中国农村义务教育财政投入体制演变历史及启示

中国农村义务教育财政投入体制演变历史及启示

文/李尚，中央财经大学财政税务学院

本文基于历史视角，系统梳理了新中国成立以来中国农村义务教育财政投入体制的演变历史，通过定量与定性分析相结合的方式分析了其中包含的演变规律，认为农村义务教育发展中区域性的不均衡和城乡不均衡，主要归咎于长期的、历史性的投入主体的重心不均衡，成本分摊机制不健全、不合理。相关史实的梳理和研究结论具有一定的理论意义和实践参考意义。

义务教育；财政投入；演变历史

1 导论

对农村义务教育财政投入的研究一直以来备受重视，相关研究成果丰富，总体来说，我国义务教育的发展水平是落后的，保障水平无论是国际横向比较，还是在教育各阶段纵向比较来看都相对偏低，国内国际的很多研究在这一点上形成了共识1。对于新中国成立以来近70年、特别是改革开放40年来的发展实践和财政政策实践，现有研究已经做了非常充分的研究和梳理，在诸如提议加强中央和省级财政转移支付、提升义务教育投入主体的重心、设立科学的投入分摊机制等多个方面达成了较为一致的意见和判断2。但是深入研究文献可以发现，已有研究对各个历史阶段的财政政策、教育政策背后的深层次的历史、文化、社会、经济背景及其最终形成的规律性的发展脉络缺乏足够的研究，加之长期预算透明度较低带来的数据获取难、数据不精准等问题，从而未能完整还原和解释相关的政策。同时，已有研究较少涉及农村义务教育体制形成背后的历史渊源和原因，及其内部蕴含的历史性规律，相应研究对农村义务教育财政投入体制发展历史进程的分析较为简单，未形成系统性的历史分析框架。这些正是本文基于历史视角的研究进行探索和补足的。百年大计，教育为本，在中华文明几千年历史积淀基础上，纵观过去百年兴衰沉浮、荣辱变革，通过历史视角的分析，或将对农村义务教育财政投入体制的演变历程和规律做一次更为深刻的研究。

2 中国农村义务教育财政投入体制演变历史分析

为了能够更为清楚地展现中国农村义务教育财政投入体制演变的时间轨迹，本文总体上将时间线索分为新中国成立前和新中国成立后，前者包括清末之前的历史阶段和清末民国阶段，后者包括六个阶段。下面结合财政、预算透明度发展、经济、国际政治经济等背景，对这些历史阶段进行分析。

2.1 新中国成立前的义务教育发展状况

2.1.1 清末之前的历史阶段

在清朝末年出现义务教育萌芽之前，中国古代教育主要以官学和私学两种形态为主3，前者主要是为统治阶级的子弟服务，同时也服务通过科举考试制度层层选拔上来的非统治阶级子弟，后者主要是非统治阶级子弟接受早期启蒙教育和接受准备科举考试教育的场所。官学基本依靠统治阶级直接提供经费，而私学，特别是最普遍的面向启蒙教育的私塾，教师主要来自科举落第的文人和其他有文化修养的人士，所有办学经费基本全部依赖学生所在家庭的供奉和捐赠，可以说投入主体主要依赖地方民众。古代这种教育体制自商周起沿袭两千余年基本格局未发生重大变化，其配套的科举考试制度在隋唐兴起后也沿袭一千三百余年，成为古代中国选拔人才的主要手段和吏治基础，同时很大程度上也是中华文明逐步形成、演变和发展的基础保障。后世政府的很多政策主张，莫不受这一历史积淀的影响，留下相应的印记。

2.1.2 清末民国历史阶段

清朝末年，清政府模仿德国、美国等国家搞过一段义务教育变革。1903年，清政府颁布了《奏定学堂章程》4（旧称“癸卯学制”），这是中国近代教育史上第一个以法令形式公布并在全国推行的学校教育体系。1911年7、8月，清政府学部派员在北京召开教育会议讨论《试办义务教育章程案》等文件，这是旧中国正式提出试办义务教育。该案明确规定以四年为义务教育期，并提出了试办义务教育的办法5，同年，清政府学部颁布《强迫教育章程》，明文规定7岁以上幼童必须入学读书，否则就要“罪及父母”6。显然，由于时局危机，财政紧张，清政府推出该章程后的次年旋即灭亡，所以该政策推出不久即流于空文，尽管如此，这份只有10个条款的政府公文，却开了近代义务教育的先声7。

民国时期，义务教育得到了正式和巨大的发展。1912年元月，教育总长蔡元培发布《普通教育暂行办法通令》8，全国的学堂从此全改名叫学校，初等小学上4年，简称“初小”，这4年为义务教育阶段(仍称“强迫教育”)，免收学费。1912年9月，民国临时政府教育部颁布了《学校系统令》（即《壬子学制》），以国家名义规定了“初等小学四年，为义务教育”9。至此，从清末以来，各方拟议、酝酿了10余年的义务教育之事，终于被认定。1937年，南京民国政府教育部颁布《学龄儿童强迫入学暂行办法》，这个时期的义务教育概念在官方文件里始终称为强迫教育10。1940年4月，民国政府教育部制定《国民教育实施纲领》，规定国民教育分为义务教育和失学民众补习两部分，两者同时实施，后者即新中国成立后重点继续实施的青壮年扫盲教育。1943年民国政府出台《国民学校法》，这一系列配套的法律法规的颁布实施，不仅使国民教育取得学制上、法律上的地位，推动了初等教育与失学民众补习教育的发展；同时，国民教育制度的实行，也使民国政府将乡村教育完全纳入到了国家正规教育体系里面，第一次在中国建立起了比较系统的乡村教育体制，为此后乡村教育（主要为今天所说的农村义务教育）的发展奠定了一个良好的基础11。

