盐业体制改革为何难——基于政策网络的分析

朱光喜 朱 燕 秦艳辉

一、问题提出

2016年5月，国务院公布《盐业体制改革方案》并于2017年起实施，引起了食盐行业和社会舆论的高度关注和激烈争议。盐业改革方案的出台之所以如此吸引眼球，一是自2001年盐业专营体制改革提上日程以来，经历了16年才最终出台正式改革方案，对于一项“政策方案的技术含量和复杂程度并不高”的改革而言，消耗的时间与社会的呼声之间极不协调，二是改革的方案尽管在“放开盐产品价格”“取消食盐产销区域限制”等议题上实现了突破，但仍然维持了“食盐专营”这个最为核心也是最为社会所诟病的管理体制，在市场经济体制改革推进30多年的今天，作为一种非稀缺性的工业产品依然保留了“计划经济”的特色，这必然会引起质疑，“不放开专营，怎么能叫放开呢”［1］。

实际上，在此之前的两件关于“违法”用盐的事情已经显示盐业体制到了不得不改的程度。2014年10月，河南的餐馆老板黄某因将半箱没用完的盐从郑州市区搬到郑州管辖的县级新郑市时，因“跨区域用盐”被郑州盐业管理局没收并受到处罚。此事经媒体报道后，引发了媒体和社会对我国盐业专营制度的巨大争议。然而此后不久的11月份，徐州新沂市大排档老板陈某也因“跨区”用了2斤连云港的盐，被新沂市盐业管理局处以罚款。这两次事件使食盐专营体制从行业内的争论直接进入公众家庭日常生活，《盐业体制改革方案》正是在这样的背景下出台的。

从政策改革的角度看，关系到重要民生物资的盐业体制改革提出的问题是：一是改革的呼声强烈而且改革方案被公认为所需技术含量低，为何经历如此长的时间才得以出台？二是正式出台的改革方案为何未能实现社会预期的目标取消专营体制？三是盐业体制改革到底涉及到哪些利益主体？谁在阻碍改革？为何能阻碍改革？四是由此推及诸如盐业在内的专营垄断行业。当专营体制已经不适应经济社会发展需要时，为何一旦提出改革就举步维艰，甚至长期成为改革“被遗忘的角落”［2］？本文尝试对这些问题从公共政策理论的角度进行探讨，使用的具体分析工具是政策网络。

二、文献回顾与分析工具

（一）文献回顾

我国盐业专营体制及其改革问题很早就引起了理论界和管理部门的关注和思考。从文献主题来看，已有研究主要围绕密切相关的两个方面展开：一是盐业专营体制的利弊评价及是否应该取消的争论；二是盐业体制改革的方案尤其是废除专营体制后的方案设计。

研究者对于我国1990年代确立的食盐专营体制，持有“弊大于利”和“利大于弊”两种相反的评价观点。认为“弊大于利”的理由是，在补碘技术已经普及的条件下，食盐专营已经不适应经济社会发展的需要，以政企不分、定点生产、独家批发、政府定价为特征的专营体制在本质上是政策性垄断［3］，其结果是造成食盐专营不能解决碘缺乏病危害、盐价过高刺激“私盐”泛滥等“七宗罪”［4］，因而必须改革甚至取消专营体制；认为“利大于弊”的理由是，食盐专营保证了碘盐的安全，取消专营不仅会造成安全问题，而且还会导致产能无序扩张，专营体制要逐渐完善［5］。尽管有两种不同的评价取向，但主张取消专营的文献占主导地位。

如果要取消专营体制，应该如何设计改革方案呢？研究认为在改革方案的基本原则上要兼顾公众利益、政府政治利益和产业经济利益［6］，而在具体改革路径上研究者提出了构建寡头垄断竞争的市场结构和完全放开市场［7］两种代表性方案。前者建议实施政府监管下的有限竞争，后者更为激进，也是大部分研究倡导的方案，建议彻底取消食盐专营体制，以市场为导向的经营体制取代政企合一的垄断经营体制。

已有研究文献对盐业专营体制的利弊及其改革方案进行了比较充分的论证，但从本文的研究问题来看，这些研究文献限于“政策过程中的知识”，并没有很好地回答盐业体制改革为何难的问题。公共政策研究的知识分为“政策过程的知识”（knowledge of the policy process）和“政策过程中的知识”（knowledge in the policy pro⁃cess）［8］。“政策过程的知识”是指探讨政策制定和改革过程的知识，“政策过程中的知识”是指政策制定和改革过程中所需的行业和专业性知识。前者关注的是政策的“生产过程”，注重利益和政治性分析，后者关注的是政策的“应然性质”，注重理性和科学分析。对盐业专营体制弊端及其改革方案的研究尽管分析了盐业改革理性层面的应然状态，但无法从利益和政治性层面回答为何改革迟迟没有实现应然状态，也就是没有回答政策产出是如何生产的。

（二）分析工具

本文采用政策过程理论中的政策网络作为分析工具。政策网络理论源于20世纪70年代西方学者对美国政府的次级系统和“铁三角”的研究［9］，已经成为公共管理领域分析利益博弈的一种工具，尤其是为公共政策过程研究提供了具有较强解释力的分析脉络［10］。政策网络是某个政策领域中与政策相关的主体之间形成的相对稳定的关系结构，网络中的相关主体由于认识到合作是实现共同目标的最佳方式而相互交换资源以获取共同利益，其基本假设是：反映问题领域中特定利益团体的相对地位和权力的政策网络（甚至是决定性地）影响政策产出［11］，政策网络中互动关系紧密且处于资源优势地位的政策联盟更能控制政策产出。这种理论假设在我国房产、环保、控烟等政策问题上得到了证实。

