美国早期“州的可起诉性”考察

摘 要：他州公民或外国人是否可向联邦法院起诉一州，这一问题引发美国建国者进行了多次激烈的争论。在1787—1788年联邦制宪期间，他们就争论于此。在18世纪90年代，随着在联邦最高法院出现八起他州公民或外国人起诉一州的案件，建国者们又在各种场合以多种方式表达支持或反对“州的可起诉性”的言论。他们的不同观点基于对州权的认知，体现了对新国家可行性和有效性的思考，也反映了他们对现实利益的考虑。联邦宪法第11条修正案的批准，暂时终止了这场关于“州的可起诉性”的争论，表明反对可起诉州的建國者在这一阶段的国家构建中取得了优势。

关键词：美国早期；州权；州的可起诉性；联邦宪法第11条修正案

作者简介：梁红光，女，历史学博士，陕西师范大学历史文化学院副教授，从事美国早期史研究。

基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“美国历史上的社会转型研究”，项目编号：16JJD770027；陕西师范大学中央高校基本科研业务费专项资金项目“美国早期联邦政府的构建研究”，项目编号：14SZYB25

中图分类号：K712 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2017）06-0149-11

州权问题在美国早期占有至关重要的地位。该问题解决得成功与否，直接关系着美利坚能否建立一个国家以及建立何种形式的国家。正如美国史学家理查德·E.埃利斯所言，“自1776年独立之后近半个世纪的时间里，州与联邦政府的权力划分是美国核心的宪法问题。州权问题以一种或另一种形式，几乎贯穿于内战前所有的思想意识或政治讨论中”[1]（P1）。他州公民或外国人是否可向联邦法院起诉一州，就是美国建国者意图处理的州权问题之一。他们围绕“州的可起诉性” 1进行了多次激烈的争论。联邦宪法第11条修正案的批准暂时终止了上述争论。2

对于美国早期关于“州的可起诉性”的争论，中国国内尚无专门的论著。美国学者对这一争论特别是争论的结果即联邦宪法第11条修正案的制定作过较为深透的研讨。1不过，他们多为法学学者或政治学学者，往往脱离具体历史语境来阐释第十一条修正案的制定和该修正案文本本身，缺乏对这一争论、对第十一条修正案制定过程中不同州权观念的考察。因此，已有论著在给人有益启示的同时也留下了值得进一步探讨的问题。美国建国者为何支持或反对“州的可起诉性”？他们的州权观念是如何形成的？是在什么历史语境中形成的？其与美国早期的国家构建具有什么关联？本文将试图通过对上述问题的解答，厘清美国建国者构建新国家的思想理路，以期促进国内学术界对美国早期史的研究。

一、对联邦制宪期间关于“州的可起诉性”的思考

在美国早期，建国者两次论争于他州公民或外国人是否可向联邦法院起诉一州这一问题。根据1787年费城制宪会议起草的新宪法，联邦司法权适用的范围包括一州与他州公民或外国人之间的诉讼。这在随后各州批准宪法期间引发宪法反对者和支持者即反联邦主义者和联邦主义者2的辩论。然而，在1791年联邦最高法院出现第一起起诉一州的案件之前，对于是否可起诉一州这一问题，美国建国者并未达成共识，以致在18世纪90年代再次出现交锋。因此，要真正理解美国早期“州的可起诉性”问题，有必要首先考察联邦制宪期间美国建国者关于“州的可起诉性”的思考。

根据目前掌握的资料，美国建国者最初并未思考是否可起诉一州这一问题。他们制定的第一部全国性宪法即邦联条例，未设置独立的全国性法院，授予邦联国会的有限司法权不包括一州与他州公民或外国人之间的诉讼。邦联条例第2条规定：“各州保留其主权、自由和独立，以及本条例未明确授予邦联国会的所有权力、管辖权和权利。”[2]（P916—919，908）因此，各州掌握主权，由它们而不是邦联国会来处理一州与他州公民或外国人之间的诉讼。

在邦联条例制定期间及邦联运作初期，许多建国者虽然批评邦联缺乏效力，但更强调各州应增加邦联国会的财政权和贸易管理权以及增强其行政权力，而较少批评邦联国会缺乏司法权。[3]（P115—149）不过，一些建国者如亚历山大·汉密尔顿和詹姆斯·麦迪逊等，逐渐意识到由州法院分配正义的弊病，认为州法院造成的错误将影响整个国家或其他任何州的公民，以致出现暴力冲突甚至战争等。因此，他们主张建立全国性法院，其管辖权包括他州公民或外国人为一方当事人的所有案件，但并未指明一州是否可在此类案件中成为被告。[4]（P305—306）[5]（P344—345，347）

在费城制宪会议上，与会代表主要围绕联邦国会和总统的创建进行激烈的辩论，而较少思考联邦法院的组织和职权。费城制宪会议将一州与他州公民或外国人之间的诉讼包括在联邦法院的管辖权中，但几乎未进行任何讨论，也未明确指出是否可起诉一州。3不过，在随后各州批准宪法期间，联邦法院的组织和职权得到反联邦主义者和联邦主义者更多的关注。包括一州与他州公民或外国人之间诉讼的联邦司法权，在一些州如弗吉尼亚批准宪法大会上，遭到“异乎寻常地强烈反对”[6]（P555）。