2.2 新中国成立后义农村务教育发展状况

建国初期，新中国刚刚从战乱废墟中站起来，百废待兴，很多领域既缺乏立法保障，又缺乏实际的财政支持，农村的教育工作就是其一。由于《义务教育法》1986年4月12日才由第六届全国人民代表大会第四次会议通过（1986年7月1日正式施行）12，所以在新中国成立后，长达37年的时间里，我国义务教育领域一直缺乏立法保障。时至今日，义务教育法已经颁布实施超过30年，新义务教育法也颁布实施超过10年，由于中国经济转型、城镇化进程、人口的大变迁等因素，农村义务教育投入问题不仅没有得到明显改善，反而有进一步加剧的趋势，农村和城市之间的二元社会鸿沟呈现出扩大趋势，诸如师资、校舍、生源保障、教育质量、辍学率等问题反而有日趋复杂之势，部分老少边穷地区即便是得到了中央政府的巨额转移支付，依然存在义务教育发展不均衡、不公平的严重问题13。这种状况和我国全面建设小康社会、实现中华民族伟大复兴、建设人力资源强国等国家发展战略很不相符。尽管相关研究较多14，但是从历史的角度细致梳理建国以来农村义务教育投入和发展的研究较为缺乏，使得我们无法从历史视角对这一问题获得更为深刻的认识和反思，进而更好地指导和规划未来的农村教育投入与发展。另外，特别需要指出的是，从我国财政预算学科历史发展，特别是预算透明度提升历程来看，新中国成立后相当长时期，农村义务教育财政投入也受到预算透明度不高的深远影响。长期的预算不透明既使得农村义务教育财政投入的具体情况得不到公开的披露，也使得后续的研究工作开展非常困难。尽管近年来中国预算透明度取得了长足的进步，但从历史发展进程来说，极大的影响了建国以来数十年的农村义务教育财政投入体制的发展，特别是对2000年之前的农村义务教育财政投入的透明度造成了极大的影响。

综合前期文献研究，本文将新中国成立后农村义务教育发展分为以下六个时期，下面结合财政、经济、国际政治经济等背景，对这几个时期进行分析。

2.3 新中国成立到1966年（1949-1966年）

新中国成立后整个国家是一穷二白的烂摊子，文盲率(15及15岁以上人口中的文盲比率)高达80%+，1949年到1966年的十几年时间里，在广大的农村，归属于义务教育阶段的中小学基本处于制度、师资、教材等重建状态，考虑到农村各类资源的分散，这一重建过程非常缓慢。由于没有明确的财政投入机制，这一时期涉及到教育或者事实上等同义务教育年龄段的教育的相关法律法规，都对投入问题模糊带过，甚至不加具体描述。如1954年《中华人民共和国宪法》16第94条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利。”国家设立并且逐步扩大各种学校其他文化教育机关，以保证公民享受这种权利，国家特别关怀青年体力和智力的发展。第95条规定：“中华人民共和国保障公民进行科学研究、文化艺术创作和其他文化活动的自由，国家对从事科学、教育、文学、艺术和其他文化活动的公民的创造性活动，给予鼓励和帮助。”显然，这种法律姿态很高，但由于在投入机制上没有明确，后续也没有针对性的法律出台，落实很难，这段时期的很多统计数据，都不准确，有很大的水分。在具体针对教育法律法规上，这段时期也很少。只在中央层面（教育部组织编写，具体由中国共产党中央委员会颁布），出台了针对中小学的暂行工作条例。1963年3月，中央同时颁布《全日制中学暂行工作条例(草案)》（“中学50条”）和《全日制小学暂行工作条例(草案)》（又称“小学40条”）。两个条例实际上是整套中小学工作制度的规定，仅仅在教师条款提到“注意提高小学教师的社会地位，逐步改善他们的生活待遇”17。很显然，从今天的现代公共财政理论视角和现代法学视角来看，这样的条例是很难产生实际的经费保障作用的。

从实际执行层面来看，这一时期的教育经费主要是依赖政务院出台的各类办法来进行统筹协调。根据前期研究收集的文献可以看出，这段时间具体的教育经费管理体制也出现很大的调整和变化，期间受人民公社运动影响巨大。1950年至1953年，实行的是中央统一财政、三级管理的体制，教育经费基本上由国家各级财政划拨18。1950年3月，政务院两次作出决定，规定各大行政区、省（市）管理的县立中学以上的教育事业费，分别列入各大行政区及省（市）财政预算，乡村小学的经费，可由县人民政府随国家公粮征收地方附加公粮解决。城市的小学教育经费，可通过征收城市附加教育事业费解决，民办教师的待遇由群众摊粮或代耕等办法解决。校舍修建、设备购置等公用经费则由人民群众献工、献料、献款解决。19 56年以后，人民公社化运动兴起，相应的教育经费保障办法也发生了较大改变，开始实行“条块结合，以块为主”的管理体制，办学经费来源是国家拨款、社队筹集、机关企事业集资、收缴学杂费、勤工俭学等方面。厂矿、企业办学经费由办学的厂矿、企业自行解决，乡村群众办学（即民办）经费群众集资，国家补助19。尤其是在1957年提出改变“由国家包下来”的做法，提倡在城市由街道、机关、厂矿、企业单位办学，在农村则提倡集体办学，并允许私人办学，这是国家层面最早提出“人民教育人民办”（后期有研究认为该概念具有极强的历史局限性20）的原则。从此，中小学及幼儿园不再由教育部门统办统管，而是由地方各类人民团体和组织具体筹办和保障。随着1958年国家教育部、财政部《关于进一步加强教育经费管理的意见》的贯彻实施，教育事业管理实行权力下放21。原来由县、市承担教育经费的普通中、小学和扫盲专职干部下放到人民公社管理，其事业经费仍列入县级教育事业经费预算内。所收取的学生学杂费，按预算外特种资金的办法管理，不列入国家预算之内，由教育部门直接掌握使用。这是建国后，第一次教育和财政最高管理部门联合进行的基础教育投入主体的重心下调，某种程度上是后来四十多年的基础教育经费保障体制长期重心过低的开端。1960年至1963年，人民公社化运动进入高峰期，相应的政策也发生了改变22，基础教育经费保障主体的重心进一步下移。这段时期，国务院《关于人民公社办中小学经费补助的规定》、《关于进一步加强教育经费管理的补充意见》和《关于教育事业财务管理若干问题的规定》等规定人民公社办中小学之经费来源：从公社公益金中抽出一定比例用作办学经费；向学生收取一定学杂费；拨给学校一定土地，组织学生参加劳动生产的收入。

