文/北京交通大学风景道与旅游交通研究中心 孙盼盼 余青
中国民生银行股份有限公司北京分行 牟庆江
美国风景道资金资助比较分析与启示
文/北京交通大学风景道与旅游交通研究中心 孙盼盼 余青
中国民生银行股份有限公司北京分行 牟庆江
资金筹措困难、融资渠道单一是目前我国旅游公路建设面临的最大难题。而美国以立法授权的形式,不断修订出台系列法案内容,保障了风景道资金资助的稳定性和可持续性,推动了美国国家风景道体系建设,其中,《冰茶法案》《续茶法案》和《SAFETEA-LU法案》在美国风景道资金资助体制机制的形成中起到关键作用,这对我国旅游风景道的建设,具有重要的借鉴意义。
1991年《冰茶法案》首次对风景道资金来源、资助框架、资助内容、资助额度、资金管理等予以了明确规定,其中资金来源于联邦公路信托基金。
《冰茶法案》中对美国国家风景道体系(NSBP)资助基本框架主要包括技术和财政支持、联邦参股、资金、订约授权、暂定风景道计划、限制等六个部分。后续的《续茶法案》和《SAFETEA-LU法案》在继承前者的基础上,进行了完善。经过修订,1998年出台的《续茶法案》继承和完善了《冰茶法案》中资助和技术支持、限制、联邦参股等3个部分,将符合条件的项目单独设立出来,增加了保留条款这个部分。《SAFETEA-LU法案》继承和保留了《续茶法案》的基本结构,以及大部分内容,主要包括了资助和技术支持、符合条件的项目、限制、保留条款、联邦参股五大部分。
《冰茶法案》中对风景道资金资助内容,主要包括六部分如表1所示。
《冰茶法案》对1992年至1997年间风景道专项资金资助额度予以了授权,分别为100万、300万、400万、1400万、1400万、1400万美元,呈上升趋势。从给予资金数量来看,虽没有像其他基础交通建设项目一样获得大量资金,但是开启了风景道建设得到国家层面专项资金资助先河,从此国家风景道体系全面发展。
《冰茶法案》中规定在联邦公路局下属秘书处成立风景道咨询委员会(联络处),主要包括州和地方各相关部门的政府官员和个人等,协助秘书处对风景道资助的相关工作,负责国家风景道计划资助申请的审查,审批项目协议,经营和管理国家风景道和泛美风景道等。
《续茶法案》在继承《冰茶法案》的基础上,进行了进一步完善。其资金来源与《冰茶法案》相同,资助框架有所变化,对资助内容、资金额度和资金管理进行了与时俱进的修订。
《续茶法案》保留和修订了《冰茶法案》资助和技术支持、限制和联邦参股三部分内容,增加了保留条款,去除了资金和订约授权2部分,将暂定风景道计划单独设立为符合条件的项目,如资助和技术支持上保留了给州政府,还规定可以提供给印第安;对优先资助的3类项目进行了明确规定;将符合条件的项目完善到8类等,具体如表2所示。
表1 《冰茶法案》风景道资助内容
表2 《续茶法案》风景道资助内容
《续茶法案》继续设立国家风景道计划,并对其进行专项资助,在《冰茶法案》基础上增加对风景道环境保护的资助,注重风景道复合型功能建设,以发挥其保护环境、保护历史文化资源、带动沿线社会经济发展等方面的重要作用。
《续茶法案》对1998年至2003年间的风景道资助额度进行了规定,分别为2350万、2350万、2450万、2450万、2550万、2650万美元。从历年来看,呈上升趋势,与《冰茶法案》相比,资助额度增加,为国家风景道体系发展继续提供资金保障,促使其快速可持续发展。
在《冰茶法案》基础上,对资金管理机构根据发展需要进一步完善,规定在明尼苏达州德卢斯成立国家风景道中心,建立风景道通讯系统,为当地政府和与国家风景道或者泛美风景道有关的规划设计人员提供资助和最新技术支持,以加快国家风景道体系发展。
《SAFETEA-LU法案》资金同样来自联邦公路信托基金,资助框架与《续茶法案》相同,资助内容大部分保留了《续茶法案》相关规定,资助额度和资金管理机构有所增加和完善。