反联邦主义者大多承认联邦主义者的观点，即邦联缺乏效力，不能实现联盟的目标，而应建立更有效的政府，实行立法、行政和司法分权，与此同时，各州继续存在，因而废除各州的集权政府在美利坚不具有可行性，将侵害各州和人民的权益。他们与联邦主义者的分歧在于，新宪法要建立的政府是否是一个可行而有效的政府，是否为集权政府。

反联邦主义者普遍反对新宪法授予联邦法院的司法权，认为这些权力再加上新宪法授予联邦国会和总统的其他权力，将吞并包括司法权在内的各州权力，将州降为社团（corporation），从而在美利坚建立集权政府。[6]（P527）他们中的许多人强烈反对联邦法院有权审理一州与他州公民或外国人之间的诉讼，认为联邦法院没有必要具有此种管辖权。例如，“联邦农场主”（Federal Farmer）1指出，在此之前，不存在他州公民或外国人起诉州政府的案件，州政府起诉他州公民或外国人的案件，由起诉州的法院来审理。新宪法并未剥夺州法院这一管辖权，因而它们将与联邦低级法院具有共同管辖权。实际上，上述管辖权更应该完全归属于州法院，因为双方当事人都可以在州法院获得陪审团审判，并且，与联邦法院相比，州法院的法官更能对本州法律作出适当的判决。所以，没有必要设置新的管辖权，从而使外国人、不同州的公民耗费资财，长途跋涉到联邦法院去。[7]（P243）endprint

至于在新宪法下是否可起诉一州这一问题，反联邦主义者中的一些人未说明自己的观点，一些人则明确指出，他州公民或外国人将在联邦法院起诉一州，因而反对联邦法院这一管辖权。“阿格里帕”（Agrippa）在批驳新宪法司法条款时说：“这一（司法）权包括一州与他州公民之间的所有案件。因此，某一公民如果握有他州的债券，就可能起诉该州。（判决）执行的对象并非限于该州的公共财产，也有可能包括个人财产。这将造成无数的混乱与争端。”[8]（P97）“布鲁特斯”（Brutus）明确声称，新宪法司法条款将包括起诉一州的案件，否则，“自己完全不知赋予其何种含义”。他极不赞成授予联邦法院这一管辖权，认为迫使一州到联邦法院应对某个人的诉讼，“这是对一个政府的羞辱和贬抑”，任何邦国（State）的最高权威都无此经历，各州当时也未陷入这样的诉讼中。[7]（P429，431）乔治·梅森在弗吉尼亚批准宪法大会上也强烈反对可起诉一州。他质问道：“这难道不是可耻的吗？该州将如同有过失的个人被带到法院？州主权将如同犯人或私人罪犯遭到控告？州将遭受这一羞辱？我认为这一权力完全没有必要。但是，让我们进一步考虑，如果州败诉的话，那该怎么办？你们将发出财物扣押令？你们可以把州的身体关到监狱里，这种说法是荒唐的。那么，如何执行（州败诉的）判决？不应授予无法执行的权力。”[6]（P527）可见，在反联邦主义者看来，联邦法院的管辖权没有必要包括一州与他州公民或外国人之间的诉讼，特别是包括起诉一州的案件，否则，被告州的主权和经济利益将遭到严重侵害，而且联邦法院这一管辖权也无法执行。

联邦主义者则积极支持新宪法授予联邦法院的管辖权，强调联邦司法权的必要性，否认这些权力将吞并州法院从而在美利坚建立集权政府。根据他们的观点，联邦司法权涉及的都是整体性而非地方性案件，所以“每位先生都必定承认在所有这些案件中联邦管辖权的必要性和适当性”[6]（P518）。至于联邦法院的管辖权应包括一州与他州公民或外国人之间的诉讼等，这是“确保判决公正和维护州际安宁所必要的。如果一方当事人是法官，就不可能存在公正”[9]（P159）。

在新宪法视域下，是否可起诉一州？对此，联邦主义者内部也存在分歧。除了其中一些人未说明自己的观点，其他一些联邦主义者在强调联邦司法权必要性的同时，宣称可起诉一州。2因为某些州针对他州公民或外国人制定的法律可能有失公正，因此他们应有权诉诸某个法院，以期获得“不偏不倚的公正”。为了消解反联邦主义者担心州法院被废除的忧虑，这些联邦主义者强调，新宪法并未将这些案件的管辖权完全赋予联邦法院，州法院和联邦法院将具有共同管辖权，州法院如果及时处理这些案件，作出正确的判决，就幾乎可能成为唯一的诉诸对象。[10]（P366）一些联邦主义者则明确表示不可起诉一州。麦迪逊就在弗吉尼亚批准宪法大会上声称，个人无权向法院起诉任何州。唯一可能出现的情况是，如果一州试图起诉他州某个公民，为避免后者对前者的法院不满，前者必须向联邦法院提起诉讼。[6]（P533）也就是说，联邦司法权只包括州为原告而非被告的案件。未来的联邦最高法院首席大法官约翰·马歇尔，在弗吉尼亚批准宪法大会上积极支持麦迪逊的观点。[6]（P555—556）即州在新宪法下仍然享有不可被起诉的特权，但这并不意味着他州公民或外国人无法获得正义，他们的救济途径是向州议会提出申请。