从这段时期的简要分析可以隐约看出很多问题，尤其是基础教育投入重心的一步步下移，客观上必然造成基层群众负担过重，基层政府机关财力极度紧张。考虑到当时超过80%的人口依然居住在更为贫穷落后的农村，广大农民原本收入就非常微薄，这种重心的下移，所激发的负面影响难以估量23。

2.4 “文化大革命”期间（1966-1976年）

1966年到1976年“文化大革命”期间，教育事业经费的管理与使用处于混乱状态，大量中小学停课、半停课。另外，“文革”也使得尚未巩固的扫盲成果雪上加霜，原本初步得到控制的文盲数量，在“文革”之后，依旧保持在非常高的比例，1982年人口普查统计表明24,当年全国文盲半文盲多达2亿3千多万人。考虑到教育的代际传递效应，在农村贫困落后地区，庞大的文盲数量造成的教育恶性循环，非常严重。

2.5 文革结束到义务教育法颁布实施（1976-1986年）

“文革”结束，中国开始了拨乱反正的改革工作，农村义务教育又一次面临百废待兴的局面，很长一段时间内，基本师资都缺乏保障。1978年，五届人大一次会议的《政府工作报告》中提到“繁荣社会主义教育文化事业”时曾指出：“全国要齐心协力，重视、支持教育事业，提高教育质量，到1985年在农村基本普及9年教育，在城市基本普及10年教育”25。从义务教育经费保障来看，这十年农村义务教育基本处于“无法可依、有规可循”的发展状况，即虽然没有义务教育相关的法律出台，但文革前的一些做法，特别是投入主体重心下移的做法得到了很大程度上的继承。当时的义务教育只是通过个别领导人的讲话和教育部等部门的政策、措施来规定，而没有法律的方式使义务教育投入体制规范化、正常化、严格化。直到1986年义务教育法颁布出台，这一局面才得到初步改变。

从财政预算角度来看，这段时期主要施行的是1980年开始的“划分收支，分级包干”（即俗称的“分灶吃饭”）的财政体制26，基础教育事业实行各级分担、多方集资、多种形式办学。这段时期，采取这样的政策一定程度上也是“一切以经济建设为中心”、“稳定压倒一切”的大政方针和客观条件下不得已采取的措施，客观上将广大的农村区域作为改革和化解社会危机的缓冲区，让这些区域“自给自足”，从而节省预算支出，集中力量办大事。在这个时期，之所以取得了若干重大的教育成就，农村基层也未爆发重大社会矛盾和社会危机，很大程度上是土地改革（“家庭联产承包责任制”为主）引发的红利处于最初、最大的释放期27，暂时抵消了广大农民的税费负担。但客观来说，这种体制从财政上是不可持续的，某种意义上也是一种不负责任的基础教育国家财政战略选择。对于这些，中央层面也做了顶层思考和设计，《中共中央关于教育体制改革的决定》（1985年5月27日发布）就是其中之一。

2.6 义务教育法颁布实施到分税制改革前（1986-1994年）

1986年7月1日《义务教育法》正式施行后，发展义务教育“无法可依”的情况相对大大改善，但是由于该法并未具体明确农村义务教育的投入主体和相关财政保障办法，更没有具体考虑城市和农村的差异，当然更没有直面事实上存在的“二元社会”体系28，只是较为笼统地对义务教育投入进行了“描述性”规划——“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。国家用于义务教育的财政拨款的增长比例，应当高于财政经常性收入的增长比例，并使之按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。地方各级人民政府按照国务院的规定，在城乡征收教育事业费附加，主要用于实施义务教育。国家对经济困难地区实施义务教育的经费，予以补助”29。事实证明，这种笼统和粗线条的法律规定，很难快速有效地解决农村义务教育发展所亟需的投入。实际上“二元社会”体系下，农村各类公共服务由于长期缺乏国家和省级财政保障，财力不断吃紧，“82宪法”带来的土地改革红利在农村正面临严重收缩局面。正在与此同时，城市的各类改革也进入攻坚期，国有企业下岗潮、倒闭潮不断出现，税收保障水平较低，中央财政也不断吃紧，自给率长期低于1，从中央层面来看，分税制改革势在必行30。简要回顾这段时期，可以清楚地看到一个趋势，即改革开放以来，基层，特别是乡镇村一级承担的基础教育（义务教育）经费负担已经呈现出越来越重的趋势，加上土地改革红利的消失，农民负担已经到了极为沉重的程度，各种乱收费名目繁多，是这段时期的典型现象。而分税制改革无疑会进一步加剧基层财政的紧张局面，进而挤压义务教育的保障空间，加重农民负担，所以某种意义上推进分税制改革会对农村义务教育带来一定程度的“误伤”。需要指出的是，这段时期，教育政策层面推出了《中国教育改革和发展纲要》（1993年2月13日中发[1993]3号31）。