对于某个具体的政策问题是否能运用政策网络作为分析工具，有5个方面的衡量标准［12］：一是政策过程中是否存在多元化角色相互博弈？二是政策过程是否存在多回合反复无常的演进特点？三是政策产出是否是交易的结果并且只是部分满足意图和期望？四是网络结构是否可以识别及其是否能够影响政策产出？五是网络是否可以进行策略性管理？从我国盐业体制改革的基本过程来看：盐业体制改革政策出台过程中存在国务院盐业主管机构、中盐总公司、制盐企业、消费者、媒体等政府、企业和社会多元化角色的参与和复杂博弈；自2001年国家经贸委首次提出盐业体制改革以来，在16年时间里形成了4轮盐业改革，其中前3次均陷入僵局而流产，存在多回合反复无常的演进过程；作为第4轮盐业改革政策产出的《盐业体制改革方案》显然充满利益交易和妥协，只是部分满足了社会的意图和期望，并没有取消专营体制和实现完全放开；盐业体制改革政策网络中可以清晰地辨识出政策社群、府际网络、议题网络等基本结构，以及影响政策产出的“改革联盟”和“专营联盟”两大政策联盟；源于中央的垂直的等级权力可以在某种程度上改变政策网络中的诸如中国盐业总公司等网络成员的位置和资源，而网络技术的发展则可以改变媒体在政策网络中的影响力，因此是可以对网络进行策略性管理的。基于5项标准的满足，政策网络适合作为分析盐业体制改革的工具。

在具体分析方法上，核心是要分析政策网络结构与政策产出间的关系，本文按照政策网络的分析步骤：第一识别政策网络行动者与网络类型，即哪些相关主体参与政策网络，这些网络成员构成哪些网络类型；第二识别和分析由网络成员和不同类型的网络构成的政策联盟及其特点；第三考察不同政策联盟的结构差异并由此形成的博弈态势对盐业体制改革政策产出的影响。

三、盐业体制的形成与改革历程

（一）盐业体制的形成

我国盐业专营体制源于“盐铁官营”的历史传统。1950年我国政府在财政部成立了具有行政管理和生产经营双重职能的盐务总局，同时还成立了中国盐业公司及各地区的分公司和直属机构，负责全国盐的生产和运销的计划管理。1952年盐务总局划归轻工业部，1954年中国盐业公司并入盐务总局，合并后的盐务总局承担全国盐的产销和税收任务，其控制的盐销售量占全国的90%［13］。1964年中央决定盐务总局和中国盐业公司实行“一套机构、两块牌子”，并试办盐业托拉斯，以加强盐业的集中经营［14］。1980年，国家经贸委成立中国盐业总公司（简称中盐总公司），实行与盐务总局“一套机构、两块牌子”的建制。

1987年，为适应经济体制改革和市场经济发展的需要，撤销盐务总局，成立中国盐业协会（简称中盐协会），将原盐务总局的职能分别移交给中国盐业协会和轻工业部综合司局，而中国盐业总公司则办成单纯的经济实体。然而，1990年我国政府向联合国承诺到2000年实现消除“碘缺乏病”（IDD）的目标，由于在食盐中加碘被认为是最有效的途径，为了强化盐业的管理，轻工业部将保留的盐政管理职能移交中国盐业总公司，并形成中国盐业总公司领导省级盐务局（盐业公司）的架构。同年国务院颁布《盐业管理条例》，规定盐的批发业务由各级盐业公司统一经营。1994年，国务院出台《关于进一步依法加强盐业管理问题的批复》，决定实行“食盐专营”。1996年，国务院出台《食盐专营办法》，实行食盐定点生产、定向销售制度和计划管理。2006年，国家发改委发布《食盐专营许可证管理办法》，规定食盐的生产、批发、运输均需要获得许可证。期间，“国务院盐业主管机构”又先后经历了发改委盐业管理办公室、工业和信息化部消费品工业司等多次变更。

以1996年《食盐专营办法》为标志，我国盐业专营体制正式确立并存续至今，其管理结构和产销结构分别如图1和图2所示。

图1：盐业管理结构

现行盐业管理体制是以中国盐业总公司为核心的组织架构。中国盐业总公司在名义上是经济实体和国资委监管的中央国有企业，但实际上是政企合一的性质。国务院盐业主管部门（现为工业和信息化部）的盐政管理和国务院计划主管部门（现为国家发改委）的食盐产销计划职能，很多都授权给或掌控在中国盐业总公司。中国盐业协会由各级盐业公司、地方盐业协会等成员组成，其法律地位是承担盐业行业管理的非营利组织，但实际上也参与承担专营许可、计划调控、行业监管等政府职能。因此，中国盐业总公司和中国盐业协会实际成为国家主管盐业的机构。地方各级政府按照行政层级均设立相应级别的政企合一的盐业主管机构，即盐业公司和地方盐务局①地方盐务局是个统称，具体名称有的称为盐务管理局，有的称为盐业管理局。“一套班子、两块牌子”的建制。省级盐业公司（盐务局）虽然在形式上归属相关职能部门，但大部分是由中国盐业总公司独资或控股的，有的甚至直接隶属于中国盐业总公司，因此实际上是归口中国盐业总公司②例如：中盐上海市盐业公司名义上接受上海市商务委员会领导，实际上隶属于中国盐业总公司，实行垂直管理。。省级以下盐业公司（盐务局）则实行垂直管理。中国盐业总公司和中国盐业协会对全国地方盐业公司（盐务局）进行计划调配和监督管理，各地盐业公司（盐务局）则负责行政区划内的盐政管理。

