雾霾协同治理中的生态补偿机制研究

杜纯布

摘 要：雾霾频发、PM2.5浓度超标问题成为近年来我国特别是京津冀地区首要的生态环境治理问题。当前我国区域性雾霾协同治理中的生态补偿机制缺失，在补偿对象与标准、补偿方式、主客体利益平衡、补偿意愿对称、资金审计和责任约束等方面存在诸多亟待解决的问题。我国在区域性雾霾协同治理中建立生态补偿机制时，需要从顶层设计的宏观视角建立雾霾协同治理“区域一体化”的府际协作运行系统，建立和完善相关法律法规和制度环境，建立稳定的投融资体制机制，拓展和完善生态补偿方式，准确界定补偿的主、客体关系并建立科学合理的生态补偿标准，使生态补偿政策与制度得民心顺民意，真正实现区域经济协同发展和生态环境协同治理的双赢共进。

关键词：雾霾协同治理；生态补偿机制；府际协作；补偿标准

中图分类号：X513文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2018）12-0029-06

一、我国雾霾污染及其协同治理中的生态补偿现状

2013年9月10日国务院颁发了《大气污染防治行动计划》（国发〔2013〕37号）（以下简称《计划》），拉开了全国大气污染实质性协同治理的序幕。《计划》为我国大气污染治理制定了奋斗目标：“经过五年努力，全国空气总体质量改善，重污染天气较大幅度减少；京津冀、长三角、珠三角等区域空气质量明显好转。力争再用五年或更长时间，逐步消除重污染天气，全国空气质量明显改善。”①同时《计划》将全国范围内的京津冀、长三角、珠三角等区域设定为雾霾治理需要重点突破的区域。

我国复杂的有季节性特征的气候条件、特殊的地理环境因素以及区域产业结构和经济发展的独特历史背景，使得雾霾污染呈现较为突出的复合性特征。也就是说，从地理空间上看，雾霾污染呈现北方高于南方，东部高于西部的趋势，污染浓度高值区集中分布在黄淮海平原、长三角下游平原、四川盆地与塔克拉玛干沙漠四大区域，其中京津冀地区污染最为严重。②

协同治理是我国解决雾霾污染问题的必由之路，也是必然趋势。当社会经济发展到一定程度，人们关注的重点就将从经济发展转为生态环境保护，对高质量生活环境的需求不断增强，这也是我国进入新时代后“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的现实凸显。正是因为公共环境污染治理具有明显的跨区域特征，从2014年北京“APEC蓝”，到2015年北京“阅兵蓝”、郑州“上合蓝”，再到2016年杭州“G20蓝”，以及2018年青岛“上合蓝”、北京“中非峰会蓝”等，这些在大型会议和重要活动期间频繁出现的“天空蓝”，多次印證了协同治理是能够突破现有治理困境的。但是，当类似这种重要活动过后，雾霾的污染又会回到原先的严重地步。长期来看，这种以重要事件为抓手的协同治理短期行为并不能形成长期有效运行的机制和能力，常态化的雾霾协同治理组织机构体系缺失，协同治理中的生态补偿机制也是欠缺的。

从全国范围来看，近几年我国雾霾污染较严重的省、市相继出台了治理雾霾污染的生态补偿办法，归纳起来，具有代表性的有以下几种：一是山东省人民政府办公厅2015年颁布、2016年修改的《山东省环境空气质量生态补偿暂行办法》；二是河南省人民政府办公厅2017年颁布的《河南省城市环境空气质量生态补偿暂行办法》；三是湖北省人民政府办公厅2015年颁布的《湖北省环境空气质量生态补偿暂行办法》；四是天津市2016年颁布的《〈天津市清新空气行动考核和责任追究办法（试行）〉补充办法》；五是河北省2018年颁布的《河北省城市及县（市、区）环境空气质量通报排名和奖惩问责办法（试行）》。

通过梳理和分析以上各地方政府雾霾污染治理中已出台的与生态补偿相关的政策与办法，归纳起来大致有以下特点：一是目前全国范围内对于雾霾污染治理的生态补偿机制尚处于初步建立和试行阶段，大多集中在省级行政范围内的补偿；二是补偿方式主要是对污染治理绩效考核结果的奖励和惩罚，补偿方式、补偿标准过于单一、笼统；三是现行的生态补偿办法只起到被动治理的作用，容易产生污染治理“一刀切”的现象；四是为了达到污染治理效果，一味地强调关停和限制，在淘汰落后产能的同时也容易挫伤治污达标企业的生产积极性，缺乏对企业治污能力升级的引导，缺少对治污新技术手段的引进和推广，从而使发展问题和环境问题成为二元对立矛盾，无法辩证统一，没有从根本上解决雾霾治理过程中利益失衡这一主要难题；五是这种对污染治理绩效考核结果的奖励和惩罚，短期内会有一定效果，但是生态补偿机制本应有的长期激励效能得不到良好发挥；六是基于雾霾传输性的跨行政边界的生态补偿机制还没有引起重视和建立起来。以上这些问题都是研究我国雾霾协同治理中的生态补偿机制问题时应该给予高度关注和重视的。