2.7 实施分税制改革到“以县为主”体制确立（1994-2002年）

伴随着1994年分税制改革，农村义务教育发展总体上呈现一定程度的“倒退”。由于农村地区税源的极度缺乏，加之财政转移支付制度尚未健全，很长时间内，财政分权体制下，中国农村地区各层级的地方政府大都在不同程度上举债或者大搞土地财政办教育和其他公共事业32，拖欠教师工资、压缩教师编制、降低教育基础设施投入标准等现象频频发生。这段时期在教育投入倾向上,中央和省级政府的教育事业费大部分用于高等教育，对义务教育只承担补助贫困地区和少数民族地区的责任。这就造成了一个扭曲的现象：长期以来义务教育投入主体重心过低，中央和省级政府掌握了主要财力，但基本摆脱了负担义务教育经费的责任；县乡村基础政府和基层行政机构，财力薄弱，却承担了绝大部分义务教育经费。这种政府间财权与义务教育事权责任的不对称，是义务教育特别是农村基础教育经费短缺的重要制度原因。从数据上来看33，实行分税制财政体制改革以后,中央政府与地方政府财政收入的比例，由1993年的22:78变为2004年的54.9:45.1（《中国统计年鉴2005》公布数）。中央政府掌握主要财权，但不直接负责义务教育；而地方政府，财力薄弱，却承担着发展义务教育的责任，负担绝大部分义务教育经费。到了2000年前后，这种义务教育投入主体重心长期（从1950年代中期算起，近半个世纪）过低的发展状况，已经在新世纪到来之际达到了难以为继的程度，改革势在必行。截止2000年，尽管地方政府名义上的“普九”目标达成，但事实上的问题却更加复杂。多项研究表明34，这一阶段农村初中生的真实辍学率达到令人难以置信的比例（多地超过50%），这也不难解释为什么在1992年全面改革开放后，中国农村长期、持续地为南方沿海城市输送大量低教育水平的劳动人口35。

这一时期，中央层面出台了两份重要政策，一份是1999年1月1 3日发布的《面向21世纪教育振兴计划》（国发[1999]4号）36,另一份是《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》37（中发[1999]9号）。与此同时，新千年的到来使国际政治、经济形势也在发生巨大的变化，亚洲金融危机刚刚结束，全球化浪潮、信息化浪潮正在迅速发展。正是在这样的国内、国际背景下，2002年国务院办公厅下发了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，提出要“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育管理体制，从而正式确立了“以县为主”的农村义务教育投入机制38。 在国家发展层面，农村的改革缓冲区（甚至是牺牲区）角色逐步得以得到重视，“三农”问题日益受到全社会关注，“工业反哺农业”、“城市反哺农村”业已达成共识39，随着“以县为主”体制的逐步建立和完善，基本改变了农村九年制义务教育主要由乡、村两级举办，尤其是主要靠农民群众出钱出力举办的局面，使农村义务教育逐步走向了以政府办学为主的道路。国家、省和县级政府成为义务教育投入的主体，原有的农村教育事业费附加、农民教育集资等筹措教育经费的各种渠道逐步取消，广大农民的负担得到了较大程度的减轻。

2.8 “以县为主”体制确立到目前（2002年以来）

总体来说，“以县为主”体制确立的时间，也是形式上“普九”刚刚完成的时间，如上所述这个时间节点恰恰是农村义务教育阶段发展到了一个关键的瓶颈期和临界点，很多矛盾都积累到了不可调和的状态。仅仅是形式上确定“以县为主”是远远不够的，仅仅是农村义务教育投入主体重心的轻度提升，县级财政吃紧、农民负担沉重这样的根本问题并未解决，进一步深化农村义务教育投入相关的税费改革、体制改革依然在推进，这些在2005年前后密集出台的有关农村的税费改革和义务教育阶段学杂费改革（两者非常同步，之前也都在不同省份做过试点）上可以看出。集中的、突破性的改革迫在眉睫。

2005年12月29日，第十届全国人大常委会第19次会议经表决决定，《农业税条例》自2006年1月1日起废止。同日，国家主席胡锦涛签署第46号主席令，宣布全面取消农业税40，至此，在我国实行了近半个世纪的《农业税条例》（1958年6月3日第一届全国人大常委会第96次会议通过实施）正式结束，中国大地上延续了2600年的“皇粮国税”——农业税（含各种“费”），终于走进了历史。与此同时，全面免除农村义务教育学杂费的改革，也正式实施，2005年12月23日，国务院常务会议决定发出《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，其核心内容就是“从2006年开始，全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费，2007年扩大到中部和东部地区”，该项改革推进非常顺利，到2007年春季开学,全国农村义务教育阶段学生已经全部免除学杂费41。在今天反思来看，这项改革虽然推出显得略晚，但依然非常重要。因为在2000年前后，很多初中生的学杂费每学期在400元左右（相当于城市一般工作人员近一个月的收入），一年接近千元。由于农村多数家庭有两个孩子，如果都上学每年仅学杂费和书本费等就2000元左右的支出，这对于当时现金收入极度缺乏、同时还要交“皇粮”的农村家庭，是非常沉重的负担。这种负担也解释了很多研究中发现的农村义务教育阶段出现的家庭“重男轻女”，只让男童上学，或者很多初中生选择在初二或者初三辍学打工等现象。

