粮食安全新战略下合理调整我国粮食统计口径研究

詹琳 元利兴 李娣 蒋和平

摘 要：自20世纪60年代起，我国就将谷物、豆类、薯类共同列入粮食统计范畴。这一做法与国际通行惯例差异较大，而且随着大豆、薯类等部分作物实际用途的改变，继续沿用该统计口径不利于厘清我国的粮食安全问题。为更好地适应新型粮食安全观，更准确地反映我国粮食安全水平，以及更顺利地推进粮食供给侧结构性改革，调整现行粮食统计口径十分必要。同时，为有效对接调整粮食统计口径带来的政策制度方面的变化和解决可能出现的问题和矛盾，需要在调整过程中辅以相关配套政策和措施。

关键词：粮食统计口径；调整；粮食安全新战略

中图分类号：F326.11文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2018）12-0041-06

确保粮食安全是关系国计民生的头等大事。党的十八大以来，党中央依据农业生产情况的新变化，提出了“以我为主、立足国内、確保产能、适度进口、科技支撑”的粮食安全新战略，确立了“谷物基本自给，口粮绝对安全”的国家粮食安全新目标。科学设定粮食统计口径是服务于这一新战略和新目标的基础和前提。我国现行的粮食统计口径确立于20世纪90年代，是传统粮食安全观念指导下的产物，难以作为新时期新形势下科学研判国家粮食安全的依据。2016年中央一号文件提出要对现行的粮食统计口径进行切合实际的调整。本文分析我国现行粮食统计口径存在问题，提出其调整思路和可行方案以及配套措施，以便能更为准确地把握我国粮食的供需形势，全面推进国家粮食安全新战略，从而构筑更加稳固牢靠的国家粮食安全保障体系。

一、我国现行粮食统计口径存在的主要问题

我国粮食产量的统计范围主要随着“粮食”这一统计概念的变化而相应调整。①现行统计口径基本沿袭了20世纪60年代确立的标准，即谷物、豆类、薯类合并统计为粮食。这一统计口径源自新中国成立初为确保低水平“粮食安全”而提出的广义粮食概念。20世纪末，我国粮食供给实现了由长期短缺转变为总量平衡、丰年有余的历史性跨越，现行粮食统计口径已不再适应时代的变化发展，主要体现为以下几方面问题。

1.现有粮食统计口径下部分作物的实际用途已经明显改变

新中国成立初期，由于我国人均谷类产量很低，豆类和薯类作为当时人们摄取蛋白质和碳水化合物的重要来源，也被列入了粮食范畴。但是20世纪90年代以后，情况逐渐发生了变化，其中构成豆类主体的大豆作为植物油原料的比例越来越大②，大豆与其他植物油籽（如油菜籽、花生等）已经没有根本差别，延续既有的统计方式，仍将大豆统计到粮食中不仅不合时宜，还容易造成粮食和油料统计分析的系统误差。此外，除西南、西北等少数贫困山区外，薯类在我国大部分地区主要作为蔬菜食用，也不宜继续列为粮食进行统计。③

2.现有粮食统计口径所基于的分类方式与国际差异较大

在农作物的统计分类上，世界各国及涉农国际组织都会根据自身的实际情况采用适合的划分方式，但多数都将谷物（Cereals）、豆类（Pulses）作为同一层级统计，将薯类（Tubers）列入根茎类作物（Root/Tuber Crops with High Starch or Inulin Content）或蔬菜（Vegetables）类目下统计，将大豆（Soybean）列入油料作物（Oilseeds/Oilseed Crops）中统计。将豆类（Pulses）、薯类（Tubers）与谷物（Cereals）共同归于粮食（Grain）这一类目下，是我国的独有做法，与国际通行惯例差异较大，不利于开展横向比较，并且容易造成混淆和误解。如我国习惯将联合国粮食及农业组织（FAO）每年公布的“世界谷物总产量”翻译为“世界粮食总产量”，用我国特有的“粮食”概念去理解，就会发生很大偏差；而国际上也常常使用我国的“粮食”数据来估算我国谷物库存，测算结果往往误差较大。