图2：盐业产销结构

我国盐业的产销结构以中国盐业总公司为核心。在食盐生产环节，实行定点生产，目前全国3000多家制盐企业（盐场、盐厂）中只有98家获得定点生产资质，另外有19家获得多品种盐定点生产资质［15］，其中大部分是盐业公司直属或独资的盐企。在食盐运销环节，定点生产企业只能将食盐定向销售给各级盐业公司，再由盐业公司按照所在行政区划独家批发销售给商场等食盐代销机构或者酱油厂等下游用盐企业，其中仅中国盐业总公司专营的业务就占到全国盐业的2/3［16］。在这个过程中，食盐的出厂、批发和销售价格基本都是物价部门根据盐业公司的建议确定的［17］。除普通食盐外，各级盐业公司还将《食盐专营办法》中并未规定的肠衣盐、小工业盐①肠衣盐、小工业盐是盐业用词：肠衣盐是用来制作肠衣时使用的工业盐；小工业盐是指“两碱用盐”以外的工业用盐，主要用于印染、制革、纺织等行业的助染剂，“两碱用盐”则是指纯碱、烧碱用盐，即用来生产纯碱和烧碱的工业原盐。纳入了专营体制。

（二）盐业体制的改革

现行盐业专营体制维系的两个基本理由是税收和碘盐安全，但从现今实际情况来看，这两个理由存在很大质疑：盐业税收总量从1950年占国家税收的5.49%已经下降至2006年的0.04%［18］，可以忽略不计；所有地区包括原本富碘地区②富碘地区也称高碘地区，在我国主要是指在特定的自然环境中，人们长期通过水和食物摄入明显超过人体生理需要量的碘的地区。在内一刀切普及碘盐，致使一些地区碘的摄入“超过适宜量”［19］，尤其是2009年卫生部调查发现富碘地区甲状腺疾病剧增［20］，引发对碘过量致病的怀疑，同时有专家提出即使是缺碘地区需要补碘也没有必要只通过碘盐途径，而采用碘盐途径也没有必要必须是食盐专营方式［21］。不仅如此，专营体制反而导致了盐业公司政企不分垄断经营等种种问题。因此，从2001年起国家盐业主管部门在社会的强烈要求下开始探索盐业体制改革，并先后经历了4轮③有媒体也划分为7轮改革：2001年第1轮，2002-2003年第2轮，2004年第3轮，2005-2008年第4轮，2009-2010年第5轮，2011-2013年第6轮，2014-2016年第7轮。博弈才最终出台折衷版的《盐业改革方案》。

2001—2003年第一轮改革。2001年，国家盐业管理办公室划归国家经贸委经济运行局。2001年2月，《焦点访谈》对地方盐务管理人员勾结私盐贩子非法销售食盐问题的报道引起社会关注并得到国务院领导批示之后，国家经贸委开始在全国重点地区对盐业体制改革问题进行调研并总结出政企不分垄断经营、生产企业不能销售等5个突出问题［22］，进而提出废除和修改《盐业管理条例》《食盐专营办法》，实行政企分开、允许跨区经营和价格浮动［23］。2002年5月，国家经贸委要求包括中国盐业总公司在内的各级盐业公司要实行政企分开方向的改革，目标是打破垄断实行市场竞争［24］。但很快，国家计划委员会以“特急”的方式发出要求“严格执行专营政策”“中国盐业总公司要认真组织落实国家计划的通知”［25］。中国盐业总公司也向国务院递交报告反对改革，并于8月份在《人民日报》上专刊发表《食盐专营健康防线福泽万代》的企业形象宣传文章。3个月后，中国盐业总公司起草了《关于改革食盐流通方式的意见（讨论稿）》，目的是“进一步落实食盐专营”［26］。2003年1月，国家计划委员会发布《食盐价格管理办法》，明确食盐价格实行政府定价。在盐业体制改革僵持之时，伴随“非典”疫情蔓延出现食盐抢购，加上随后的机构改革中国家经贸委被撤销，盐业管理划归新组建的国家发改委工业司，改革进程中止。

2004—2008年第二轮改革。2004年6月，《半月谈》发表《中国盐业专营“黑幕”调查》，揭露食盐行业的种种弊端及乱象“无不根植于政企不分、高度垄断的盐业管理体制”［27］，不仅引起社会的强烈反响，而且得到中央领导和部分地方领导的批示［28］。7月，中国盐业协会受国家发改委委托完成《<盐业管理条例>完善修改稿》，尽管对外透漏修改稿提出以许可经营代替垄断经营，但具体方案却并未对社会公布。鉴于盐业体制已经成为全社会关注的焦点，国务院《关于2005年深化经济体制改革的意见》中明确提出实施“盐业体制改革”。2007年5月，发改委“盐业体制改革研究”课题组在调研基础上形成《我国盐业体制改革研究报告》初稿，提出的方案是在保持专营政策下进行调整，同时设置过渡方案。特别值得注意的是，2006年4月，发改委出台《食盐专营许可证管理办法》，以加强食盐专营许可证的管理。2008年3月，国务院机构改革中又将盐业管理职能划归工业和信息化部，第二次盐业体制改革中止。

2009—2011年第三轮改革。2009年全国两会后，国务院指定发展改革委与工业和信息化部负责“制定出台盐业管理体制改革任务”。发改委联合工信部等相关部委专门成立了盐业体制改革领导小组，并于11月完成《关于推进盐业体制改革的若干意见（征求意见稿）》，基本方案是取消专营实行政企分开、取消许可证制度和指令性计划、放开小工业盐市场，同时提出设置2年时间（2010-2011）作为向全面放开市场的过渡期［29］。这次的改革动向受到部分深受盐业专营体制制约的制盐企业的关注，湘鄂赣制盐企业协会于12月在南昌举行了适应体制改革的座谈会，制盐企业代表否决了由盐业公司代表提出的先实行特许经营的过渡方案，并推动形成《全国部分大中型制盐企业对盐业体制改革的建议》，要求改革一步到位。但最后由中国盐业协会提交的建议书被单方修改为《全国重点制盐企业对盐业体制改革建议》，改革方案依然是“实行定点生产、特许经营”［30］。与此同时，中国盐业总公司则不断通过国资委等途径表达对改革的反对，提出不应该是取消专营，而是“改变分层专营，实现全国集中统一经营”［31］。盐业体制改革再一次陷入僵局，而2011年3月日本地震海啸引起中国“盐荒”风波后，第三轮盐业体制改革停止。