同样与上述两项极为重大的改革同步发生的是新《义务教育法》42的修订通过（2006年6月29日）和施行（2006年9月1日起施行），该法第一次系统、具体、完善地明确了义务教育的投入保障机制和免费定位，尤其是农村地区义务教育的投入和经费保障机制（其第六章专门谈经费保障）。以上三大改革同步进行，是历史性的，也是内生性的，是各种农村社会经济矛盾发展到一定阶段后，政府做出的应对措施。从中，可以清晰地看出农村税费、农村义务教育学杂费、国家层面的立法保障三者之间的复杂和紧密关系。总的来说，这一阶段农村义务教育公共投入主体的重心过低，其公共投资责任与管理责任几乎完全交给了县级及其以下的基层政府，中央政府和省政府在农村义务教育投资责任中所扮演的角色相对有限，离责任主体地位相去甚远，因此于情于理于法，农村义务教育投入主体的重心上移势在必行43。

这种上移趋势，从新《义务教育法》2006年施行到现在的十年的时间可以看出。这一阶段，农村税费改革正式施行，国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)于2010年7月19日颁布44，十七大报告首次提出“学有所教”概念45，“人民教育国家办”开始成为主流民意和主流政治话语。从数据来看，财政性教育经费占整个GDP的比例在2012年首次历史性地超过4%，达到4.28%，并在2017年之前实现了连续5年超过4%46。尽管如此，农村义务教育投入依然不容乐观，各种内生性的问题依然非常繁多，改革要解决的问题依旧多样化、复杂化。随着农村义务教育投入重心逐步上移到中央政府和省一级政府，在广大农村区域，原本的农村教育附加和各类农村教育集资被取消，意味着原本“以县为主”的义务教育财政体制下的非财政性经费大幅度减少，农村义务教育长期对预算外经费的依赖状况面临不得不改变的局面，对应的农村义务教育经费缺口则由国家财政拨款或者转移支付等形式补充。因此必须指出，由于上述改革的相对滞后性，中央和省一级财政对农村义务教育的直接投入和转移支付不会迅速、有效地填补广大农村预算外经费突然缺失带来的财政缺口，县级教育财政到目前为止依然非常紧张。各地县级政府在这一时期更为严重地依赖地方债和土地财政带来的非税收入，进而引发更长期的、持续性的财政投入上的恶性循环。除了财政分权的因素，中国处于高速发展和社会复杂变迁之中，城镇化带来的人口迁移叠加信息化、“中等收入陷阱”、留守儿童现象、空心村现象等各类趋势和问题，使得农村义务教育呈现出更加复杂的发展趋势，相应的投入问题也更加复杂。这同时意味着，造成上述经费缺口的原因，也并非农村税费改革这一政策原因，在整个农村经济、农村财政、农村义务教育体系中，还存在一些内生性的影响农村义务教育经费的问题需要探索。归根结底，教育财政投入绩效、教育财政监督、教育投入项目管理、师资保障等内涵发展和科学发展的关键环节，已经需要给予越来越多关注，建立现代财政制度的改革趋势和呼声，在农村义务教育投入上已经显得愈发明显。

综合上述研究可以发现，尽管在2002年后，新的农村义务教育财政投入体制确立，农村义务教育发展取得了重要成就，但是面向未来，整体来看，农村义务教育投入依然不容乐观。农村义务教育发展中，各种内生性的问题依然非常繁多，改革要解决的问题依旧多样化、复杂化。随着农村义务教育投入重心逐步上移到中央政府和省一级政府，在广大农村区域，原本的农村教育附加和各类农村教育集资被取消，意味着原本“以县为主”的义务教育财政体制下的非财政性（主要是各类预算外收入）经费大幅度减少，农村义务教育长期对预算外经费的依赖状况（预算外依赖）面临不得不改变的局面，对应的农村义务教育经费缺口则由国家财政拨款或者转移支付等形式补充。除了财政分权因素，中国处于高速发展和社会复杂变迁之中，城镇化带来的人口迁移叠加信息化、“中等收入陷阱”、留守儿童现象、空心村现象等各类趋势和问题，使得农村义务教育呈现出更加复杂的发展趋势，相应的投入问题也更加复杂。这同时意味着，造成上述经费缺口的原因，也并非农村税费改革这一政策原因，在整个农村经济、农村财政、农村义务教育体系中，还存在一些内生性的影响农村义务教育经费的问题需要探索。归根结底，教育财政投入绩效、教育财政监督、教育投入项目管理、师资保障等内涵发展和科学发展的关键环节，已经需要给予越来越多关注，建立现代财政制度的改革趋势和呼声，在农村义务教育投入上已经显得愈发明显。

3 农村义务教育财政投入体制演变规律

3.1 基本演变规律

从上述研究背景梳理可以初步看出，农村义务教育财政投入体制有着深厚的历史背景，新中国成立后相关的法律、政策制定背后既有现实的考量，也有较强的历史烙印，这是过去很多研究所忽视的重要研究方面。总体来说，基于公共财政分权理论，我们可以看出农村义务教育财政投入主体的重心，呈现出以下较为清晰的规律：

“初始很强（建国到1950年代中期以前）——人民公社运动和文革期间迅速降低直至崩塌（1950年代中期到1976年）——改革开放后逐步降低到乡村一级并在分税制改革之后累积严重的发展矛盾和社会矛盾（1976-2002年）——“以县为主”体制改革后逐步提高并在提高中出现区域性不均衡、城乡不均衡和部分区域的降低（2002年到目前）——当前尚未出现明确的农村义务教育财政投入分担机制，与此同时农村义务教育又进入到新的历史发展阶段”。