不过，麦迪逊等人的观点在当时似乎并未得到普遍的认同。1一些州批准宪法大会在批准新宪法的同时，提出一些修正案，其中包括完全删除新宪法中联邦法院对一州与他州公民或外国人之间诉讼的管辖权，或者明确声称联邦法院的管辖权不得包括起诉一州的案件。2显然，当时许多人怀有反联邦主义者的忧惧。

随着联邦宪法的批准和联邦国会的选举产生，新政府面临的首要问题之一是组建联邦法院，为此，制定了1789年司法法。该法令第13条规定，除了一州与其公民以及一州与他州公民或外国人之间的民事诉讼，联邦最高法院对州为一方当事人的所有民事诉讼具有唯一管辖权，在一州与他州公民或外国人之间的民事诉讼中，联邦最高法院具有初审权而非唯一管辖权。[11]（P80）该法令如同联邦宪法司法条款，未区分州为被告和原告的诉讼，也未明确规定是否可起诉一州。3另外，联邦国会整理各州提交的修正案，将12条修正案交由各州批准。到1791年底，其中10条修正案获得四分之三多数州的批准成为联邦宪法的组成部分。这10条修正案未涉及是否可起诉一州的问题。至此，反联邦主义者的忧惧仍未消除。

在上述语境中，1791—1798年，在联邦最高法院出现八起他州公民或外国人起诉一州的案件。4在这些案件中，原告起诉被告州，要求后者偿还贷款、支付拖欠的工资或归还被没收的财产等。随着这些案件的出现，联邦最高法院的大法官、联邦国会议员、一些州议会议员和个人等，无论支持还是反对可起诉一州，都意识到该问题的重要性，为此铺陈理据，进行激烈的争辩。

二、18世纪90年代“州的可起诉性”之争

在18世纪90年代，美国建国者基于他们对新国家中州的界定，支持或反对“州的可起诉性”。他们的不同观点也反映了他们对现实利益的考虑。1

支持者内部对州的界定存在差异。一些支持者所界定的州，无异于反对者眼里的一般社团。例如，詹姆斯·威尔逊说：“我认为，邦国是由一群自由人组成的。这些人为了共同利益而联合起来，和平地享有他们的所有，和向其他人作出正义。作为非自然人（artificial Person），它有自己的事务和利益、规则、权利以及职责。它可以获得不同于其成员的财产，它可以负债，以公共债券而非私人财产来偿还。它可以受合同约束，赔偿因违反合同而造成的损失。”在威尔逊看来，邦国即州的这一定义并未暗示一州不应和不可被强迫作出正义和偿还债务。他还指出，在各州，人民享有主权，是州和州政府的“主人和建立者”[12]（P197—200）。按照威尔逊的逻辑，州是由人数不等的主权者组成，并不享有不可被他州一个或多个主权者起诉的特权。endprint

其他许多支持者对州的界定并不像威尔逊那么宽泛。他们虽然认为“任何邦国都是社团或政治体”，但承认州作为邦国其权力地位发生变化。在邦联条例下，邦联是由13个“单独主权体”组成的，各州掌握主权，不受其他州的司法管辖，以及除特别规定外邦联国会的管辖。[13]（P65，8）在联邦宪法视域下，州主权则受到限制。对于与各州未让渡的保留权有关的所有情况和目标，州政府的权威仍旧“充分、有效和独立”；对于整体福祉所需要的、应置于联邦政府力量之下的所有目标，联邦政府则具有完全主权。因此，各州本身及其公民，都应承认联邦政府立法权、行政权和司法权的至高性并受其控制。[14]（P18—19）这就是说，他州公民或外国人可起诉一州。否则，受侵害者所在州将提出抗议保护其公民，如果此举无效，接下来将出现战争狂热情绪。如果外国人不可起诉一州，美利坚国家的安宁将受到每个州的影响。[13]（P9）

在支持者看来，他们对州的界定得到联邦宪法精神和条文以及联邦法令等的支持。首先，“州的可起诉性”符合联邦宪法精神。支持者为此解释了宪法的制定者、宪法的目标以及宪法对州的各种限制等。宪法是由各州人民制定的，他们有权也试图授予联邦法院对各州的管辖权或司法权来约束它们。[12]（P210—212）可见，支持者诉诸人民主权原则，证明人民有权授予联邦法院管辖起诉一州的诉讼，也试图行使这一权利。人民制定宪法的目标之一，是建立多数人对少数人的正义以及少数人对多数人的正义，以应对公私美德的沦丧以及各州之间、公民之间快速走向解体和无政府的状况。[14]（P21—22）如果否认“州的可起诉性”，这将“否定、破坏自由、平等的全国性政府（这一）首要的重大原则”。宪法还明确禁止各州行使一些权力，这就向世界宣布，“各州可能损害个人的财产、自由和生命，可能压迫姊妹州，可能侵害整体主权”。而根据共同法（common law）的一项原则，任何禁止性法令都应具有惩罚性。[13]（P77，6—7）因此，一州如果行使宪法明确禁止的权力，就可被起诉。