2012—2016年第四轮改革。2012年11月，党的十八大提出“全面深化经济体制改革”。2013年3月全国“两会”上，借着国务院机构改革方案拟对铁道部进行政企分开改革的契机，民建中央副主席、全国政协委员王永庆提交了《加快我国盐业体制改革的建议》［32］。之后，发改委负责对盐业体制改革继续进行调研。11月，十八届三中全会提出经济体制改革要围绕“市场在资源配置中起决定性作用”。2013年12月，国务院修改《食盐专营办法》，将食盐生产企业批准和运销许可的权力下放到省级政府盐业主管机构。2014年4月，发改委废止《食盐专营许可证管理办法》。但中国盐业协会向媒体强调，废止许可证管理办法只是许可证发放下放到了省一级，盐业专营并没有取消［33］。中国盐业总公司则发出紧急声明，说明《食盐专营办法》继续有效，各省级盐务局也迅速向市县盐务局发出紧急甚至特级文件进行说明，要求“立即向所在地制盐企业、食盐经销商和社会公众做好宣传、解释工作”［34］。2014年下半年的两起“跨区用盐”被重罚事件，加速了盐业体制改革方案的出台。2014年10月，中国盐业协会透漏，盐业改革方案已经发改委通过，预计2017年实施［35］，但方案的具体内容没有公开。2015年11月，中央提出“供给侧结构性改革”理念，以实现资源优化配置和扩大有效供给，并要求各领域认真落实。2016年5月，国务院公布《盐业体制改革方案》，但这个方案是“坚持食盐专营制度基础上推进供给侧结构性改革”，并没有取消专营体制。

四、盐业政策网络结构与政策产出

（一）政策网络构成

政策网络是由与政策问题相关的行动者及其关系构成。罗茨依据行动者的类型及其特点将政策网络分为政策社群、府际网络、专业网络、生产者网络及议题网络［36］。从我国盐业体制的形成与改革历程来看，盐业政策网络中的行动者包括各级政府机构、企业和社会主体等多元化角色，行动者及关系也涵盖了5种网络类型。

一是政策社群。政策社群是指有权参与某种特定政策决策与执行过程的行动者形成的网络。盐业政策网络中的政策社群由国务院、发改委、工信部和中国盐业总公司构成。国务院是盐业体制改革的最高决策者，但其决策依赖于发改委、工信部等盐业主管部门提供的改革建议；发改委（计划委员会）既作为经济体制改革的主管部门，牵头负责调查研究并向国务院提交改革方案，又直接负责食盐生产运销计划的拟定，曾还直接作为国务院盐业主管部门，与食盐行业的关系密切；工信部（经贸委）作为国务院盐业主管机构，承担盐业和，国家储备盐的具体行政管理职能，单独或与发改委联合对盐业改革方案进行研究和起草，对盐业体制改革也具有重要影响；中国盐业总公司本应属于生产者网络，但政企合一的性质使其具有盐业管理的职能，也属于政策社群。政策社群中行动者的态度并不一致：由于中国盐业总公司是食盐专营体制的最大受益者，因而“强烈反对盐业改革”［37］；工信部主张改革；发改委尽管主张改革但态度并不坚决。

二是府际网络。府际网络由政府机构尤其是地方政府机构构成。盐业政策网络中的府际网络由地方政府、地方盐务局（盐业公司）以及国资部门、物价部门、卫生部门、农业部门、工商部门等构成。

地方政府形式上是地方盐务局（盐业公司）的上级机构，省级地方政府还是地方盐业政策的制定者。地方政府也是专营体制的受益者，因而对盐业改革并不积极，甚至是努力维护和扩大盐业专营范围。地方盐务局（盐业公司）既是经营机构，更是地方政府明确授权的盐业主管机构，因而可以跨越府际网络和生产者网络。地方盐务局（盐业公司）有庞大的盐业管理人员，如河南省2004年就有盐业从业人员2.4万人［38］，形成不同程度的垄断利益集团［39］，是食盐专营体制的强大维系力量。

国资部门、物价部门、卫生部门、农业部门、工商部门等部门有部分职能涉及到盐业政策。各级国资部门是相应的国有盐业公司的资产监管机构，如果盐业公司资产经营状况受损，会反对改革。物价部门是食盐价格的制定者，盐务局（盐业公司）力求与其保持良好的合作关系。卫生部门对改革的态度取决于食盐专营体制是否有利于国民健康，鉴于发现我国存在“缺碘”和“碘过量”并存的问题①到2007年我国依然有4个省的碘缺乏病防治不达标，另外还有4个省只是基本达标；2008年全国有341个县的居民合格碘盐食用率未达到指标要求。，因而主张“食盐加碘”需要“因地制宜”［40］。农业部门认为“饲料添加剂氯化钠”是饲料添加剂，可以自由经营购买，但盐业部门认为其就是食盐，属于专营范围，两者间的争夺不仅产生多次司法诉讼，近年来甚至还上升到部委层面［41］。不过，2014年9月广东省率先明确饲料用盐归农业部门监管［42］。工商部门的重要职能是维护是市场公平竞争，针对盐业公司或者代理经营者在销售食盐时的强制搭售行为②例如：在销售非加碘盐时强制搭售加碘盐、销售评价盐时强制搭售高档盐甚至非盐产品等。，早在2000年国家工商行政管理局就将其定性为“属于限制竞争行为”，违反了《反不正当竞争法》和《消费者权益保护法》，应予以处罚，但各地工商部门的处罚也经常受到盐业部门以行政诉讼等形式的“抵抗”③例如：江西吉安食盐零售商向吉安市工商行政管理局投诉江西省盐业集团公司吉安公司（江西吉安盐务管理局）在批发、配送食盐过程中，强制搭配非盐商品（食用油、白酒等）或在食盐配送过程中搭配低钠盐、深井盐。江西吉安工商行政管理经立案调查后，于2014年对江西省盐业集团公司吉安公司罚款16万元，并责令停止违法行为。江西省盐业集团公司吉安公司先申请行政复议，但复议机关维持原处罚，于是向吉安市吉州区人民法院提起行政诉讼，一审维持原行政处罚，吉安中级人民法院的二审则是维持原判。［43］。