根据前期文献梳理和初步研究，本文对上述历史规律初步绘制了一张图（见图3-1），该图不仅可以更清楚地展现这一规律，在结合各个时期的政治、经济、财税改革、国际背景等的综合分析后，还能够更清楚的展现我国农村义务教育发展中长期存在的问题和解决办法，对未来农村义务教育财政投入体制改革做出展望。

图3-1 中国农村义务教育财政投入体制演变历史规律

需要说明的是，该图是对整个农村义务教育财政投入体制历史发展阶段的较为粗略的描述，其中各个阶段投入主体（投入重心）的变化趋势以及相应的量的更精确的描述，还需要在后续研究中通过相关计量、统计研究，定性分析与定量分析相结合，从而予以支撑、修正。

3.2 本文相关研究意义与启发

通过上述对农村义务教育投入的历史视角的研究，建国以来我国农村义务教育投入在不同历史阶段的表现形式、效果和存在的问题得到了较为系统的分析，尤其是将统一历史时间轴中涉及到的财税改革、教育改革、国家改革与发展等多个线索进行并行和关联分析，这对丰富农村义务教育财政投入历史研究，完善和充实义务教育阶段教育财政理论、方法和案例都具有重要的意义。

3.2.1 总结了农村义务教育发展历史中存在的财政投入问题

本文在历史视角分析的基础上，更精准地剖析了农村义务教育财政投入存在的问题，对问题形成的内在机制、外部环境、问题的内涵和外延、可能引发的后果等进行深度分析和总结。尤其是对义务教育发展不均衡的深层次原因进行了分析，初步认为这种发展上的不均衡，包括区域性的不均衡和城乡不均衡，主要归咎于长期的、历史性的投入主体的重心不均衡，成本分摊机制不健全、不合理。作为一次系统的历史梳理，论文的基础研究属性较强，牢牢立足历史，着眼未来发展，因此相关结论对中央和地方层面的财政预算执行部门具有重要的实践参考意义。

3.2.2 丰富了农村义务教育财政投入历史研究

过去较多的关于农村义务教育财政投入研究属于政策研究和理论研究范畴，对相关问题的历史研究往往简单带过，尤其是没有充分按照历史研究方法进行研究，这使得我们往往无法正视历史、看清历史和利用历史的借鉴价值，从而可能导致在重大决策中出现失误或者延误。而本文丰富了这个领域的研究内容，为后续研究提供基础性的历史资料线索、扩展研究线索。

3.2.3 完善和充实了义务教育阶段教育财政理论、方法和案例

建国以来财政学的发展取得了重大进步，但是具体到一些财政支出的分支领域，相关的研究还不够具体和深入。教育财政学领域就是其中之一，尤其是其中的农村义务教育财政，相关的研究尤为薄弱，特别是在公共财政分权理论基础上的研究目前开展得尚不够深入。本文把各个历史时期农村义务教育财政投入的法律依据、实施办法、实施效果、取得的成就、存在的问题、后续的改革方向等，按照时间线索和关联线索，进行系统分析，从而形成了不同历史阶段的多个研究对象和案例，对新中国成立以来农村义务教育财政投入的形成了更完整的认识。这些研究对完善和充实义务教育阶段教育财政理论、方法和案例，促进后续研究开展，具有非常重要的理论意义。

3.2.4 为中央和国家层面政策制定全国性的农村义务教育政策提供参考

中国义务教育发展存在严重的区域发展不均衡和城乡发展不均衡等一系列问题，如何利用税费改革、转移支付、重大专项、重点工程、重要布局等政策等手段和措施，促进义务教育均衡发展，提升农村义务教育办学水平，提高农村地区人才培养质量，都需要从更宏大，更历史性的视角来回顾和反思建国以来中国农村义务教育的发展历史和其中的财政投入历程，从而做出科学决策。

4 结论

往事可鉴，未来某种意义上无需预测已然到来，未来几年到20 20年以及更远的发展规划时间节点，中国发展上的若干重大目标需要达成，更远的未来，要实现中华民族伟大复兴的中国梦，其中农村义务教育备受关注。所有这些伟大目标离开占中国人口半数的农村地区和农村地区的义务教育健康、兴旺发展，都是缺乏保障的，更是不切实际的。某种意义上我们不能仅仅看到当前的问题和当前的政策，去提出建议和批评，更重要的是将上述历史过程用科学的历史研究方法，进行细化研究和分析，将统一的时间轴中包含的立法、财税改革、国家发展、中国义务教育改革与发展、中国农村发展和“三农”问题演变等线索，进行并行和关联分析。最终可以对新中国成立近70年来中国义务教育发展中存在的问题做一个更系统、更精细化的梳理，并将研究焦点聚集在农村义务教育投入主体的重心变化和相应预算经费分担机制之上，从而得出更加深刻，更富有远见的结论，对当下的财税改革，特别是涉及到农村义务教育投入的改革提供有深刻见地的参考意见。

作为历史视角的研究，本文对建国以来农村义务教育财政投入体制演变的历史阶段做出的划分、界定可能具有一定的创新意义。相比过去以改革开放前后和分税制改革为基本时间节点的划分方法，本文初步研究做出的六阶段划分方法更为细致，更符合体制和政策演变的历史脉络。同时，本文在对建国以来农村义务教育财政投入体制演变历程的描述上具有一定的创新性，本文将农村义务教育财政投入体制的演变，简化处理为投入主体的重心变化轨迹，这样原本较为定性的、政策性、存在巨大区域差异性的分析，就能够转化为定性与定量相结合的分析。由于这种重心的变化轨迹总体上是在“国家-省-市-县-乡村”这样一个不同层级财政投入主体框架范围内进行，所需的定量要求精确度要求不高，适合定性与定量相结合进行分析，从而能够完成如“图3-1”所展示的一个历史轨迹图，能够形象的展示建国以来农村义务教育投入体制变革历程，揭示出一些规律性、系统性的发展脉络，并对展望未来农村义务教育投入体制改革与发展提供了一个更为清晰的描述范式。

[1]毛礼锐. 中国古代教育史.2版[M]. 人民教育出版社, 1983.