其次，支持者通过对联邦宪法司法条款的解释，说明“州的可起诉性”还得到宪法条文的支持。宪法司法条款包括一州与他州公民之间的诉讼，这并不意味着联邦司法权只包括州为原告的案件。根据支持者的看法，一州可在联邦法院起诉他州公民以获得正义，反之亦然。而且，个人的权利以及属于他们的正义，与州的权利和正义同样珍贵。事实上，后者建立在前者的基础之上。联邦司法权包括两个及更多州之间的诉讼，其中一州必须也必然是被告。同理，遭到侵犯的个人可以起诉侵犯州，这并不像反对者所声称的那样，将影响州主权。联邦司法权还包括一州或其公民与外国、其公民或国民之间的诉讼。此处，表述的先后顺序没有差别，因为任何人都不否认一州公民可起诉外国国民，或外国国民可起诉一州公民。那么，在一州与他州公民之间的诉讼中，表述的先后顺序也没有差别，他州公民可起诉一州。另外，联邦最高法院具有初审权的案件包括一州为一方当事人的案件，而一州无论是被告还是原告，都是一方当事人。[13]（P5，65，64，6，61）总之，根据宪法司法条款，所有州都可诉诸联邦法院以获得对国家中任何州、个人或社团的正义，后者也拥有对等的权利。[14]（P36）

再次，1789年司法法也支持“州的可起訴性”。司法法第13条确认联邦宪法授予联邦最高法院对起诉一州的管辖权。支持者承认，司法法确实未明确规定如何执行州败诉的判决，但联邦最高法院或者被司法法赋予执行的权威，或者拥有附属于其管辖权的执行权。例如，司法法未特别规定一州起诉另一州的执行方式，但它们是联邦最高法院行使其管辖权所必要的。联邦最高法院如果可以对州际纠纷中败诉州制定某种执行方式，当他州公民起诉一州胜诉时，它也可以采取同样的方式。[13]（P4—5，12—13）有支持者则提出了较为明确的执行方式：制定法律，规定应向作为州的代理人而非其自身的司库送达州败诉执行令，当执法官拿出执行令时，州司库应保证所需款项得到支付。[12]（P269）

支持者驳斥反对者的主张，即他州公民或外国人可以向一州请愿以获得正义。在支持者看来，请愿这一方式不具有正当性。因为当向主权者的法院起诉她时，可能将请愿作为最尊敬主权者的形式，但是一州批准联邦宪法时已经同意服从联邦司法权，就在这一方面放弃了她的主权权利。[13]（P62）另外，有支持者也质疑请愿的成效。他问道，“在州关于个人与它本身之间的决定中，使人的狭隘、不公、自私和有偏见的观点得到控制的那一原则存在于何处？声誉将确保对公正始终如一的无私的管理？荣誉总是会战胜私人感情、秘密偏见和利益动机？当某个人思考这个问题，考察我们（各州）议会对个人提起诉讼要求正义而采取的行动时，让他扪心自问，如果他可以的话，声称一个人的权利在任意的主权权力手中是安全的”[12]（P264）。支持者的质疑并非毫无根据。在上述八起案件中，原告与被告州之间的争讼早已有之。原告在向联邦最高法院起诉之前，多已向被告州议会和行政当局等吁请，但争端迟迟未获得解决。1

在18世纪90年代，其他建国者则强烈反对“州的可起诉性”，认为这是“前所未有之事”。他们对“州的可起诉性”的抨击，同样基于他们对新国家中州的界定。根据反对者的观点，之所以不可起诉一州，这是由州的性质所决定的。州作为邦国，是享有主权的共和国。根据共和原则，“权力或主权最初在人民手中，人民建立共和政府，将他们自然拥有的权力或主权赋予（州）议会。因此，从人民那里获得权力的（州）议会，如同人民，享有同样的主权和独立”，“根据国际惯例（custom of nations），不能被起诉”[12]（P228，427—428，425）。

如果可起诉一州，这就剥夺了该州的主权，将其降为社团，从而在美利坚只存在一个政府。因为在“社团与主权政府之间没有过渡。所有政治体在性质上或者为主权权力或者仅仅是社团而已，如同文明社会中的每个人必定是主权者或臣民”[15]（P27）。在批驳威尔逊对邦国即州的性质、建立目的和职权等的界定时，“真正的联邦主义者”（The True Federalist）2详细阐述了邦国与社团的区别。在他看来，威尔逊对邦国的性质和建立目的地描述，同样适用于所有的教区、合法组建的社会和辖区等。实际上，除此之外，邦国还具有其他职责和特征。他说：“邦国是自行建立的，其存在只取决于自身。但是教区或辖区的存在取决于其上的政府议会，后者授予前者组织权。邦国在人身和财产方面对其所有成员具有独立的至高的民事控制权，除非它通过契约或条约授出部分（权力）。即便如此，任何法院也不能强迫其履行条约，而根据（该条约），（它）放弃部分绝对权力。”美利坚各州就是这样的邦国，它们长期具有上述权力。也就是说，州享有不可被起诉的特权。反对者强烈抨击“州的可起诉性”。署名为“汉普登”（Hampden）的报刊文章作者声称，在任何情况下都不可起诉一州，否则该州就不享有任何主权。署名为“西德尼”（Sydney）的报刊文章作者则断言：“某个邦国或王国作为邦国或王国而存在，就根本不能屈从于强制性民事诉讼程序，否则，就不再是邦国或王国了。”[12]（P243—245，400，408）endprint