三是生产者网络。生产者网络由商品或服务的提供和经营者基于直接的经济利益构成。盐业政策网络中的生产者网络由地方盐业公司、制盐企业、工业盐业、用盐企业、私盐经营者等构成。地方盐业公司即盐务局，是专营体制的直接获益者和维护者。定点制盐企业因其性质和利益不同，对盐业体制改革的态度也不同。盐业公司独资或控股的盐企基本上同时取得了食盐的销售经营资格，能分享从生产到销售所有环节的利润；而独立盐企绝大多数没有获得销售经营资格，只能按照很低的价格定向销售给各级盐业公司，从生产到销售环节的大部分利润被盐业公司独占［44］①有媒体报道，制盐企业卖给盐业公司的价格为400-500元/吨，盐业公司加碘的成本只有20-25元/吨，但销售的平均批发价格为1500-2000元/吨，整个批发销售环节的价差就高达4倍。不仅如此，盐业公司还会以“运费补贴”“回款奖励”等名义少付货款。，因而强烈要求对专营体制进行改革。工业盐企是指生产纯碱、烧碱用盐及小工业盐的企业。工业用盐除国家指令性计划的纯碱、烧碱用盐外并不属于专营范围，但实际上不仅“两碱用盐”实行专营，“小工业盐”也被盐业部门以“防止冒充为食盐”而纳入专营范围。工业盐企与独立食盐生产企业一样，在产品销售的数量和价格上会受到盐业部门的严格控制和利润挤压。用盐企业是需要使用食盐或工业用盐作为产品生产原料的企业，其考虑的核心问题是盐的价格，但在专营体制之下“私自”向盐企购买低价盐会受到严厉处罚，强烈要求对专营体制进行改革。私盐经营者是指没有获得盐业部门许可的盐产品产销者，由于避开“专营”后价格较低，尽管面临被处罚的高风险，但“私盐”依然大量存在。私盐经营者希望废除专营体制，这样就能合法地参与经营和市场竞争［45］②也存在少数“官商勾结”的私盐经营者，盐业部门人员为获取不法利益直接或间接参与私盐运销。专营体制下盐的价格越高，这种类型的私盐经营者获利越大，也成为专营体制的获益者。。

四是专业网络。专业网络是由某个领域专业性的组织或个人构成的网络。盐业政策网络中的专业网络由中盐协会、地方盐业协会、盐业研究机构、官员个人和相关专家学者等构成。中国盐业协会的主要成员是中国盐业总公司、地方盐业公司（盐务局）、大型盐企，是“盐行业经济发展的设计者、盐行业经济利益的维护者”［46］③中国盐业协会理事长董志华在2013年大型盐文化展上接受媒体采访时，对中国盐业协会作用的总结是“盐行业经济发展的设计者、盐行业经济利益的维护者、盐行业经济政策的建议者、盐行业经济组织的服务者、盐行业经济运行的谐调者”。，强调“实行多年的食盐专营体制对提高碘盐覆盖率起到了绝对作用”［47］，“食盐是特殊的商品”，“即使改革也让盐业人员有个练兵的时间”［48］。地方盐业协会与中国盐业协会的性质、功能和态度完全一致。盐业研究机构尽管并不直接涉及政策态度，但其研究人员的研究成果及相关建议能够体现其态度，据统计来自于盐务系统和政府系统的研究文献75%以上不赞成取消专营［49］，其中发改委经济体制与管理研究所还多次承担盐业体制改革的调查研究。官员个人是指具有官员身份或官方背景并且积极参与盐业体制改革讨论的个人，如曾在国家经贸委分管盐业改革的陈国卫，多次“炮轰”专营体制，强烈呼吁改革［50］。另外还有地方人大代表、政协委员在地方“两会”上以个人身份批评盐业公司“强迫”市民吃加碘盐。专家学者主要是通过媒体发声的方式表达对改革的态度，大部分专家学者认为专营体制违反《反垄断法》，“盐和糖等食品已经没什么两样，经营垄断已经没有意义了”［51］，也有专家学者担心食盐的安全、价格上涨以及边远地区的碘盐保证等问题。

五是议题网络。议题网络由分散参与政策议题讨论的行动者构成。盐业政策网络中的议题网络主要由公益机构、消费者、网民、媒体等构成。公益机构是参与政策议题的服务性组织，例如北京市东方公益法律援助律师事务所，曾向全国人大常委会和国务院法制办公室提交了《关于请求对<食盐专营办法>进行合法性审查的建议书》。消费者是指用盐企业以外的家庭个人，其态度主要通过网络表达意见，因此消费者和网民有很大重合性，他们一般认为取消专营有利于降低食盐价格、扩大食盐产品选择范围，也有少数表达出对食盐的品质和健康的担忧。媒体主要通过新闻报道来参与盐业体制改革，媒体虽然是以事件新闻报道的形式参与议题，但其新闻报道的标题措辞能够体现出其态度基本倾向，如《南方周末》的《盐业专营“七宗罪”》等文章的态度清晰可见。还有媒体从业者直接表达对专营体制改革的愿望，如媒体评论人文章《是向食盐专营说“拜拜”的时候了》，认为如果盐业部门“食盐放开后面临品质隐忧”的理由成立，那么一切食品都应该专营才能保障安全，专营实际上只是“牟取暴利的工具”［52］。

