公私合作伙伴关系中的利益相关者管理研究

刘晓燕

摘 要： 对于公私合作项目而言，政府政策的效率是基于平衡多个利益相关者的价值而实现的。但迄今为止，我国PPP利益相关者管理却研究有限。在公私合作项目中，公私合作项目的相关者各方既存在共同利益，又存在差别利益。解决公私合作中利益相关者的价值冲突，有助于政府减少公私合作失败的风险，实现合作共赢的局面。

关键词： 公私合作： 利益相关者； 管理

中图分类号： F062.6 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.04.009

一、公私合作伙伴关系中的利益相关者

虽然利益相关者管理被视为公私合作伙伴关系（PPP）的主要成功因素之一，但迄今为止，我国PPP利益相关者管理却研究有限。“利益相关者参与”现在已经取代了在基础设施发展背景下更有限的“公众参与”。一般来说，利益相关者是受PPP项目影响或影响项目发展的个人或组织。因此，了解他们的投入是项目开发过程的重要组成部分，衡量利益相关方的意见以更好地促进一个能够满足利益相关者需求的PPP项目的开发，实现强有力参与以帮助项目倡导者和利益相关者进行有效沟通。利益相关者可以分为两个部门：公共部门（政府部门、作为消费者的公众、第三方中介咨询和监管机构）和私营部门（项目公司和投资者）。这两个部门的目标不一致，常常相互冲突。公共部门的目标是社会福利最大化，这是基于公共利益最大化而言的。另一方面，私人公司追求利润最大化。假如利益相关者反对，会导致项目无效或实施无效（El-Gohary等人，2006）。曾经由于利益相关者的反对，美国的PPP交通举措以失败告终。失败主要是因为公众不知道公私合作的概念，对公私合作没有足够的教育认知，也无法获得公私合作提案中所记载的详细信息而造成的信息不对称下的认知障碍。

利益相关方的反对主要来自于项目所需参与PPP的不同利益相关者的期望差距。在项目开发过程中，所有利益相关方都参与其中，但是参与方式也是不同的，不同利益相关者关注PPP项目建设活动的方式是不同的，影响力也是不同的。利益相关者可能对监测和评估与其所在特定领域相关的项目影响感兴趣，以确保其影响不会超过计划阶段所考虑的影响。

在我国政府大力推进PPP项目的背景下，有必要对涉及的利益相关者进行识别和分析，确定要传播给他们的信息，规范他们所需的投入，确定合法的利益相关方角色，以及在整个项目执行过程中确定适当的监督制度。解决利益相关者识别过程是参与PPP项目的基石，因为它是将利益相关者投入纳入决策过程的第一步。这就包括公共信息传播方法，利益相关者参与制度以及培训和鼓励利益相关者参与的制度保障。

利益相关者是一个组织或个人，他们会直接或间接地影响发展PPP项目进程。利益相关者可以分为直接利益相关和间接利益相关，直接利益相关者一般分为居民，用户和企业三个主要子域。他们也可以进一步分为负面影响利益相关者或正面影响利益相关者。间接的利益相关者是一个不受项目直接影响的组织或个人，但是可能希望参与并在项目开发过程中提供意见。这包括社会机构，环保人士和媒体代表等各种行为者。

我国公私合作伙伴关系中利益相关者涉及中央政府（发改委、财政部）、地方政府、国有企业、私营企业、公众、非政府组织等不同群体，在PPP项目中每个利益相关者的角色都是至关重要的，而他们会有不同的方式和途径来影响公私合作项目的进展和效率。政府部门作为利益相关者中主导的一方，要沟通PPP项目的目标，协调各方的利益，作为政治决策者批准法律法规和规章，批准PPP实施的决策标准。消费者愿意为公共产品和服务支付费用，并对公共产品和服务的质量和服务水平进行识别。私营部门为PPP项目运作提供资金，遵循招标过程的规则和程序。私营部门参与建设、设计和维护，根据与政府部门的协议，确认公司在项目建设、设计和维护方面的需要和目标。第三方中介咨询和监管机构对PPP运作的每一阶段进行监管，为PPP项目提供公正的评估并提出建议，作为独立的第三方和促进者在参与者之间达成更好的合作。