《SAFETEA-LU法案》资助内容继承和保留了《续茶法案》大部分,包括5大部分,体现了法案所具备的权威性和稳定性,但也做了进一步完善,如对资助和支持项目、优先资助项目、保留条款等的细化,具体如表3。
表3 《SAFETEA-LU法案》中风景道资助内容
《SAFETEA-LU法案》给出了2005年至2009年国家风景道体系资金支持额度,分别为2650万、3000万 、3500万、4000万、4350万美元。从历年来看,呈直线上升,可见美国对风景道投资力度越来越大,并在国家层面持续得到重视和平稳推进。
为了服务于国家风景道体系,法案规定成立美国风景道“byway”资源中心,负责风景道资源宣传、保护、资金管理相关问题答疑等,并对其给予资金资助,2005年至2009年间共对其资助了1350万美元,保证其机构的运转。
上述三大重要交通授权法案对风景道资金资助相关规定,在资金来源与数量、资金管理与使用限制、资金具体流向和资金申请与审批等四个方面,体现出继承和发展,从中可见风景道资金资助发展历程。
国家顶层法律制度保障了美国风景道发展资金的稳定性,推动了其健康、规范、法制、有序、可持续发展。
相同点:资金均来自于联邦公路信托基金,资金数量,相比其他基础交通建设项目,获得支持相对较少,但是风景道被纳入国家计划,予以专项资金支持,起到引导作用,推动风景道发展;
不同点:对国家风景道体系资金支持额度不同,《冰茶法案》总额为5000万美元、年平均额833万美元,《续茶法案》总额为14800万美元 、年平均额2467万美元,《SAFETEA-LU法案》总额为17500万美元,年平均额2500万美元,后者比前者总额和年均额度均有所增加。
相同点:均对资金数额予以明确规定,对资金使用进行限制,并且设立主管部门对资金使用进行监督和管理;
不同点:对资金管理机构根据不同年间风景道发展需要,进行设立和完善,对资金使用限制条件,每个法案中规定也有所不同(具体见上文各法案资助内容和资金管理机构分析),体现了法案的与时俱进,适应了美国风景道发展的需要。
美国每个阶段标志性授权法案的出台,将其形成历程可划分为:联邦公路援助法案时期、三大法案时期、成熟阶段三个时期。
美国以授权法案形式,对风景道予以资金资助,通过一系列交通授权法案的出台,使风景道作为一项公共事业从国家立法层面得到了重视,并逐步形成了美国风景道资金资助体系。
三大法案均对优先资助项目和符合条件资助项目进行明确规定,但有所不同,《冰茶法案》列出了暂定的风景道计划,包括批准计划、优先批准的项目、有资格获得资助的6类项目等,《续茶法案》同样明确了优先资助项目,但符合资助条件项目扩展为8类,《SAFETEA-LU法案》修订了优先资助项目。
联邦公路管理局及其下属机构负责指导各地风景道基金申报工作,并对符合条件予以审批,同时每年出版并修正“国家风景道体系无条件资助指南”,发布“国家风景道体系无条件资助报告”,对资助项目类别、金额和地区予以公示,以规范基金使用和管理。
风景道发展需要国家和地方政府给予资金保障。风景道的起步和发展阶段,必须给予国家层面资金资助制度顶层设计,由国家和地方政府共同对其进行资助,当然,当其发展走向成熟时,社会资本会逐步占主导地位。
立法手段保障了资金的稳定性。美国通过一系列法案,保障风景道发展所需资金的稳定性,从长远发展来看,我国也应根据国情,结合现有公路和旅游方面法律,将国家旅游风景道资金资助事宜,纳入相关法律。
资助内容予以明确和不断细化。美国以立法手段对资助项目、分配、联邦参股、限制等内容予以明确,并通过系列法案进行继承、发展,我国国家旅游风景道建设,对资助内容予以法律法规和条例等明确规定,并在后期发展中予以修订细化,以满足发展需要。
资金管理机构予以与时俱进设立。美国根据风景道发展需要,不同年间设立了相应的管理机构,使美国风景道资金资助管理组织不断完善,最终形成了自上而下的分权式三级管理机构。