图3：盐业政策网络

（二）政策联盟博弈

政策领域中不同类型政策网络及其行动者会依据不同的政策理念并通过策略性互动形成若干政策联盟。政策联盟由某个领域的政策子系统中拥有一套共同政策信仰的政府组织或私人组织和个人组成，其目的是通过合作策略来实现政策目标［53］。每个政策联盟的信仰系统由深层内核、核心信仰及次要方面的信仰三个层次构成［54］，其中深层内核最难改变。

从上述盐业体制改革政策网络的构成可以明显看出，每种类型网络中的行动者在政策意图和行动倾向上并非都是一致的，而是存在互相对抗的情形，同时每种类型网络之间也并非界限分明，很多行动者存在跨网络类型的关联。基于这种特点，可以发现盐业体制改革政策网络中存在两个不同的政策联盟，即“改革联盟”和“专营联盟”。图3中盐业政策网络的左右两边分别显示“专营联盟”和“改革联盟”的构成。

改革联盟由用盐企业、独立盐企、工业盐企、私盐经营者、农业部门、卫生部门、官员个人、部分专家学者、公益机构、媒体、大部分消费者（网民）等构成；专营联盟由中盐总公司、地方政府、地方盐业公司（盐务局）、盐业公司独资或控股盐企、中盐协会、地方盐业协会、盐业研究机构以及部分专家学者、消费者（网民）等构成。处于政策社群核心地位的国务院、发改委、工信部则是两个政策联盟之间的协调者和核心决策者；而专家学者、消费者（网民）尽管大部分位于改革联盟中，但也有部分加入专营联盟。两个联盟的信仰系统如表1所示。

政策网络中政策联盟之间因其政策信仰和诉求的差异而围绕政策决策展开博弈，而博弈的基本格局则取决于各自资源和力量的对比。从专营联盟和改革联盟自身的属性和特点来看，专营联盟的资源和力量较之于改革联盟有明显的优势，突出表现为两个联盟之间制度性资源的不均衡和结构性力量的差异。

表1 盐业政策网络中两个政策联盟的信仰系统

制度性资源是指政策网络之外的相关制度赋予政策网络中的行动者及其构成的政策联盟在政策网络中的合法性位置和影响力。专营联盟的制度性资源主要来自中盐总公司、地方盐业公司和中盐协会。中盐总公司具有制度和政策赋予的行政性权力，实际承担了国家计划部门（发改委）和盐业主管部门（工信部）的部分盐业管理职能，如发改委的食盐产销计划实际是中盐总公司编制计划的，还负责食盐生产许可证、批发许可证的审核发放工作［55］。地方盐业公司则直接与地方盐务局合二为一。中盐协会实际上承担了诸多盐业行政管理职能。这种制度性资源不仅使专营联盟具有行业管理资源，而且还为其提供了无限接近政策社群的便利位置。例如，2004年《〈盐业管理条例〉完善修改稿》则是中国盐业协会完成并转交国家发改委的［56］。相对而言，改革联盟的制度性资源则比较贫乏。卫生部门负责碘缺乏病的防治、农业部门负责农牧饲料管理、工商部门负责市场秩序，但都不是盐业主管部门，即使有诸如发改委官员等参与，也只是以“个人身份”出现；独立盐企、工业盐企、用盐企业等则属于盐业政策管理的对象，直接受制于各级盐业公司；消费者、网民、媒体则更是远离制度性资源，基本只能依靠网络和舆论。

结构性力量是指政策网络之中政策联盟行动者之间的互动强度及由此形成的集体行动力量。专营联盟的行动者之间以中国盐业总公司、中盐协会、地方盐业总公司（盐务局）、地方盐业协会为核心成员形成了高强度互动关系的网络结构。政企合一的中国盐业总公司与地方盐业总公司（盐务局）之间形成了事实上的“领导”与“被领导”关系，中盐协会与地方盐业协会之间也是同样的关系；处于优势地位的盐企则是由盐业公司独资或控股的；地方政府及物价等部门通过地方盐业公司（盐务局）与中国盐业总公司形成密切联系；即使是处于专业网络和议题网络中的专家学者和网民也有部分是来自于盐业系统及其研究机构。中盐协会尽管处于专业网络，但它通过会员机制构建了专营联盟成员骨干之间的互动平台。因此，专营联盟成员之间具有很高的网络集成度和互动强度，府际网络与生产者网络之间形成了融合性关系，并且通过中国盐业总公司与政策社群紧密相连，从而具有很强的结构性力量。较之专营联盟，改革联盟中府际网络、生产者网络、专业网络和议题网络成员之间的关系连接松散，仅仅形成了“用盐企业”和“媒体”两个模糊的连接中心，其它成员之间存在大量的“结构洞”①“结构洞”的概念源于社会网络的分析，是指网络结构中的某个或某些行动者与有些行动者发生直接联系，但与其他行动者不发生直接联系，从而产生关系间断（disconnection）的现象。，更为重要的是，改革联盟成员与政策社群之间缺乏有效连接。因此，改革联盟尽管其成员类型丰富，但网络互动强度弱，难以形成有效的集体行动。