[2]熊贤君. 中国近代义务教育发轫年代问题[J]. 华中师范大学学报(人文社会科学版), 1996(6):59-62.

[3]＂农村基础教育的公共投入政策＂课题組．关于农村基础教育公共投入状况的调查［J］．经济研究参考，2000，（73）.

[4]袁连生．我国义务教育财政不公平探讨［J］．教育与经济，2001，（4）.

[5]韩民.关于义务教育财政体制的改革[J].国家高级教育行政学院学报,2001,(1):23-27.

[6]周晓红,孙艳霞.论重建我国农村义务教育投资新体制——我国农村义务教育投资的困境与出路[J].东北师大学报(哲学), 2002(2):106-113.

[7]钟宇平，雷万鹏．公平视野下中国基础教育财改政策［J］．教育与经济，2002，（1）．

[8]高如峰.义务教育公共投资水平和效益的国际比较[J].教育研究, 2002(6):9-11.

[9]王善迈，袁连生.建立规范的义务教育财政转移支付制度[J].教育研究,2002,(6):3-8.

[10]张德元. "以民为主"、"以县为主"与"以国为主"--论我国农村义务教育体制的变迁与现实选择[J]. 西部论坛, 2003(4):66-69.

[11]王善迈，袁连生，刘泽云．我国公共教育财政体制改革的进展、问题及对策［J］．北京师范大学学报（社会科学版），2003，（6）.

[12]曾满超，丁延庆.中国农村义务教育面临的挑战与教育转移支付[J].北京大学教育评论,2003,(1):1-11.

[13]郭建如．基础教育财政体制变革与农村义务教育发展研究：制服分析的视角［J］．社会科学战线，2003，（5）．

[14]樊香兰. 新中国基础教育财政体制的发展历程[J]. 教育史研究, 2004(3):53-56.

[15]高如峰. 中国农村义务教育财政体制的实证分析[J]. 教育研究, 2004(5):3-10.

[16]沈百福. 义务教育投入的城乡差异分析[J].教育科学,2004,20(3):23-26.

[17]刘虹. 《癸卯学制》百年简论[J]. 河北师范大学学报(教育科学版), 2004, 6(1):32-38.

[18]赵丽霞, 武在争. 农村义务教育投入的国际比较及启示[J].

天津市教科院学报, 2005(2):27-30.

[19]戴罗仙.税费改革与“以县为主”义务教育的财力局限性研究[J].《经济问题》，2005(2).

[20]戴建国.农村义务教育实施“一费制”后的政府责任[J].《教学与管理》，2005(1).

[21]高如峰.对农村义务教育各级政府财政责任分工的建议方案[J].《教育研究》，2005(3).

[22]王振东.关于建立新时期义务教育财政保障体系的构想[J].《经济研究参考》，2005(34).

[23]宋文献.农村义务教育的国家财政投入[J]《.统计观察》，2005(1).

[24]张军凤,王银飞.平等配置义务教育径费——兼谈“以县为主”的农村义务教育经费投入体制[J].《基础教育参考》，2005(1).

[25]蔡红英.我国三级政府分担义务教育经费的思路[J]《.经济研究参考》，2005(47).

[26]田伏虎, 阎世笙, 孙刚成. “以县为主”的农村义务教育管理体制存在的问题和对策[J]. 教育探索, 2006(10):34-35.

[27]王阿莉. 加强农村义务教育经费保障机制的审计监督[J].现代审计与经济, 2006(5):7-7.

[28]常锡光. 农村义务教育经费保障机制改革与软预算约束——基于贫困民族边疆地区的调查研究[J]. 云南师范大学学报(哲学社会科学版), 2008, 40(2):44-49.

[29]宁波, 王媛媛. 从1986到2006:我国义务教育法立法理念的变迁[J]. 现代教育论丛, 2008(5):33-37.

[30]范先佐, 朱苏飞. 21世纪以来我国农村义务教育财政体制的改革与完善[J]. 河北师范大学学报(教育科学版), 2010,12(5):5-14.

[31]刘译婷. 我国农村义务教育经费投入的问题与对策分析[J].审计与理财, 2016(5):32-34.

[32]褚宏启, 曹昌健. 中国义务教育2030:关键问题与重点工作[J]. 人民教育, 2016(9):32-35.

[33]孙家保. 农村义务教育经费保障机制研究综述--基于2006-2015年国内文献[J]. 中国管理信息化, 2016, 19(20):245-246.

[34]曲铁华. 中国农村义务教育投入体制变迁及改革路径[J].社会科学战线, 2017(2):237-244.

[35]朱爱国. “以县为主”体制下乡镇义务教育经费监管策略探究[J]. 财政监督, 2017(4):76-81.

【注】

1 王善迈，袁连生，刘泽云．我国公共教育财政体制改革的进展、问题及对策［J］．北京师范大学学报（社会科学版），2003，（6）.