公共部门对于PPP项目的相关风险识别能力以及地方政府对于公私合作的理解偏差，政府与私营部门合作的社会支持系统不健全，公共和私人部门之间不合理的风险分配，政府官员的腐败风险，普通市民的邻避风险导致的公众反对，上述风险的存在可能使得投资者对PPP项目的热情不高、项目团队缺乏管理经验、低信任度以及与政府部门的协调不力、缺乏设计。这些情况的存在如果未能在这些利益相关者之间建立和谐的关系，会增加项目中反对、拖延或失败的风险。

因此，如何识别、理解和解决公私合作中利益相关者的价值冲突，以及如何整合现有的公私合作系统有效性和现有的PPP项目运作方法都需要仔细考虑。政府需要有效分析利益相关者行为的行为原则以减少合作失败的风险。

二、利益相关者的态度

在公私合作项目中，公私合作项目的相关者各方既存在共同利益，又存在差别利益。从横向来看，政府作为项目发起人，基于财政压力和城镇化快速发展带来的基础设施建设需求压力而建设PPP项目，政府追求公共利益最大化；企业方面参与公私合作对公共基础设施进行投资，主要目的在于获得原来政府投资的基础设施领域的回报或者扩大企业自身影响力。两者的出发点不同，对于企业而言，追求利润最大化和市场占有率最大化。中央政府财政部PPP中心的PPP中心报告称，到2016年3月底，PPP项目计划平台的实际执行率仅为21.7%。主要原因是PPP項目的低回报阻碍了私人资本参与。我国许多PPP项目是非营利项目，这意味着该项目本身无法产生运营收益。即使项目有利可图，该项目的利润来源主要还是消费者付费或政府补贴。然而，在中国当前的经济下行压力下，公众的消费水平较低，政府的财政压力较大，这就意味着很难满足社会资本对公私合作项目更高预期收益的需求。另外，地方政府在很多高市场收益的项目上又处于垄断状态，地方政府不愿出让垄断行业项目，社会资本无法获得高回报，参与意愿普遍不足，而且适合合格的运营主体缺位。endprint

对社会组织而言，目标是实现社会使命。对于我国公众而言，与美国或英国不同的是，我国政治文化要求“大政府”。也就是说，公众认为政府应该提供各种公共服务。私营部门不可靠，因为他们想做的是赚钱。在这种情况下，公共对于推广公私合营并不容易理解。

纵向来看，中央政府在提供有利的政治、社会和经济环境，以及为PPP项目提供有效的制度框架方面发挥了关键作用，可以缓解风险，使参与者获得“双赢”的结果。不同层次的政府之间也存在价值冲突。各级地方政府本身就具有多元和复杂的目标，各地各级地方政府由于历史积淀、经济发展、社会基础的差异，也并非同质，这导致了各地方政府发展PPP项目的不同出发点，既有为了发展地方经济摆脱债务压力，又有为了提高政府效率，也有为了政绩的需求而推进PPP项目。例如，中央政府可能关心PPP项目是否有助于实现可持续发展，而地方政府可能会担心PPP项目是否会减轻他们的财政负担和促进经济增长。另外，因为地方政府官员出于政绩考量，对于新建项目热情度高，而对于存量项目由于无法和政绩挂钩，所以地方政府投入意愿较低。然而，相信越来越多的PPP项目将在未来几年发布到市场。原因在于地方政府的财政压力与基础设施供给圧力。