3.按照现有口径统计不利于厘清我国的粮食安全问题

粮食自给率（Self-Sufficient Ratios， SSR）是判断一个国家粮食安全的重要指标之一。④按照现有统计口径计算，2008年以来，我国粮食自给率就已经跌破了95%的安全警戒线。新形势下，粮食安全的战略重点转向优先保障口粮绝对安全和谷物基本自给。但是，将大豆列入统计范围，掩盖了我国谷物自给率处于安全水平的状况。2017年，我国大豆进口数量创下新高，达到9553万吨，占进口粮食总量的73.1%⑤，粮食自给率进一步下降到82.9%。如果去除大豆每年8000万—9000万吨的供求缺口，其他粮食品种实际上每年都还有着5000万—6000万吨的供求盈余。因此，依据现有的粮食统计口径，很难准确判断我国的粮食安全状况，继而难以做出科学的政策选择。

二、新时期调整我国粮食统计口径的逻辑思路

国家粮食安全新战略、新目标是我国政府在综合考虑国内粮食生产和需求变化、国内支持政策空间以及资源环境承载力后，对传统“粮食安全观”做出的适当调整。调整后的粮食统计口径理应体现出新型粮食安全观的核心内容。

1.由宽泛的“粮食安全观”转向综合化的“食物安全观”

现有粮食统计口径既包含谷物，又包含豆类、薯类，是建立在“大粮食”概念基础上，为保障特殊时期国家社会经济稳定而制定的。随着国际环境的缓和以及全球贸易的加深，固守传统粮食安全观念，不仅使社会经济成本大幅上升，而且难以解决当前农业发展过程中出现的深层次难题。与粮食安全（Food Security）侧重于食物供给保障不同，食物安全（Food Safety）侧重于食物的质量安全。随着生活水平的提高和饮食结构的改变，肉、蛋、奶、水产品等动物性食品在食物消费中的地位日益重要，谷物作为口粮和饲料粮的主体，是食物安全的核心和关键，需要实行高度保护以维持较高的自给率，除此以外，其他农产品应注重通过国际贸易来实现充足和多样的供给。对粮食统计口径的调整也应体现这一新的安全理念。

2.由强调高“粮食自给率”转向强化“食物自给能力”

受WTO规则的制约，我国通过贸易保护来维护本国粮食安全的政策选择空间有限，同时受到国内日益稀缺的土地和水资源等因素的制约，继续实施现有统计口径下95%的粮食自给率目标的经济和环境成本将大幅度提高。⑥粮食安全新战略将“粮食基本自给”调整为“谷物基本自给、口粮绝对安全”，并将“适度进口”作为粮食安全战略的重要组成部分，以此拓宽保障国家粮食安全的途径。因此，粮食统计口径的调整应着眼于维持核心品种的产量稳定，缓解整体粮食品种的增产压力，为提升“食物自给能力”留足实施空间。

3.调整统计口径以减少政府对农产品市场的过度干预

在传统“粮食安全观”的指导下，我国政府对列入统计口径的粮食作物采取了“高保护”措施，包括价格支持和关税保护，从而限制了市场基础性调节作用的发挥。粮食安全新战略强调市场在资源配置中的决定性作用，粮食统计口径应当逐步缩小范围，除关系到粮食安全的核心品种必须列入统计，并维持较高的自给率以外，其他品种可以结合库存储备与国际贸易等手段来调节供需平衡，以此减少政府对农产品市场的过度干预，增强政府对农产品市场的调控能力。

三、我国粮食统计口径调整的可选方案及比较分析

1.粮食统计口径调整的三种可选方案

粮食统计口径是粮食统计工作的基础，其调整涉及与粮食相关的各个方面，需要综合分析可能产生的影响，选择适合我国国情的粮食统计口径方案。在结合国家战略、宏观政策、国际比较、公众认可及可操作性等多方面因素的基础上，本文提出三种可供选择的粮食统计口径调整方案：

方案一：谷物即为粮食。不再将谷物、豆类和薯类合并称为粮食，用谷物替代原有的“粮食”，并继续执行国家统计局制定的《统计用产品分类目录》，将谷物、大豆、杂豆、薯类与油料、糖料、蔬菜及食用菌等并列统计。这里谷物包括稻谷、小麦、玉米、小米、燕麦、黍、高粱、荞麦等。同时，将木薯纳入薯类统计，所有薯类按照鲜重计算，不再进行折算。

方案二：谷物和薯类统计为粮食。在现行的统计口径下，不再将豆类列为粮食的统计范畴，薯类（不含木薯）仍然按5比1折粮。

方案三：谷物、薯类和杂豆统计为粮食，但不包括大豆。考虑到人们粮食消费的多元化，杂豆仍然可以作为粮食的一部分。因此，只将大豆从现有粮食统计口径中剔除，其中薯类（不含木薯）仍然按5比1折粮。