2 范先佐.教育投资体制改革的理论与实践问题研究[M].武汉:华中师范大学出版社,2003.

3 毛礼锐. 中国古代教育史.2版[M]. 人民教育出版社, 1983.

4 刘虹. 《癸卯学制》百年简论[J]. 河北师范大学学报(教育科学版), 2004, 6(1):32-38.

5 https://baike.baidu.com/item/义务教育/552015

6 清末强推“义务教育” 孩子纷纷就读私塾避风头http://www.qulishi.com/news/201503/31218.html

7 熊贤君. 中国近代义务教育发轫年代问题[J]. 华中师范大学学报(人文社会科学版), 1996(6):59-62.

8 吴小鸥. 民国初期江苏省立第一师范附属小学校编教材初探[J]. 教育研究与评论, 2013(5):119-124.

9 邓喜英. 日美学制影响下的清末民初学制演变[D]. 中南大学, 2008.

10 刘克辉. 南京国民政府对乡村教育思潮的回应[J]. 天中学刊, 2011, 26(4):109-115.

11 宋黎. 民国后期的国民教育制度及其在广东的实施(1939-1949年)[D]. 华南师范大学, 2009.

12 宁波, 王媛媛. 从1986到2006:我国义务教育法立法理念的变迁[J]. 现代教育论丛, 2008(5):33-37.

13 曲铁华. 中国农村义务教育投入体制变迁及改革路径[J].社会科学战线, 2017(2):237-244.

14 孙家保. 农村义务教育经费保障机制研究综述--基于2006-2015年国内文献[J]. 中国管理信息化, 2016, 19(20):245-246.

15 邢秀兰. 1978年以来中国农村扫盲教育研究[D]. 中共中央党校, 2007.

16 http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/26/content_4264.ht m

17 https://baike.baidu.com/item/全日制中学暂行工作条例/1410 9751

18 樊香兰. 新中国基础教育财政体制的发展历程[J]. 教育史研究, 2004(3):53-56.

19 易新涛. 人民公社时期农村基本公共服务研究[D]. 武汉大学, 2009.

20 黄学伟. 人民教育人民办?——基于中美基础教育经费的比较[J]. 青年科学:教师版, 2012(11).

21 来自韶关县志，政策原文暂不可得http://www.gd-info.gov.c n/books/dtree/showSJBookContent.jsp?bookId=16973&partId=250

22 王立胜. 人民公社化运动与中国农村社会基础再造[J]. 中共党史研究, 2007(3):28-33.

23 黄延信. 农民负担过重的制度性根源与对策[J]. 中国农村经济, 1994(5):38-42.

24 黄荣清. 中国各民族文盲人口和文盲率的变动[J]. 中国人口科学, 2009, 2009(4):2-13.

25 卓晴君. 从儿童入学率20%到实现九年义务教育目标——建国60年教育发展辉煌的重要标志[J]. 中国教育学刊, 2009(11):1-6.

26 1980年2月，国务院颁发了《关于实行"划分收支，分级包干"的财政管理体制的规定》，《中华人民共和国国务院公报》 1980年01期。

27 张茉楠. 土地资本化红利开启:释放中国经济增长新动力[J].中国集体经济, 2008(Z2):28-30.

28 褚宏启. 城乡教育一体化:体系重构与制度创新——中国教育二元结构及其破解[C]// 中国教育发展战略学会2009学术年会. 2009:112-115.

29 吴遵民, 黄欣, 蒋侯玲. 新旧《义务教育法》比较及评析[J].教育科学研究, 2007(10):5-10.

30 王俊, 史世兴. 税制改革势在必行[J]. 财政研究, 1994(1):63-64.

31 新华社. 中国教育改革和发展纲要[J]. 中国高等教育,1993(4):2-7.

32 吴群, 李永乐. 财政分权、地方政府竞争与土地财政[J]. 财贸经济, 2010(7):51-59.

33 曾以禹. 农村义务教育财政投入研究[D]. 中国农业科学院,2006.

34 毕永良. 农村初中辍学率回升现象透析[J]. 中小学管理, 2003(12):44-44.

35 即打工仔、打工妹，很多调查显示这些人口的初始就业年龄有相当大比例是在14岁左右，也就是义务教育阶段，属于典型的童工。

36 周彬. 中国教育政策对经济体制转型的归依──解读《面向21世纪教育振兴行动计划》[J]. 教育科学, 1999(4):1-4.

37 教育部网站，http://old.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfi les/moe/moe_177/200407/2478.html

38 张德元. "以民为主"、"以县为主"与"以国为主"--论我国农村义务教育体制的变迁与现实选择[J]. 西部论坛, 2003(4):66-69.

39 蔡昉. “工业反哺农业、城市支持农村”的经济学分析[J].中国农村经济, 2006(1):11-17.

40 http://newpaper.dahe.cn/hnrb/html/2009-10/16/content_23628 4.htm

41 http://www.moe.edu.cn/jyb_sjzl/moe_364/moe_2732/moe_2733/tnull_47600.html

42 http://www.edu.cn/ywjy_7555/20080821/t20080821_319448.s html

43 江依妮. 中国式财政分权下的农村义务教育投入研究[D].南开大学, 2010.

44 http://www.gov.cn/jrzg/2010-07/29/content_1667143.htm

45 中央教育科学研究所调研组, 袁振国, 田慧生,等. 学有所教——为制定《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提供的六十条建议[J]. 教育研究, 2009(3):3-25.

46 人民日报人民时评：以4%为起点，实现“更好的教育”htt p://opinion.people.com.cn/n1/2017/0925/c1003-29555693.html，2017年09月25日。