盐业政策网络中改革联盟与专营联盟的制度性资源和结构性力量差异直接影响两个联盟间的博弈态势。从盐业体制改革历程来看，联盟间的博弈主要包括舆论宣传、方案倡议和直接游说三种策略。然而，改革联盟仅仅是在舆论宣传策略上占据优势，在方案倡议尤其是直接游说等有重要影响的策略上，专营联盟则占据明显优势。

舆论宣传。改革联盟在议题网络和专业网络中拥有数量巨大的行动者，广泛利用网络和纸质媒体制造盐业体制改革的政策议题，揭露和分析盐业专营体制的弊端。改革联盟的这种策略效果明显，在2000年前后就成功“设置”了盐业体制改革政策议题，而2014年以来围绕各种“怪异”的盐业执法事件制造改革话语，几乎在社会舆论上形成了必须进行改革的共识。当然，为反制改革联盟的舆论宣传，专营联盟也积极利用媒体制造舆论，宣传专营体制的贡献和合理性。例如，2003年3月盐政管理划归发改委后，6月25日的《人民日报》以《食盐专营利国利民》为题发表了发改委宏观经济研究院课题组的课题研究结论，作为盐业公司的“形象展示”［57］。由于食盐专营的核心理由是“食盐加碘”，因此盐业系统高度重视宣传“食盐加碘”的必要性，甚至不惜选择性地利用甚至“曲解”媒体文章和相关研究结论。如《瞭望东方周刊》上《食盐加碘拉锯战》一文的主要内容是对“食盐加碘”的争论进行介绍，并直接指出“期待多元化的政策调整”，“食盐加碘”政策不再是铁板一块［58］。中国盐业协会在网站上则以此文章为基本材料，刊登了《瞭望东方介绍拉锯战：中国必须坚持食盐加碘政策》一文，用红色字体强调《瞭望东方周刊》认为，“中国必须坚持食盐加碘政策”，并附上国家食品安全风险评估委员会的报告作为支撑材料。但实际上无论是《瞭望东方周刊》文章，还是《中国食盐加碘和居民碘营养的风险评估》都没有宣称“中国必须坚持食盐加碘政策”，反而对“食盐加碘”均提出了一定的质疑。为避免麻烦和打擦边球，中盐协会在文章最后注明“本网转载时有删节”［59］。

方案倡议。改革联盟中的行动者对政策方案的倡议主要有三个途径：一是官员个人、专家学者和媒体对完全市场化方案的分散性论证，例如积极主张取消专营体制的官员陈国卫、学者郑风田①郑风田是中国人民大学教授，多次接受媒体采访提出市场化改革方案。以及《南方周末》等媒体；二是深受专营体制之疼的独立盐企，以仓促的小规模集体行动形成了《全国部分大中型制盐企业对盐业体制改革的建议》；三是相关行动者在决策部门实施的盐业改革调研中间接提出改革方案。但这三种方式都没能直接接触政策社群中的核心决策者。专营联盟则充分利用其制度性资源和结构性力量，依靠生产者网络和府际网络的互动，近距离甚至零距离接近政策社群进行方案倡议，其表现就是以中盐总公司和中盐协会为代表的行动者多次直接承担改革方案的起草工作，如2014年“盐业体制改革方案已在国家发改委主任办公会议通过”的消息最先也是由中盐协会透漏的。作为接近政策社群的行动者和历次盐业改革方案起草工作的重要参与者，专营联盟的行动者必定会尽最大努力阻止“完全市场化”方案的出台。

直接游说。直接游说是专营联盟依靠府际网络和生产者网络的优势采取的博弈方式，即利用政策社群中国家部委态度的差异，直接向有利于自身的部门游说。在第一轮改革期间，中国盐业总公司就直接向国务院提交报告，批评国家经贸委盐管办的改革主张是“剥夺了他们的工作权利，使他们普及碘盐的工作无法进行”，同时还发动老员工上书发改委和国务院抵制改革［60］；第三轮改革开始时，中盐协会向决策部门和盐业体制改革小组“做了大量的工作”，使得“方案暂时停下来”［61］。曾在国家经贸委主管盐业体制改革的陈国卫，自2000年开始主张废除专营体制之时，中国盐业总公司为了游说他“没少费心思”［62］。与专营联盟的直接游说策略相比，改革联盟由于无法有效接近政策社群，其游说则显得分散且间接，仅限于少数官员以个人身份“上书”的形式进行。

（三）政策网络产出

在盐业体制改革的政策网络中，改革联盟依靠庞大的议题网络和专业网络行动者，在舆论宣传上成功地“设置”了盐业体制改革的议题，但专营联盟则充分利用府际网络和生产者网络的制度性资源及结构性力量，成功地“阻滞”了盐业体制改革从议题到议程的及时转化。因此，盐业体制改革尽管呼声和共识很高，但直到2016年《盐业体制改革方案》才得以出台。然而，这个方案的出台并不能说明改革联盟的胜利，只能说是改革联盟与专营联盟之间的折衷，而这正是盐业政策网络结构和政策联盟博弈的产出。

首先，从《盐业体制改革方案》出台的过程来看，经历了16年4轮的曲折反复，如果没有中央“市场在资源配置中起决定性作用”和“供给侧结构性改革”理念的强力推动，2016年上半年也不一定能够出台。2009年，中盐协会理事长董志华提出盐业体制改革需要8年过渡期，因为8年之后在编老职工基本都退休；2014年在决策部门酝酿改革方案之际，中盐协会“透漏”预计2016年出台方案，2017年正式执行。事实证明，最终方案的出台时间和实施时间与中盐协会的“透漏”消息完全一致，且从2009年到2017年刚好是董志华所说的8年。