地方政府的不同诉求造成了PPP契约执行中的不确定性，以及PPP参与方会预期利益受损，不利于项目整合、推进、运营。各方目标不一致并不意味着合作无法进行，因为很多时候参与各方的地位并不一定是平等的，目标冲突的某一方在合作中可以扮演关键角色，从而推进组织合作（汪锦军，2012）。对于公私合作项目而言，政府政策的效率是基于平衡多个利益相关者的价值、利益而实现的。

在PPP项目实践中，政府拥有权威资源，政府应该制定责权明晰的监管体制，有利于公私合作中的相關利益者在存在利益差异的情况下达成共识、形成基于公共目标的有共同利益的合作伙伴关系，实现合作共赢的局面。

三、利益相关者的利益分配与平衡

利益分配问题是PPP项目合作中最关键的问题，只有在利益相关者之间合理分配风险，才能减轻公私合作项目的低效风险。由于利益相关者的背景和动态越来越重要，PPP项目使利益相关者生存环境变得更加复杂。

公共和私营部门是“多样化的行动者”，在合同的约束下实现“共同商定的目标”（Roumboutsos&Chiara，2009）。公共部门和私营部门之间最大差异的因素是“项目比传统形式的项目交付更具成本效益”。政府部门在公私合作中的目标是实现公共利益并降低公共服务提供成本，私营部门考虑的主要因素是项目的盈利能力。因此，大多数公众也认为利润率应该是私营部门采取的最重要的评估标准，这与政府所要求的相差甚远。利益相关方之间的互动反应使得政府在利益相关方之间分配责任变得充满挑战。

合作伙伴关系中的利益相关者管理首先明确界定风险，并确定哪些利益相关者对合伙企业的风险承担责任。风险识别、分配的目标是将风险分配给最能控制风险并使公共利益最大化的组织。创建公私伙伴关系的主要原因是将风险从政府转移到私营部门，但是公共部门不能转移所有的风险。例如，在建立伙伴关系时，公共机构必须制定监管体系，以减轻对任何一方的任何失败或归因于无法控制的力量造成的问题造成服务中断对公众产生影响。合作伙伴关系的成功可以决定其继续向公众提供服务的能力。

为了应对PPP利益相关者的不同特征，建立允许利益相关者之间分担责任的治理结构。利益相关方问题常常是利益相关方管理问责不平衡的结果，解决利益相关者的问题要采取适当的利益相关者管理流程，对于PPP的成功至关重要。在公私合作伙伴关系的情况下，存在更复杂的外部利益相关者者。因此，需要一个更具体的利益相关者影响力识别模型，从而能够为利益相关者分配责任和问责制关系。在不同阶段的风险和责任不同，PPP合作伙伴目标存在潜在分歧，利益相关者的互动关系复杂性更高。当地方政府选择PPP来提供公共基础设施时，在项目的初始阶段，政府主要关注对项目成功具有较大潜在影响力的利益相关者，对于整个项目的生命周期而言需要一个更具体的利益相关者影响力识别的模型，分析利益相关者的属性确定在PPP项目不同阶段的利益相关者，因为随着时间的推移，各种利益相关者关系或单一关系中的属性可能会有所不同。一些利益相关者没有影响力，一些影响者没有利害关系。这些利益相关者可能对决策产生影响。利益相关者的行为不仅限于目标利益相关者，而利益相关方的回应并不仅限于发起行动的利益相关者（Schrempf-Stirling等，2013）。因此，为管理者能对利益相关者诉求作出回应提供指导，在主要利益相关者之间分配明确的公共责任、私人责任成为问题，从而能够为利益相关者分配责任和实现PPP问责制。公共和私营部门组织之间的关系是长期的，而不是一次性的关系，常规的良好或服务合同可能会出现的关系。公私合营关系涉及公共和私营部门之间的风险分配，而不是承担大部分风险的政府。Liet al.（2005）认为能够在PPP项目风险分配中确定公共合作伙伴应该承担财产风险和政治风险，大部分项目风险应分配给私人合作伙伴。双方应分担关系风险，不可抗力风险和法律变更风险。有些风险类别无法明确分配。风险分配强度取决于具体项目的具体风险，如公共支持水平，项目审批和许可证，合同变更风险以及缺乏PPP经验的风险。风险分配的标准模式是不存在的，因为项目差异很大。为了满足风险分配的需要，通过制定激励措施（Fischer，Alfen，2009）来处理预期的风险分配是有用的。如果没有正确处理风险，合作伙伴可能会试图避免任何“关系”的交互，从而在约定的合同条款之外执行最小化的风险。最坏的情况发生在“有一个积极的动机，那就是坐下来，什么也不做，除了合同说的什么”（戴维斯2008）。对公私合作伙伴关系的普遍怀疑是，政府最终会对私人合作伙伴承担不适当的风险，从而导致对私人部门付出过高的回报。风险监测对于公共部门在合同期间也是必要的，减少或减轻保留的风险，以尽量减少负面后果的可能性。在合同期间了解项目的风险状况是否随时间而变化以及合同规定的风险分配是否已被证明是有效的也是非常必要的。PPP项目的不同利益相关者之间的利益可能分歧，政府部门合理的风险分配可以促进相互承认和理解，通过不同参与活动来调整不同利益相关者的目标。提出了许多虽然政府是代表广大公众的利益，但是由于信息不对称、理解立场不同公众对于PPP项目可行性的评估结果有很大的差异。公共部门既要考虑到私营部门和一般地区公众的PPP利益，应更加全面地考虑成功因素，以确定PPP是否可行。风险分配的适当平衡确保了对所提供公共服务的更高责任感及其符合公众期望。如果服务不符合公众的期望，可能会产生负面的政治后果。endprint

