环卫改革：用“市场之手”擦亮城市

吴洁

近年来，国家政策不断加码推广环卫市场化，提出要实行行政体制改革，深入推进政企分开，这其实亦是政府职能转变的过程，环卫市场化可谓是用“市场之手”来擦亮城市。

家住福州市鼓楼区的市民陈燕，在双抛桥二里路上开了家面馆，一晃8年了。双抛桥二里路是一条不起眼的小马路，非主干道路，过去，这里的卫生环境脏得要命，没人扫、没人管，晴天一身土，雨天一身泥。按环卫作业术语讲，这是条三级道路，而环卫工人则只负责一二级道路，因此这条道路很少有环卫工人“光临”。自从鼓楼区实行了环卫市场化运作，像双抛桥二里这样的道路一下子就有人管，也变得干净了，这让陈燕感到很舒心：“我家面馆门前干净了，没有垃圾，环卫人员每天都来清扫，生意都好多了。”

服务 环卫服务行业是城市公共服务中的重要组成部分，环卫市场化改革实际上亦是公共服务市场化的改革。

其实，像双抛桥二里路这样的变化，近几年正在中国大大小小的城市中发生着，而这些变化正得益于环卫服务市场化的改革。

环保新蓝图

“中睿智工程管理有限公司受桑珠孜区市政市容管理委员会的委托，对其桑珠孜区市政市容管理委员会关于城区环境保洁工作市场化运营服务进行采购。根据《中华人民共和国政府采购法》、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》等有关法律法规的规定编制本文件，欢迎符合条件的供应商参加报价和磋商。”2017年5月10日，中国招标网上的这则招标公告引起了不少人的关注。从1984年深圳市成立全国第一家环卫企业，到西藏自治区日喀则市桑珠孜区城区环境保洁市场化运营招标，我国最后一块环卫市场化处女地正式“破冰”，全国31个省份全部实现环卫市场化改革。

市政环卫工作一直是在国有体制、政府主导下，由事业单位环卫部门进行监管、实施。直到进入21世纪的最初几年，事业单位都还是绝对主体，偶尔才会有一些边缘事务交由个体户性质的单位承担，而业务量和产值规模都极小。

“这其实带来了一系列的问题。”一直从事环卫行业研究的广发证券分析师罗立波告诉记者，“政府环卫部门一手包揽市容环境的所有环节，既当‘裁判员，又当‘运动员。这种现象使得市场缺乏竞争力，环卫管理水平、作业水平都很低，承受了公民对环境评价的压力。另外，部分城市的环境卫生管理工作由环卫部门、街道办事处、物业公司共同开展，这就存在多部门、多头管理现象。因此，环卫行业急需改变。”

近年来，国家政策不断加码推广环卫市场化，提出要实行行政体制改革，深入推进政企分开。

2013年国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度;时隔两年，《中华人民共和国政府采购法实施条例》于2015年3月1日起施行，首次提出对政府采购实行源头管理和结果管理。

而自2014年起，国家在基础设施和公共服务领域即大力推广政府和社会资本合作（PPP）模式，并于2015年下发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。在该意见指导下，国家发改委和国家财政部分别先后建立了PPP项目库。环卫领域的PPP项目陆续出现，并呈井喷之势。

“与传统承包模式不同，PPP项目具体模式是政府部门与中标公司合资成立项目公司，并获得特许经营权，由其全权建设运营环卫一体化项目。近年来随着PPP模式的发展和成熟，大型环卫项目多采用PPP模式，运营期限一般在15-30年。”罗立波介绍说。根据测算，到2020年中国环卫服务总体市场规模将接近1700亿元，复合增长率达6.8%。根据《2016年全国版环卫招标年报》，2016年我国环卫服务市场招标合同每年服务金额为244亿元/年，环卫市场化程度仅为20%。“若将已经全面市场化的北京、上海、深圳三地剔除（三地合计市场规模120-150亿元/年），则环卫市场化率仅10%左右。对比目前美国65%的市场化率，中国环卫服务空间巨大。如果到2020年，中国也能实现60%的市场化率，则年服务金额可达近千亿，环卫行业一片蓝海。”