反对者同样认为，他们对州的界定得到联邦宪法精神和条文以及联邦法令等的支持。首先，他们普遍否认“州的可起诉性”符合联邦宪法精神。为此，他们解释了宪法序言、宪法使用邦国一词的背后含义以及宪法对州的各种限制等。在他们看来，宪法序言并未意图破坏、取消各州，而是确保它们的存在和独立，因为在序言中被称为宪法制定者的，不是整体的人民（the people generally）而是合众国人民（the people of the United States）。[12]（P438—439）显然，如果可起诉一州，这就与宪法序言的意图背道而驰。宪法仍使用邦国一词，仍将州称为邦国，规定合众国应确保各州的共和政府形式。这表明邦国一词仍保留“通常的、古老的含义”，即“享有主权权力的帝国、王国或共和国”，意味着州在宪法下是享有主权的政治体。因为纯粹的社团不具有主权权力和共和政府形式。[15]（P26—27）州既然享有主权，就不可被起诉。联邦宪法对州的各种限制，并不能证明“州的可起诉性”。在一州权威之下行事的官员，如违反这些限制，可在联邦法院受到惩罚，即“执行无效权威的人将亲自为侵害负责”，但不可起诉州。[12]（P266）

其次，“州的可起诉性”也得不到联邦宪法条文的支持。宪法司法条款虽然规定联邦最高法院的管辖权包括一州与他州公民之间的诉讼，但并未界定诉讼的性质和种类，也未指明可起诉一州。在反对者看来，联邦司法权之所以不包括起诉一州的诉讼，这是因为制宪者不可能意图“将各州降到令人羞耻的境地，甚至在我们之前的省区附庸之下都无法忍受或想象的境地”。联邦司法权虽然包括州为一方当事人的诉讼，但这种表述方式并未明确授权联邦法院审理州为被告的案件。此外，因为一州可起诉他州公民，因为可能存在两个或更多州之间的诉讼，就认为一州可被另一州或王国的任何人起诉，这一结论也不符合逻辑。总之，宪法司法条款只授权联邦法院审理一州为原告起诉他州公民的所有案件、州际诉讼或合众国与某个州之间的诉讼。相反的解释将严重影响各州的领土和府库，完全违背最起码的主权观念。[12]（P436，264，265，161—162）

再次，1789年司法法也未承认“州的可起诉性”。司法法规定了向联邦最高法院提起诉讼的方法、联邦最高法院的诉讼程序，以及联邦最高法院庭审期和法官任期等，但未对起诉一州做任何规定。所以，反对者质疑他州公民或外国人向联邦法院起诉州的可行性：“联邦司法部门为他制定了何种方式或是否制定了任何方式？在此种案件中，该法（按：司法法）规定应向谁送达传票？如果陪审团裁定应赔偿个人损失，它（按：该法）规定了（何种）获取资金方式或从何处获取？”因此，根据司法法，联邦最高法院只对一州起诉他州公民或外国人的诉讼具有初审权而非唯一管辖权，并未试图使“自由的、享有主权的独立州”遭到起诉。[12]（P271，142）

反对者抨击“州的可起诉性”，也往往出于维护本州及其公民利益的考虑。在他们看来，如果承认可起诉一州，类似“奇赫姆诉佐治亚案”和“瓦萨尔诉马萨诸塞案”的案件将纷至沓来，从而严重影响本州及其公民的财产利益。例如，佐治亚州议会众议院在通过的决议中指出，如果承认“奇赫姆诉佐治亚案”，这将使该州陷入无数的诉讼中，并将使该州公民长期为此纳税。“瓦萨尔诉马萨诸塞案”的反对者也表达了同样的忧虑。一反对者不无夸张地宣称，如果瓦萨尔胜诉的话，“这将为所有卑鄙的托利派、故土自由的背叛者敞开大门。同胞们，如果联邦法院发出执行令，让我们想一想每个有产者的处境。原告有权选择该州任何人的财产以弥补其损失，（财产）所有者可在何处找到救济办法？他不能起诉该州，由于他是该州的公民”[12]（P161，394）。可见，此人担心，如果承认可起诉一州，大量逃亡者和托利派将起诉马萨诸塞，这将使该州陷入一片混乱。

州享有主权不可被起诉，这是否意味着它可以无视正义不作出正义呢？有的反对者给出了肯定的回答，认为州享有主权就可以做非正义之事而不受惩罚。不过，很少有反对者持上述观点。在反对者中，一些人意识到既维护州主权又使州作出正义的难度。他们主张州与个人都应作出正义，但如果经常强制州，这将对整个共同体构成危险，强制个人却不会如此，因此应权衡利弊得失。反对者普遍认为，不起诉一州，他州公民或外国人也可获得正义。一些反对者认为州愿意、在有能力时一定会作出正义，他州公民应与本州公民一样耐心等待。如果一州应对一外国作出正义，该州对战争的恐惧和对国民性格的感知等将迫使其履行义务。许多反对者则具体指出他州公民或外国人如何不起诉一州而获得正义。例如，“汉普登”以“瓦萨尔诉马萨诸塞案”为例说明，瓦萨尔通过向英王投诉等程序就能够获得正义，而无需起诉该州从而侵犯其主权。一些反对者指出，在某些情况下，他州公民或社团如果受到一州的压制或侵害，可以向该州议会请愿。[12]（P402，429，430，408，400—401，466）