公私合作决策者应形成适当考虑和明确分配预期风险和责任，伙伴关系的利益相关者可能会避免这些陷阱，从而为双方的合作带来更有利的协作。在设计和监督公私合作行动时，公共管理人员必须有能力和专门知识来平衡各种经济、政治和社会因素，合理分配各利益相关者之间的风险。只有在利益相关者之间达成一个较为合理的利益分配方案，才能使得PPP项目成功实施。

四、利益相关者的有效治理

公共和私营部门之间的组织关系，PPP项目的经验等涉及利益相关者的问题对于PPP项目的成功至关重要。因为利益相关方的管理不善容易导致误解、冲突、项目失败。利益相关者的各种需求，合同安排和不同的立场造成了有关各方之间的摩擦。摩擦是造成利益相关者关系不佳的主要原因。公共部门在管理过程中应了解利益相关者的偏好，减少摩擦，实现项目的顺利实施。因此，实施PPP项目时，综合利益相关者的管理过程是不可避免的。

PPP项目所特有的风险包括利益相关者之间的利益冲突。成功的PPP项目应该平衡和满足所有利益相关方的利益。来自不同部门和水平的公私合作项目的利益相关方对政府应该采取哪些措施来吸引私营部门参与PPP公共服务有不同的看法和观点。每个利益相关方对PPP的实现都是至关重要的，这不仅是PPP效率的问题，而且对确保所有利益相关者都积极参与是至关重要的。社会、经济的风险研究和利益相关者的财务目标并不一定是一致的，但一个“双赢”的解决方案是任何PPP项目的关键成功因素（Kinnunen和Aapaoja 2016）。到目前为止，各项研究几乎没有考虑到利益相关者在PPP风险分析中所扮演的角色，但是对于PPP风险管理来说，处理利益相关者之间的关系是很重要的，在管理上涉及协调多机构投入和公众利益的问责管理。

