正确处理土地城镇化与人口城镇化协调发展的四大关系

曾晓勇 袁健子 邱久杰

摘要：土地城镇化是城镇化的载体，人口城镇化是城镇化的核心。随着我国资源环境承载能力减弱，土地资源稀缺性日益显现，土地财政难以为继，经济结构急需调整等，两种城镇化的关系处理显得愈发重要。为实现二者的协调发展，必须处理好以下四大关系：经济效益与社会效益的关系；市场与计划的关系；稀缺与充裕的关系；快与慢的关系。

关键词：土地城镇化；人口城镇化；协调發展

城镇化的内涵非常丰富，包括土地城镇化、人口城镇化、经济城镇化和社会城镇化等内容。随着我国资源环境承载能力减弱，土地资源稀缺性日益显现，土地财政难以为继，经济结构急需调整，以及人口向城镇聚集，土地城镇化与人口城镇化的关系处理显得愈发重要。

一、经济效益与社会效益的关系

从不同角度看，城镇化既是一种无排他性和竞争性的公共产品又是一种有排他性和竞争性的私人物品。由于“搭便车行为”，市场难以提供公共产品，这时政府理所当然要成为城镇化的重要推手，其社会效益凸显，使城镇化具有鲜明的社会公益价值。同时，私人物品可以由市场提供，城镇化过程中的经济效益必须得到重视。经济效益与社会效益既相互对立又相互统一，它们的关系处理与这两种城镇化协调发展紧密相连。

首先，经济效益的获取常常会牺牲一定的社会效益，社会效益的追求有时又会损害经济效益。政府在推进土地城镇化的过程中，要综合权衡各方利益，尽量降低土地征收、土地开发对人口、社会公众的不良影响，以及对生态环境、政府公信力的损害。政府在推动土地城镇化进程中必须尊重社会、自然规律，充分利用市场经济规律，进行社会经济效益方面的成本收益核算，权衡得失，尽量实现两个效益的最大化。

其次，社会效益是目的，经济效益是手段。土地城镇化是实现城镇经济效益的必要条件，是城镇人口获取社会效益的载体。土地城镇化有其自身的经济规律，受到市场这只“看不见的手”的支配，但不一定符合社会的偏好，有时甚至可能与社会效益相悖。作为政府一方，也不能只追求经济效益，忽视土地城镇化对生态环境、人文风俗、社会道德、公众心理、人际关系的破坏。政府应该把人口城镇化协调发展作为追求的目标，把土地城镇化作为实现这个目标的手段。

再次，在一定条件下可以实现经济效益与社会效益的双赢。经济效益与社会效益除了相互对立的一面外，也有相互统一的一面，在一定条件下，二者可以相互促进，相互补充，实现双赢。这种辩证关系体现在土地城镇化与人口城镇化关系的处理上，一是土地城镇化不能过快；二是土地城镇化要恰到好处地满足了人口城镇化对土地的需求；三是人口城镇化的发展必须水到渠成地带动土地城镇化发展。此外，政府也要做好两种城镇化的辅助工作，遵循城镇化的自然规律和社会规律，在发挥“看得见手”的作用的同时减少不必要的干预，注重经济效益与社会效益并举。

二、市场与计划的关系

城镇化过程中，处理好市场与计划的关系是处理好土地城镇化与人口城镇化关系的前提条件。市场手段与计划手段不是区分城镇化发展优劣的标准，中国城镇化的成果既不能说仅仅是计划的胜利也不能说仅仅是市场的胜利。城镇化的过程，计划和市场必须是互相配合和互相补充，缺一不可。处理好城镇化过程中市场与计划的关系，需处理好以下关系：

一是互补与相斥。土地城镇化与人口城镇化之间的相互影响，存在两种媒介——既有通过市场的影响也有通过政府计划手段的影响。这里，市场和计划既互斥又互补。在这两种城镇化之间，政府要扮演协调角色，充分利用好市场与计划手段，协调好人与地的矛盾，防止人口过度集中对土地资源的压力，以及对生态环境的破坏，防止土地的闲置和浪费影响项目的开发，从而减少城镇就业岗位的供给，延缓人口城镇化的进程。

二是微观与宏观。在土地城镇化与人口城镇化的相互影响中，有微观领域的影响，也有宏观领域的影响。在宏观领域，国家要制定计划，确定目标，统筹安排，充分发挥宏观调控的作用，引导地方政府、企业、失地农民理性地满足人口城镇化对土地的合理需求；在微观领域，土地城镇化与人口城镇化要服从国家的宏观安排，充分发挥市场的作用，构建多样性、灵活性的资源配置机制，取长补短，相互配合，实现“人口聚集带动土地征收，土地征收促进人口聚集”的良性循环。