上文梳理了18世纪90年代美国建国者支持或反对“州的可起诉性”的言论。可以看出，支持者普遍承认州享有主权，但主张“州的可起诉性”，否认这将侵犯州保留的主权。他们强调，联邦法院的司法权包括起诉一州的案件，他州公民或外国人才能及时获得正义。反对者则普遍认为，州享有主权，不可被起诉，否则，就不享有任何主权。而且，如果承认“州的可起訴性”，这将严重影响该州及其公民的利益。在他们看来，即便联邦法院的司法权不包括起诉一州的案件，他州公民或外国人也迟早会获得正义。联邦宪法第11条修正案的批准，意味着反对者在18世纪90年代“州的可起诉性”之争中占了上风，对美国这一阶段的国家构建发挥了支配性影响。

近代以来，欧洲国家面临的一项重大任务是如何构建一个可行而有效的国家，既能够在内部整合整体和部分的关系，设置国家政治制度，建立有效的政治和法律秩序，又能够在外部处理和完善与其他国家的关系，维护国家主权和领土完整等。[16]美国也不例外。1776年7月4日，英属北美13个殖民地宣布脱离母国，成为“自由、独立的邦国”[17]（P501）。随后，美国建国者在对英战争中正式开始构建新国家。他们需要思考和解决的一系列问题包括，在美利坚，何为可行而有效的国家？如何构建可行而有效的国家？应设置怎样的国家机构？国家应具有哪些职权？国家的职权应如何分配和行使？如何将新独立的各州整合到一个国家中？各州在新国家中应处于何种地位掌握哪些权力？美国建国者在联邦制宪期间和1790年代围绕“州的可起诉性”的争论，就涉及他们对上述问题的解答。因此，“州的可起诉性”之争与美国早期的国家构建具有密切关联。endprint

在美国建国者最初构建的邦联制国家中，各州掌握主权，几乎不受限制地处理其内部事务，邦联国会负责整体性和外部性事务，集有限的立法、行政和司法权于一身，但其存在和运作都离不开各州的参与和支持。易言之，邦联国会几乎不能介入各州的内部治理，但各州通过选派邦联国会代表、执行邦联国会决议等方式，可以介入到邦联国会的存在和运作中，对国家意志的贯彻和国家的有效性等发挥至关重要的作用。[18]虽然邦联国会在处理西部土地等少数问题上取得了一些成绩[19]，但整体而言邦联的运作滞碍难通。特别是随着对英战争的结束外部危险的消除，各州不按时甚至不向邦联国会派送代表、不执行邦联国会决议以及违背国际条约的情况，屡见不鲜。但是，邦联国会本身无法执行其决议，并不具有全国性法院来审理一州与他州公民或外国人之间的诉讼，因而邦联的可行性和有效性受到美国建国者的质疑和其他国家的挑战。[20]

美国建国者逐渐意识到，为了纠正邦联运行困难重重这一弊病，必须限制州主权1；为了在美利坚实行共和制，维护人民的自由避免出现暴政，全国性政府应效仿各州，实行立法、行政和司法分权[21]；应建立全国性法院，使其成为有效的全国性政府的重要组成部分；全国性法院的管辖权应包括一州与他州公民或外国人之间的诉讼。这些成为费城制宪会议与会代表的共识。他们不仅创建了独立的联邦国会和总统，而且设置了独立的联邦法院，其管辖权包括一州与他州公民或外国人之间的诉讼。在随后各州批准宪法期间，反联邦主义者和联邦主义者都不反对建立独立的联邦法院，但他们争论于联邦司法权是否应包括一州与他州公民或外国人之间的诉讼，以及是否可起诉一州。反联邦主义者和联邦主义者的不同观点，体现了他们不同的国家构建理念。

反联邦主义者大多承认现行邦联缺乏效力，应建立更为有效的国家。应赋予全国性政府必要的权力，但各州继续存在掌握主权，并在全国性政府的组建和权力运作中扮演重要角色。他们侧重于从维护州权的角度，来考量国家的可行性和有效性。在国家司法职责的履行方面，他们就强调各州在很大程度上仍将发挥邦联条例下的作用，负责审理一州与他州公民或外国人之间的诉讼。否则，各州法院将被废除，各州将被吞并，取代现行邦联的将是集权政府，而后者在美利坚并不具有可行性和有效性。他们尤其反对可起诉一州，认为这将侵犯被告州的主权和经济利益。也就是说，如果联邦司法权包括一州与他州公民或外国人之间的诉讼，特别是包括起诉一州的案件，新宪法要建立的就不是一个有效的国家，而是一个无效的国家。