PPP需要平衡利益相关者的利益，更像是一种宏观层面的伙伴关系，需要一個过程来协调出现的问题并达成协议从而实现公共政策目标。使用PPP和PPP风险管理策略的前提是对利益相关者行为动机的研究。但是利益相关者的行为是可变的。我们不可能总是能够预测利益相关者的行为。因此，有必要建立一种公私合作的普遍行为准则，以帮助理解和预测在特定情况下的利益相关行为者是如何经常表现的。例如，在合作过程中构建一个谈判程序以减少冲突，以及建立一个重新谈判原则以避免机会主义行为。合同中应包括具体条款，以明确项目参与者之间的权力、义务和风险的分配。应该确定更有效和动态的PPP治理结构，以便在利益相关者之间共享和分配责任、责任、利益和风险，并考虑成本增加的潜在弊端以及在政治和经济环境中利益冲突的潜在风险。

对于利益相关者中的地方政府：鼓励地方政府应用PPP，需要采取与国家政府层面不同的方法。并非所有可用的中央政府研究成果和思路都可以直接应用于地方政府层面。因此需要进一步地研究侧重于地方政府采用的合同和选择过程的工作方法，并考虑PPP如何适应当地政府。

对于利益相关者中的私营部门：发展一系列社会资本作为合作伙伴关系也是至关重要的，从私营部门改善服务质量，满足服务发展中的创新和创意，公共服务的多样性。经验丰富，强大可靠的私营部门的可用性被认为是PPP项目成功的最重要的技术因素。公私合作伙伴关系往往与其他涉及私营部门的政府改革或职能转变有关。公私合作的前提是基于私营部门、公众对政府的信任。信任是一个关键的成功因素，而不信任会增加人们的感知风险，并有可能决定是否参与。Smyth和Edkins在分析PPP项目的利益相关者行为时已经发现，各方缺乏信任，应采取积极的关系治理。① 信任是至关重要的，它从政治意愿开始，这应该以立法和合同的形式体现。合同关系可以降低公私合作项目的建设、设计和运作阶段的风险。合同规定应当给予对方终止或者解除合同的权利，包括提供警告、要求赔偿、减少支付或者终止合同。灵活的合同可使公共基础设施和服务获得有效的创新收益。

对于利益相关者中的公众：大多数PPP项目涉及将公共产品的提供从公共部门转移到社会资本，私营部门负责提供公共服务。公众可能不会支持这种新的公共服务提供方式，因为他们担心服务质量下降或服务价格上涨（MOMA，1999）。在中国的公众“大政府”情节下发展公私合作更应该注重这一点，加强监管，提升服务品质，打消公众对此的疑虑。因此，政府在考虑采用PPP方法时，确保提供可靠的服务提供和合理的服务费用至关重要。

私营部门与政府部门在政府决策中合作为了最好的提供通常是公共部门领域的生产和交付的公共物品或服务。政府推动建立有效的PPP项目，确保项目有效地满足公众需求，并结合不同观点，使私营合作伙伴更能对公众利益作出反应。对于利益相关者之间的关系应该寻求一种管理模式塑造他们的行为，以强调集体利益，发展公众及社会资本的信任感，削弱私人经营者的投机行为，以降低管理成本、交易成本，为公众利益服务。政府应提供一种机制让每个合作伙伴对提高项目效率负责，问责指导PPP项目利益相关者的行动，加强他们对公共利益服务的承诺，而不仅仅关注各种利益相关者的经济利益。

近年来，公私伙伴关系（PPP）被公认为是缓解财政压力、提供高效率公共服务的创新方法。利益相关者的反对意见是造成PPP项目失败的主要原因。因此，整合利益相关者的利益对于PPP项目的成功至关重要。在规划PPP项目时，不应忽视利益相关方的参与。经验表明，利益相关者的积极参与可以成为“打破或破坏”项目的决定性因素。PPP项目在利益相关者之间的竞争水平上有所不同。了解项目中利益相关者的影响力是创建强有力的参与计划的重要一步，将有助于项目倡导者和利益相关者有效沟通。要提高效率和效率的PPP项目，必须考虑利益相关者的影响力。整合所有不同偏好的利益相关方的利益并在决策过程中选择合适的绩效目标水平是实现PPP项目的重要方法。

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[责任编辑、校对：叶慧娟]endprint