2.三种可选的调整方案较现有口径在统计结果上的改进

第一，能较为真实地反映出我国的粮食安全水平。近年来，我国粮食安全状况有明显改善，我国粮食生产的增长速度远高于世界和发达国家的平均水平；粮食储备一直保持在超标水平；粮食价格较为稳定，能较好地保护粮食生产的积极性；在营养结构方面，我国的整体水平虽然较低，但改善速度很快。在英国经济学人智库（The Economist Intelligence Unit， EIU）2017年发布的《全球粮食安全指数报告》（The Global Food Security Index）中，我国在参评的113個国家中位居第45位，属于粮食安全中上游水平的国家。但2012年以来，依据现有粮食统计口径计算得到的粮食自给率并不能反映出我国粮食安全的真实水平。按照以上三种可选方案进行调整后，我国的粮食自给率均回到了安全水平之上。详见表1。

第二，能较为准确地反映出我国粮食的产需平衡结构。当前，我国粮食生产能力稳步提升。以现有的粮食统计口径计算，粮食总产量实现了连续12年增长，由2004年的4.69亿吨增加到2015年的6.21亿吨，2016年小幅下降至6.16亿吨后，2017年略有回升至6.18亿吨；与此同时，我国的粮食消费总量大致维持在6.4亿—6.5亿吨。⑦从总量上看，国内大致存在2000万—3000万吨的粮食需求缺口。但是，从2014年至2017年，以现有口径统计的粮食进口量分别达到1.0亿吨、1.2亿吨、1.1亿吨与1.3亿吨⑧，粮食自给率持续降落至警戒线以下，造成了公众对于国内粮食供不应求程度的误判。事实上，剔除大豆后，我国的粮食进口更多是价格倒挂型和品种调剂型进口，而非自给不足型进口。⑨若按照可选方案调整统计口径，则可以较直接地反映出我国粮食产需结构的现实状况。以2016年为例，在现有统计口径下，2016年我国粮食的供求缺口为2208.3万吨；按照其他三种可选方案统计，则都呈现为产需盈余，其中方案一的粮食产需盈余为5686.4万吨，方案二的产需盈余为5323.5万吨，方案三的产需盈余为6104万吨。⑩

3.三种可选的调整方案可能产生的潜在影响

（1）对推进农业供给侧结构性改革产生影响。推进农业供给侧结构性改革，要求清楚掌握我国农产品供需结构和各类农产品的供需平衡关系。调整粮食作物的种植结构是此次农业供给侧结构性改革的重点内容。相比现有的粮食统计口径，三种可选的调整方案对“粮食”进行了更加科学的划分，更能准确地反映出我国当前的粮食产需平衡结构，有利于倒逼农业结构调整，从而集中力量推进以口粮为主的粮食生产。但是，三种调整方案均将大豆剔除出了粮食统计口径，可能在一定程度上影响东北三省、黄淮海部分地区以大豆替代玉米种植的积极性，或使近两年才刚刚有所恢复的大豆种植面积再次面临萎缩。同样，方案一将薯类剔除出粮食统计分类，可能会影响到云南省、四川省和贵州省等薯类主产区的生产积极性。另外，粮食统计口径与产粮大县和产粮大省奖励资金的分配密切相关B11，特别是对于粮食主产区来说，奖励资金的多寡将直接影响其粮食生产积极性，进而可能影响农业供给侧结构性改革工作。从表2可以看出，三种可选的调整方案对2016年各地粮食产量排名次位产生了不同程度的影响，13个粮食主产区中有6个省的排名次位发生了变化。其中，方案一对四川省的影响最大，使其由现有统计口径下的第5名下降至第8名，（新旧统计口径下的）产量降幅达到18.3%B12，全省产粮大县（产量20万吨以上）的数量将会由74个减少为58个。届时，如果仍按现有标准制定奖励政策，四川省所受影响将会较大。

（2）对我国现行粮食政策和管理产生影响。一是完成粮食增产目标的难度进一步加大。我国在“十三五”期间制定的粮食核心区增长目标是到2020年新增粮食产能1000亿斤。在制定该规划目标时，粮食统计口径包括了谷物、薯类和豆类。如果统计口径调整后，特别是对于方案一而言，粮食增产的任务全部落到了谷物上，而2015年以来，全国谷物总产量一直处于下降趋势，要完成增长目标的难度较大。