联邦主义者在大力抨击现行邦联的同时，提出他们的国家理念。参考其他邦联制国家特别是美国现行邦联的实践，他们倾向于从整个国家的角度阐释何为有效的国家。在他们看来，各州虽然继续存在，在很大程度上实行内部自治，并掌握部分主权，但对全国性政府的组建和权力运作来说，它们的作用将受到很大的限制。联邦主义者相信，新宪法就将建立一个有效的国家。至于联邦司法权，联邦法院有权审理一州与他州公民或外国人之间的诉讼，才能使他们及时获得正义，避免出现武力和战争，从而维护州际和谐与国家安宁。也就是说，新宪法包括这一联邦管辖权，它才能建立一个有效的国家。关于是否可起诉一州，联邦主义者内部未达成一致的看法，但他们都强烈希望新宪法能够获得批准，从而得以建立有别于现行邦联的新国家。为此，他们极力证明包括州法院在内的州政府不会被吞并，在美利坚不会建立起无可行性和有效性的集权政府，以消除反联邦主义者的忧惧，使新宪法顺利获得批准。

联邦宪法的批准，意味着联邦主义者在美国这一阶段的国家构建中获得了优势。他们使新国家具有了独立的联邦法院，并成功地使联邦法院的管辖权包括一州与他州公民或外国人之间的诉讼。但是，他们并未取得完全的彻底的胜利。反联邦主义者质疑联邦宪法要构建的国家的可行性和有效性，强烈反对包括一州与他州公民或外国人之间诉讼的联邦司法条款。他们的质疑和反对声音体现在一些州提交的修正案中。这表明反联邦主义者在各州特别是在各州批准宪法大会上人数众多，他们的国家构建理念有大量拥护者，其势力不可小觑。联邦主义者和反联邦主义者各有得失，这说明联邦宪法及其要建立的国家并非毫无争议，也预示着美国建国者之间将出现新的竞争和博弈。

18世纪90年代，美国建国者在反对或支持“州的可起诉性”时，就围绕联邦宪法及其构建的新国家的可行性和有效性进行了新的交锋。他们无论支持还是反对“州的可起诉性”，都普遍认为联邦宪法构建的联邦制国家不同于之前运行的邦联。在这一新型国家中，联邦政府的正当性和合法性依托于人民主权原则，而非如邦联国会建立在州主权的基础之上。[15]（P14）联邦政府掌握部分主权，设有总统和联邦法院，从而使其职权能够得到有效执行。各州的权力和地位虽然与之前相比有很大差异，但它们与联邦政府分享主权，仍然是“主权体”。[13]（P8）他们之间的分歧在于，是否可起诉一州，如果不可强迫一州作出正义，这个新国家的可行性和有效性是否会受到影响，会受到什么影响。

“州的可起诉性”支持者主张可起诉一州。他们持有反联邦主义者和一部分联邦主义者对联邦宪法的解释，但他们支持这一观点的理由和依据却更多地类似于联邦主义者的国家构建理念。他们承认各州在新国家中的重要地位以及它们仍然掌握部分主权，但否认“州的可起诉性”将侵犯被告州的主权，也否认联邦法院这一管辖权不具有可行性。他们强调在维护州权的同时，要保障包括他州公民或外国人在内的个人权利。用一位匿名报刊文章作者的话说，“除非主权州与个人都可被迫作出正义，除非州权與个人的权利是对等的，否则人们根本不能充分享有合法的自由和权利”[12]（P251）。联邦司法权包括起诉一州的案件，这有利于维护州际和谐及与其他国家的友好关系，避免出现纷争和矛盾的激化，以致发展为内战、战争等。不难发现，在支持者眼里，联邦法院有权审理起诉一州的诉讼，这才意味着联邦宪法构建的新国家是一个有效的国家。

“州的可起诉性”反对者难以认同上述观点，而主张不可起诉一州。他们抱持一些联邦主义者对联邦宪法的理解，但他们支持这一观点的理由和依据却与反联邦主义者的国家构建理念颇为类似。他们也侧重于从州权的角度来认知新国家，强调各州在新国家中的权力和地位，声称各州虽然让出部分主权，但不可被起诉，否则就不享有任何主权，而被合并到一个集权政府中。况且，联邦法院的管辖权即便包括起诉一州的案件，这一权力也无法执行。与此同时，他们表达了类似反联邦主义者的忧虑，也认为如果允许起诉一州，这将侵害该州及其公民的利益。可见，如果承认“州的可起诉性”，各州将被废除，各州人民的生命、自由和财产等就无法得到保障。而美国建国者制定联邦宪法构建新国家的重要目标之一，是“确保我们自己及后代得享自由的福祉”[22]（P19）。根据反对者的逻辑，如果可起诉一州，联邦宪法所构建的新国家就不是一个可行而有效的国家。endprint

1798年，聯邦宪法第11条修正案正式生效。该修正案规定，合众国司法权不得被解释为包括由他州公民或任何外国公民或国民对合众国一州提出的或起诉的任何法律或平衡法诉讼。[22]（P30）这也就是说，联邦司法权不包括起诉一州的案件。“州的可起诉性”反对者在1790年代的争论中最终取得了优势，他们对联邦宪法及其构建的新国家的解释得以落实。他州公民或外国人要从一州获得正义，就需遵循惯例，向该州议会、行政当局吁请，或者如果该州法律允许的话，向其法院提起诉讼。而之前的实践表明，他州公民或外国人往往难以通过这些途径来获得正义。联邦宪法第11条修正案生效后，他州公民或外国人是否还可以诉诸联邦法院？换句话说，美国建国者随后将要思考和处理的问题是，在不可起诉一州的情况下，如何使他州公民或外国人获得正义，维护州际和谐与国家安宁，从而使新国家是一个有效的国家。他们寻索的途径之一就是他州公民或外国人可向联邦法院起诉一州的官员，而该州并未被起诉。[23]（P40）