地方市场化改革创新初尝甜头

环卫市场化改革的进程实际上就是政府职能转变的过程。

早在本世纪初，海口就将环卫清扫保洁服务外包，并下放到各区，实行市场化改革，环卫事业经费也逐年提高，虽然有了改革的意识，但改革仍存在着很多不到位的地方，体制机制也并不顺畅。因此有人戏称，海口在引进PPP项目之前，一直在用上世纪90年代的思维和扫把，打扫21世纪的城市。

2015年8月，海口决定先期以琼山区作为试点，进行招标，率先尝试推进环卫PPP。自此，海口市环卫一体化PPP正式拉开序幕，京环公司、海口龙马公司、玉禾田公司、京兰公司四家从事环卫一体化服务的PPP企业分别接手琼山区、龙华区、秀英区、美兰区四个区的环卫工作。海口实现了环卫一体化管理的全覆盖。

2016年11月7日，海口市召开环卫一体化改革工作暨PPP项目实施一周年座谈会，与会专家一致认为，这一年来，环卫PPP模式改善了海口市的城市面貌，改变了传統政府购买公共服务的方式和公共投资的方式，成为海口公共服务供给侧改革、全面促进城市管理转型升级的示范样本。

“在不增加人员、财政负担的情况下，通过推广政府和社会资本合作的新模式，通过体制机制的创新，彻底改变了过去传统落后的管理理念、管理方式、作业模式，促进城市转型升级。”海口市社科联主席、市“双创”工作指挥部综合组组长詹长智表示，海口城市面貌得到极大改善的同时，还助力全市环境卫生管理新模式的建立，充分体现了在公共领域推行PPP模式的重要意义，对促进全省乃至全国对标城市的环卫事业健康可持续发展具有较好的引领示范作用。

寻找多赢的钥匙

公共服务外包在西方国家已经推行30多年，环卫市场化正是公共服务外包模式在我国的有益探索。应该说，引入更多民企与国企竞争，共同助推环卫市场化浪潮，当是大势所趋，环卫市场化可谓是用“市场之手”来擦亮城市。

如今，地方政府已开始全面推行政企分离，开放政府购买社会服务，政府负责环卫工作的监督管理及项目的公开招标，企业负责作业的具体实施。一些环卫国企也参与到了市场的竞争当中，有助于改善作业不规范、机械化程度低、人员配置不足等问题。同时，中国的环卫项目经营模式也在悄然发生着改变，由过去的单个项目承包为主，向环卫一体化、PPP合营转变。“相比单项目承包，后两种经营模式的服务规模更大，因此准入门槛高，对企业的资本要求很高。”光大证券行业分析师陈俊鹏告诉记者。

“资本优势已经成为企业未来争取订单能力、业务扩张的关键因素。”据陈俊鹏介绍，2015年10月和2016年3月，北京环卫相继拿下海口琼山区、美兰区环卫一体化项目，涉及总金额64.62亿元。在此之前，海口美兰区的环卫业务由新安洁负责，现在由北京环卫取代其成为新的项目企业，市场格局正在发生倾斜，环卫一体化、PPP化将冲击传统的小型环卫公司。“可以预见，3-5年后行业经过初步瓜分，订单将会集中于这些大企业手中，呈现寡头垄断格局。”

环卫服务行业是城市公共服务中的重要组成部分，环卫市场化改革实际上亦是公共服务市场化的改革。“公共服务市场化至少包括三个主体的参与，政府部门、参与完成服务的企业和具体从事服务的人员。对政府主管部门而言，市场化的目的是借此提高公共服务供给的质量和水平，而对于参与公共服务的企业和具体从事服务的人员来说，市场化应该保证他们拥有合理的利润空间和薪资水平。”陈俊鹏表示，“公共服务市场化改革要想走得更远，最关键的一点是要调动相关参与主体的积极性，明晰相关参与主体的职责，找到实现多赢的那把钥匙。”endprint