二是完成粮食生产安全责任制存在较大压力。为加快构建国家粮食安全保障体系，进一步明确地方政府维护国家粮食安全的责任，从2015年开始我国建立了粮食安全省长责任制，明确了各省（直辖市、自治区）的省长（市长、主席）在全面加强粮食生产、储备和流通能力建设等方面的职责，并由发展改革委、粮食局会同有关部门定期组织考核。如果粮食统计口径发生调整，豆类、薯类占比较大的省份要完成粮食生产安全责任制就存在较大压力。

三是可能会导致惠农资金的减少。除了上文提到的产粮大省（县）奖励资金以外，现行的一些农业奖励政策和办法，如农业支持保护补贴政策等，均是以粮食生产面积或产量作为测算依据的，如果仅调整粮食统计口径，而不相应调整相应奖补政策的测算方法，就会直接导致惠农资金的减少，从而影响地方政府和种粮农民利益。

四是现有粮食管理系统仍然可以正常运行。当前，国家粮食局是负责全国粮食流通宏观调控具体业务、行业指导和中央储备粮行政管理的行政机构。如果将大豆（与薯类）从原口径中分列出来，可能会影响粮食局职能部门的一些业务调整，但并不会改变现有粮食局系统的职权范围。而且，统计口径调整将进一步明晰口粮、饲料用粮与油料概念，有助于精准调控全国口粮、饲料用粮与油料的生产与流通，实现全国的粮食管理从强调“粮食安全”向强调“食物安全”转变，拓宽解决粮食问题的思路。

4.小结

综上所述，相比现有的粮食统计口径，经三种方案调整后的粮食口径均可以较好地适应新的粮食安全理念的要求，较为准确地反映出我国粮食安全的真实水平和产需平衡结构，有利于推进粮食供给侧结构性改革，也不会影响粮食管理系统的正常运行。三种方案相比而言，方案一的调整更为积极并具有一定的前瞻性。随着我国人民生活水平的提高，将豆类和薯类作为主粮的只是局部区域，其比例将会越来越小。一次调整到位，可以避免多次调整带来的繁杂和混乱情况；而且通过直接把“谷物”替换为“粮食”，把“粮食”、薯类和豆类作为主要农产品分类的第一层次，与棉花、糖类、油料作物并列，这样更加符合粮食的内涵及作物的实际用途，在统计数据的处理上，只是少了一个加总项，不增加任何技术难度，也不会影响历史数据的连续性；在国际比较上，也无须再对“粮食”定义做特别说明，可以更好地与国际惯例接轨。

四、合理调整我国粮食统计口径的配套政策措施

为有效对接调整粮食统计口径带来的政策制度方面的变化和解决可能出现的问题和矛盾，建议在合理调整粮食统计口径过程中辅以相关的配套政策和措施。

1.确保口径调整后统计数据之间的衔接性、连续性和一致性

在調整粮食统计口径数据出台之前，要完成原口径粮食统计历史数据的调整工作，确保统计口径调整前后数据之间的衔接性和连续性，避免出现调整前后数据出现“断崖”。在调整过程中，要核实各省（直辖市、自治区）统计数据与国家统计数据长期存在的数据差异情况，尽量减小差异，保证国家与各省（直辖市、自治区）之间数据的衔接性。

2.保持相关政策的稳定性、协调性和连贯性

在粮食统计口径调整前后应继续保留和执行符合国家粮食安全战略、农业供给侧结构调整、乡村振兴战略等方面的各项涉农补贴支持政策，如粮食主产区利益补偿机制、粮食考核标准体系和粮食供需平衡方法体系等。根据统计口径调整方案，适时调整粮食产量指标，保持各类相关政策的协调性。及时调整相关部门（发改委、财政、粮食、农业、地方统计局和国家统计局等部门）的配套政策，避免出现数据调整后，部门政策之间不匹配的问题。尤其是在当前中美贸易战背景下国内大豆种植意义上升，而马铃薯等薯类作物则是部分贫困山区脱贫增收的支柱产业的情况下，要防止出现调出粮食统计口径作物的种植积极性下降。因此，在制定补贴政策时，考虑到玉米和大豆同属旱地作物，建议统筹大豆和玉米补贴政策，合并补贴资金，由各省自主施策；对于对马铃薯等薯类主产区则建议实施特色产业专项补贴，最终使所有产粮区所获得的补贴不低于调整前的补贴总额。