其次，从《盐业体制改革方案》的具体内容来看，与改革联盟“完全市场化”的预期有明显的差距（表2）［63］。完全实现预期的方面是取消产销区域限制和放开价格；部分实现预期的是产销许可和产销主体方面，但实现的程度极其有限，产销许可只是取消了“食盐准运证”，产销主体则仅仅是允许现有定点生产企业从事批发经营；更为重要的是，在基本体制、政策制度、盐政管理3个核心方面则继续保持原有框架。由于改革方案明确说明不再新增定点生产企业和经营企业，因而就成为现有定点生产企业和经营企业间的“赛局”，其中“最大的玩家是中国盐业总公司”，以至一些独立盐企质疑“不放开专营，怎么能叫放开呢？”［64］。

表2：盐业体制改革预期与实际政策对比

五、结论与讨论

我国盐业体制经历16年改革出台的方案，并没有如改革倡议者和社会所期望的取消专营体制。基于政策网络的分析发现，在盐业体制改革过程中，存在多元化行动者，不同的行动者依据其位置和性质的差异分别形成政策社群、府际网络、生产者网络、专业网络和议题网络。不同类型的网络及其成员之间又依据其对待盐业体制改革的态度倾向和互动关系差异，形成改革联盟和专营联盟两大政策联盟。然而，从双方的政策博弈来看，专营联盟相对于改革联盟拥有优势明显的制度性资源和结构性力量。这种差异决定了两个联盟之间的博弈态势，并进一步决定了政策产出：要么改革方案难产，要么即使出台，也会在具体方案上大打折扣。

盐业体制改革的艰难并不是我国经济社会转型过程中的独特现象，它反映了与此性质相同的诸如电信、铁路等国营垄断行业政策改革的基本特点。1990年代以来，我国电话通信行业经历20多年的改革，才从邮电部门独家垄断的格局发展到电信、移动、联通三家“寡头垄断”的格局，尽管社会议题网络和专业网络对进一步强烈要求改革“寡头垄断”格局，但从目前来看没有任何进展。我国铁路行业改革同样经历了艰难的过程。铁道部门政企合一的管理体制一直被社会所诟病，尤其是2000年以来历次的“春运”购票问题，以及2005年以来因人为因素和管理漏洞而造成的多次严重铁路交通事故，使社会民众和媒体舆论强烈要求对其进行改革。但是铁路利益联盟以铁路部门的特殊性为由反对改革，即使2008年国务院大部制改革将民航、邮政纳入交通运输部，铁道部依旧单独留存，直到2013年才实施改革打破政企合一体制，分别组建中国铁路总公司和隶属于交通运输部的国家铁路局，将经营功能和行政管理职能分开。但这次改革更多地是2011年“7·23”温甬线动车事件及随之揭露的铁路系统触目惊心的腐败问题迫使中央政府下定决心，并不是单纯回应社会和舆论的改革倡议。

凡涉及到诸如盐业体制、电信体制、铁路体制等具有政企合一和垄断经营特征的政策改革，都有如下特征：一是社会民众、专家学者、媒体舆论等是改革的积极倡议者，并以议题网络和专业网络为主要力量形成网络结构中的改革联盟，而且舆论议题上能占据优势；二是被改革者会以府际网络和生产者网络为基础形成维持联盟（或反改革联盟），并且充分利用其传统的制度性资源和结构性力量上的优势反对或拖延改革；三是这种政策网络结构下的改革，必须要借助政策网络结构中政策联盟之外的力量，要么是最高决策层下定决心，要么是外部事件的强烈冲击，或者二者相结合；四是即使实现了改革，其政策产出的改革方案会带有明显的折衷和渐进的色彩，要真正实现改革目标，需要“过渡期”后的二次或若干次后续改革。

这种改革的特征不排除有决策者为保持社会稳定和降低风险的考虑，但政策网络结构的特征是其最直接的原因，既得利益者能控制政策网络的关键部分（府际网络、生产者网络）并能直接影响或施压于决策者（政策社群），而改革倡议者则处于离决策者较远的位置（议题网络、专业网络）。虽然渐进而稳妥的改革曾经是我国政府改革的经验，但在全面深化改革时期，那些因政策网络结构特征而产出的“渐进改革”或“边际改革”已经不适应经济社会发展的需要，反而会丧失改革机会窗口和增加改革成本。因此，最高决策者不能仅仅充当政策联盟间的协调者和仲裁者角色，而是要积极对各个领域的政策网络结构进行调整和管理，通过媒体开放、舆论监督、网络参与、法律规制、机构改革等方式来增加改革联盟的制度性资源与结构性力量，同时削减反改革联盟的制度性资源和结构性力量，为重大改革创造有利的政策网络条件。当然，更需要注意各个领域政策框架的顶层设计，避免先天性地产出新的政策垄断利益集团。

［1］［64］黄金萍，吴小飞，纪晓雨：《盐业体制改革新政出台“不放开专营，怎么能叫放开呢？”》，《南方周末》2016年5月20日，第B002版。

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［41］吕明合，孙然：《农业部门抢地盘盐业部门急清剿争“盐”夺利》，《南方周末》2014年8月29日，第3版。

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［44］［50］［60］罗晟：《国资委官员炮轰盐业垄断称中盐总公司反对改革》，《东方早报》2009年12月18日，第2版。

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［48］罗晟：《维持现有体制盐业不能全面开放——对话中盐协会秘书长宋占京》，《东方早报》2010年1月6日，第2版。

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［51］王超：《垄断引发盐业三大弊病》，《中国产经新闻报》2010年1月13日，第2版。

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［57］国家发展和改革委员会宏观经济研究院课题组：《食盐专营利国利民》，《人民日报》2003年6月25日，第12版。

［58］李静，陈融雪，李建文：《食盐加碘拉锯战》，《瞭望东方周刊》2014年第2期。

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