三是中央与地方。土地城镇化与人口城镇化的相互影响既有通过地方诸多媒介产生的影响，也有通过中央这个媒介产生的影响。在财权和事权分配上，一定程度上增加中央的财权，便于城镇化计划实施、宏观调控和地区间“横向不均衡”的调节和校正，但也要避免财权过分集中到中央，导致地方政府因事权负担与过小的财权极不对等而不得不寻求预算外收入。在政绩考核上，中央不能片面强调“经济中心论”。同时，中央要重视地方基层偏好，建立民众、地方政府等多方利益主体参与的自下而上的决策机制。反之，地方政府也不能一味地迎合上级政府的政绩考核，不顾市场规律，大搞面子工程和形式主义，大肆征地，盲目立项，甚至不惜破坏生态环境，造成土地城镇化与人口城镇化相互问消极影响。

三、稀缺与充裕的关系

土地城镇化与人口城镇化的相互关系，有些关系因资源的相对稀缺而产生，有些关系因资源的相对充裕而产生。两种城镇化协调发展的可持续性取决资源的可持续性。处理好这两种城镇化的关系，必须从资源的以下三个角度来处理。

一是从资源的相对稀缺角度。首先，地方政府推动土地城镇化时，一定要考虑城镇土地的稀缺性，避免土地粗放使用造成土地的闲置浪费，从而最终难以满足人口城镇化对土地的需求，影响人口城镇化进程；其次，从城镇化资金的相对稀缺角度处理。城镇化资金不足可以造成一系列问题，例如，社会保障的范围和质量达不到城镇化协调发展的要求，城镇基础设施投入不足，城市环境治理力度不大。

二是从资源的相对充裕角度。首先，从土地财政收入的局部充裕角度。在某段时间、某些地方，对某些权利者而言，土地征收产生的大量资金收入，显得相对充裕。暂时的大量资金收入可能会使地方政府大兴土木，加快基础设施建设，这会使一些地方的人口城镇化滞后土地城镇化问题更加严峻。土地城镇化一定要遵循人口城镇化规律，并与人口城镇化对地的实际需求相匹配，有缓有急，主次分明，循序渐进。人口城镇化要避免为提高城镇人口占比粗暴地把农民转变为市民的“圈地运动”，反对单纯地用土地城镇化推动人口城镇化的做法。其次，从农村劳动力相对过剩角度。农村劳动力过剩一方面促进了人口城镇化，另一方面因进城农民工数量增加造成城镇化资金压力。为避免这些问题，可加快农业现代化进程和农业产业升级，实现农村过剩劳动力就地“消化”，减少人口城镇化过快对土地城镇化的不利影响。

三是从资源的相对稀缺与相对充裕的辩证关系角度。首先，稀缺与充裕是可以相互转化的。政府、社会公益组织和个人要创造各种条件，科学管理，合理配置，開发技术，扩大资源使用的深度和广度，避免人为因素造成的相关资源短缺。其次，稀缺与充裕的斗争性成为这两种城镇化协调发展的动力。各级政府部门要认清城镇化资源稀缺与充裕的冲突性，允许群众表达因资源分配不合理产生的述求，在兼顾效率的前提下力争达到资源配置的过程和结果两方面的公平。

四、快与慢的关系

国内文献一致认为我国的土地城镇化快于人口城镇化，从形式上看，1999年以来土地城镇化的环比增长速度明显快于人口城镇化。这两种城镇化，相对于对方而言，是快了还是慢了？这个问题不是二者不协调发展的原因，而是结果。在快与慢关系的处理上，本文认为要做到如下情况：

一是城镇土地使用规划快于人口的聚集。土地使用规划必须预料到未来中长期城镇人口聚集的规模和结构，也必须能预料该城镇与周边城镇关系的变化，以及各城镇所处地位的变化。为此，国家土地管理局必须会同下面各级土地管理部门做好全国土地的调查、登记、统计等工作，严格审查和监督，征询多方意见，科学征用和划拨土地，查处土地使用违法案件。

二是土地上项目开发快于城镇人口就业。土地项目开发是对原有土地的一种“扬弃”，是一个土地价值增值的过程，它最终会进入否定之否定阶段，实现土地城镇化，为城镇人口就业奠定物质基础。政府部门要尊重市场这只看不见的手，实现社会总剩余和各方效用最大化，形成项目开发快于人口就业的理念，达到减少结构性失业的目的。

三是人口的社会保障快于土地征收。当前我国社会保障制度安排一般将外来迁入人口排斥在外，人口与就业的高流动性似乎形成了社会保障异地衔接的天然屏障。国家有关部门要完善与社会保障相关的法律制度，合理确定各种社会保障之间的比例，实现它们之间的优势互补，充分发挥市场的作用，积极动员社会各种力量和各方资源，避免政府在社会保障中大包大揽而挤占诸如商业保险、社会救助、国际援助等保障的空间，确保社会保障工作走在土地征收前面。

四是国民素质提高快于土地城镇化。人口城镇化是国民素质不断提高的城乡一体化过程。土地城镇化的结构、方式、进度、政策方针和原则等在一定程度上决定着城镇人口素质，乃至整个国民素质。土地城镇化前，必须切实提高我国全体国民素质，大力发展科学文化事业，实现科学精神与人文精神的融合，以及民族文化与外来文化的优势互补。