3.设立粮食统计口径调整的政策过渡期

粮食统计口径调整要以保护地方和农民利益不受损为前提，在保持目前涉粮补贴不变的基础上，逐步完成与统计口径调整相关政策的制定。结合我国经济社会发展五年规划，将2018年到2020年作为统计口径调整过渡期，其间两套统计口径并行，与原来粮食统计口径相关的政策继续执行；调整后的政策在下一个规划期开始后正式实施。

4.加强调整事前、事中、事后的宣传工作

加强对粮食统计口径调整工作的重要性及必要性的认识和宣传；对粮食统计口径变化后各项指标范围、标准、统计制度和方法进行说明；对调整统计口径影响比较大的地区、部门、农民等做好宣传解释工作。通过多渠道、多方式的宣传，让全社会公众、国内外了解我国粮食口径调整的目的以及我国粮食生产现状和粮食安全的形势。

注释

①1952年，农业统计建立之初，粮谷豆类是一类，包括粮谷、薯类和豆类。此时没有明确“粮食”这一统计概念，后来的变化结果是，“粮谷”的概念变成了“谷物”，“粮谷豆类”的概念变成了“粮食”。1964年6月5日，中共中央、国务院批转《国家计委党组、国家统计局党组关于薯类折算粮食问题的报告》，同意对薯类折合粮食的计算方法：产量按5斤鲜薯折合粮食1斤计算。此规定一直执行到现在。

②2016年，我国榨取食用油的大豆占大豆总消费量的85.7%，约8300万吨。参见杨京：《2017年中国大豆及豆油市场分析》，《粮油市场报》2017年2月13日。

③1964年7月4日，国家计委、国家统计局发出通知，明确大中城市郊区专门种植供应城市的薯类按蔬菜计算。2000年以后，取消了“大中城市郊区”的说法。2016年，江苏省经请示国家统计局同意后，就将薯类主体的马铃薯全部列入蔬菜而不再作为粮食统计。

④按照FAO的计算方法，粮食自给率=粮食当年产量/（粮食当年产量+粮食进口量-粮食出口量）×100%。一般认为，一个国家或地区的粮食自给率在100%以上，就是完全自给；在95%—100%之间，属于基本自给；在90%—95%之间，是可以接受的粮食安全水平；一旦小于90%，粮食供求的风险就会增大。

⑤《2017年12月进口主要商品量值表》，中国海关总署，http：//www.haiguan.info/CustomData/MonthReport.aspx？guid=963&currency;=rmb，2018年1月24日。

⑥国家计委宏观经济研究院课题组：《保障粮食安全与提高农民收入关系研究》，《经济研究参考》2002年第9期。

⑦陈春良、程郁：《改进分析框架 精准预测中国粮食需求》，《中国经济时报》2016年11月30日。

⑧国家粮食局主编：《2017年中国粮食发展报告》，中国社会出版社，2017年，第148—149页。

⑨张云华：《关于粮食安全几个基本问题的辨析》，《农业经济问题》2018年第5期。

⑩根据《中国统计年鉴2017》、各省（直辖市、自治区）2017年统计年鉴数据计算得到。

B11中央财政在分配产粮大县奖励资金时，粮食商品量和粮食产量作为其中的两项分配因素，所占权重分别为60%和20%；中央财政在分配产粮大省奖励资金时，粮食商品量作为分配因素，所占权重为98%。参见：《财政部关于印发〈产粮（油）大县奖励资金管理暂行办法〉的通知（财建〔2018〕413号）》，财政部网站，http：//jjs.mof.gov.cn/fpzjzczl_9152/zcfg/201810/t20181010_3042510.html，2018年8月8日。

B12这是由于四川省薯类占粮食比重较大，2016年达到15.8%，高于全国5.5%的平均水平（根据《2017年中国统计年鉴》数据计算得到），且主产区多位于深度贫困的民族地区和盆周山区，薯类不仅是当地的主粮之一，而且还是产业扶贫的重点项目。

参考文献

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[5]张元红，刘长全，国鲁来.中国粮食安全状况评价与战略思考[J].中国农村观察，2015，（1）.

责任编辑：澍 文