实行科学评价制度，把社区教育评估纳入政府教育督导范围，有效推进社区教育可持续发展，办好居民满意的学习乐园和精神家园，为建设学习型社会、和谐社会奠定坚实基础，为全面建成小康社会作出更大贡献。