综上所述，围绕是否可起诉一州这一问题，美国建国者进行了长期的论争。他们支持或反对“州的可起诉性”的观点，实际上反映了他们不同的国家构建理念。总的来说，在美国早期，存在两种主要的国家构建理念。美国建国者不管信奉何种国家构建理念，均普遍承认邦联缺乏效力，而废除各州的集权政府在美利坚又不具有可行性和有效性；适合美利坚的只能是某种联邦制国家，各州继续存在，在国家中掌握重要权力，发挥维护各州和人民权益的重要作用。在这一共识之下，抱持一种国家构建理念的建国者意识到各州的政策、行为对人民权益、州际和谐与国家安宁已经或可能造成的不利影响，强调限制州权加强国家的权力，主张“州的可起诉性”；持有另一种国家构建理念的建国者则意识到国家职权的扩大可能危及各州及其公民的权益，因而强调维护州权限制国家权力的重要性，反对“州的可起诉性”。在美国早期复杂的情势中，这两种不同的国家构建理念进行了激烈的交锋和博弈，在不同阶段的国家构建中占据优势，发挥塑造新国家的作用，推动美国构建可行而有效的国家。

参 考 文 献

[1] Richard E. Ellis. The Union at Risk： Jacksonian Democracy， States Rights， and Nullification Crisis， New York： Oxford University Press， 1987.

[2] Worthington C. Ford et al.， eds.. Journals of the Continental Congress， 1774-1789， Washington， D.C.， 1907， vol. IX.

[3] 梁红光：《联邦制理念与美国早期的国家构建》，上海：上海三联书店，2013.

[4] Henry Cabot Lodge， ed.. The Works of Alexander Hamilton， New York： G. P. Putnams Sons， 1904， vol. I.

[5] Gaillard Hunt， ed.. The Writings of James Madison， New York： G. P. Putnams Sons， 1901， vol. II.

[6] Jonathan Elliot， ed.. The Debates in the Several State Conventions on the Adoption of the Federal Constitution， Washington， 1836， vol. III.

[7] Herbert J. Storing， ed.. The Complete Anti-Federalist， Chicago： The University of Chicago Press， 1981， vol. 2.

[8] Herbert J. Storing， ed.. The Complete Anti-Federalist， Chicago： The University of Chicago Press， 1981， vol. 4.

[9] Jonathan Elliot， ed.. The Debates in the Several State Conventions on the Adoption of the Federal Constitution， Washington， 1836， vol. IV.

[10] Charles W. Upham. The Life of Timothy Pickering， Boston： Little， Brown， and Company， 1873， vol. II.

[11] Richard Peters， ed.. The Public Statutes at Large of the United States of America， Boston： Charles C. Little and James Brown， 1845， vol. I.

[12] Maeva Marcus， et al.， eds.. The Documentary History of the Supreme Court of the United States， 1789—1800， New York： Columbia University Press， 1994， vol. 5.

[13] A Case Decided in the Supreme Court of the United States， in February， 1793， Boston： Adams & Larkin， 1793.endprint

[14] Hortensius. An Enquiry into the Constitutional Authority of the Supreme Federal Court over the Several States in Their Political Capacity， Charleston， 1792.

[15] James Sullivan. Observations upon the Government of the United States of America， Boston， 1791.

[16] 王希：《美国历史上的“国家利益”问题》，载《美国研究》2003年第2期.

[17] Worthington C. Ford et al.， eds.. Journals of the Continental Congress， 1774—1789， Washington， D.C.， 1906， vol. V.

[18] Merrill Jensen. The Articles of Confederation： An Interpretation of the Social-Constitutional History of the American Revolution， 1774—1781， Madison， Wis.： University of Wisconsin Press， 1970.

[19] Peter S. Onuf. The Origins of the Federal Republic： Jurisdictional Controversies in the United States， 1775—1787， Philadelphia： University of Pennsylvania Press， 1983.

[20] John J. Gibbons. “The Eleventh Amendment and State Sovereign Immunity： A Reinterpretation”， in Columbia Law Review， Vol. 83， No. 8 （December， 1983）， pp. 1889—2005.

[21] 李劍鸣：《“共和”与“民主”的趋同——美国革命时期对“共和政体”的重新界定》，载《史学集刊》2009年第5期.

[22] Francis Newton Thorpe， ed..The Federal and State Constitutions， Colonial Charters， and Other Organic Laws of the States， Territories， and Colonies Now or Heretofore Forming the United States of America， Washington， DC： Government Printing Office， 1909， vol. I.

[23] John V. Orth. The Judicial Power of the United States： The Eleventh Amendment in American History， New York： Oxford University Press， 1987.

[责任编辑 王雪萍]endprint