二、雾霾协同治理中建立生态补偿机制面临的问题

1.生态补偿机制建构的缺失

生态补偿的基本内涵是生态服务功能的受益者向生态服务功能的保护者付费的行为，生态服务功能的加害者向生态服务功能的受损者补偿的行为。2016年5月国务院办公厅印发的《关于健全生态保护补偿机制的意见》（以下简称《意见》）明确规定，我国生态保护补偿机制的基本原则是“谁受益、谁补偿”，并具体提出了“权责统一、合理补偿”“政府主导、社会参与”“统筹兼顾、转型发展”“试点先行、稳步实施”的生态补偿机制建立的基本原则。③《意见》还明确提出了建立生态环境损害赔偿、生态产品市场交易与生态补偿保护协同推进的生态环境保护新机制。④但是，经过仔细研究辨析，笔者发现：《意见》中只对森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域的生态保护补偿制度的建立和完善提出了明确要求，没有专门涉及大气污染雾霾治理领域的生态补偿制度建立问题；全国雾霾治理区域生态补偿机制的建立都存在缺失。

2.补偿对象与标准界定缺乏科学性

从《意见》中还可以看出，国家层面上对生态补偿的主体界定多集中在省、市政府和显性受益人，对隐性受益人（生态利益的间接受益人）的付费义务和污染制造者的补偿责任涉及较少。生态补偿制度中财政转移支付只是其中一个重要组成部分，但是，仅仅靠增加国家和地方政府的财政支出来进行生态补偿，其有限的资金难以满足生态环境可持续发展的需求；再者，若缺少对受益人的环保义务约束，相关人群不能有效履行义务，生态破坏者也没有承担相应的环境责任，将致使整个社会环境保护的意识提升缓慢，“搭便车”现象得不到有效制止。

受限于法律及行政管理能力，雾霾协同治理中确定生态补偿标准的方法一直没有统一。我国大部分地区计算和发放生态补偿金的方式还不够精细，大多以雾霾的平均浓度下降值作为参考，以奖励的形式发放到各级地方政府；定价机制过于简单，忽视了地方经济发展水平存在的差异，对受偿方所在区域的社会经济特点和补偿对象的生态特征研判不准，从产业结构、城镇化水平与雾霾关系的实证研究可以看出，产业结构相对合理、生产方式精益、城镇化水平高的地区得到的补偿资金多；产业结构失调、生产方式粗放、城镇化水平较低的地区得到的补偿资金少，长期下去会导致雾霾污染加重和城镇化进程受阻，致使区域发展两极分化严重，不能很好地实现生态补偿的初衷，这也与国家提出的雾霾治理精准施策的要求相背。

3.补偿方式单一且缺少审计和责任约束机制

目前全国范围内关于大气污染治理进行的生态补偿最主要的方式是上级政府对下级政府的财政转移支付和奖励，在生态补偿过程中，“输血型”补偿多于“造血型”补偿；纵向转移支付补偿较多，且处于主导地位，府际间横向转移补偿较少，只能发挥补充作用，这与雾霾污染的区域传输性特征不相契合。补偿方式多表现为财政资金的单一要素补偿，运用综合方式对受偿地区生产方式转换与发展的补偿较少；补偿资金较少直接惠及企业和个人的经营效益补偿，客观上增加了企业的生产成本，后期会影响生态保护的成效。补偿方式也缺乏动态性调整机制，还没有建立起对基本补偿阶段、产业结构调整阶段、治理成本外溢阶段的补偿标准和补偿方式动态调整机制。生态补偿执行多，监督和效果评价少，缺乏对生态补偿金使用的审计和责任约束与监管机制。

4.补偿对象的利益平衡缺乏切实保障

审视全国范围内各省、市级地方政府所施行的大气污染治理生态补偿暂行办法，由于非政府组织及公民参与的缺失，导致生态补偿对象的利益平衡得不到切实保障，补偿客体利益损失得不到合理的赔偿，发展机会受限，地区贫富差异加大，补偿标准制定方缺乏对标准制定依据的公开听证环节，补偿资金的最终流向不清楚，补偿效果缺乏及时评估，缺乏社会及舆论对补偿资金使用情况的监督，难以得到社会广泛的认可和支持，也就无法调动全社会成员保护生态的积极性。

5.居民的支付意愿和受偿意愿明显不对称

在探索生态补偿过程中，一个关键问题就是对利益相关者生态补偿真实意愿的判定，这是制定生态补偿标准的重要依据。按照生态补偿主体的行为关系，补偿意愿是指行为主体的支付意愿和受偿意愿，支付意愿是指受访者对一项环境改善项目或政策愿意支付的最大支出；受偿意愿是指受访者对一项环境质量损失愿意接受的最小补偿。⑤通过对京津冀地区居民雾霾治理中生态补偿意愿的实际调查，笔者发现支付意愿和受偿意愿出现了极不对称的现象，应引起足够重视。在500份随机发放的调查问卷中，北京市100份、天津市100份、河北省300份，回收有效问卷415份，无效和未收回问卷85份，有效问卷占比83%。经过统计发现，415份有效问卷中，受偿意愿高达82%，支付意愿仅有37%；在0—1000元的价值区间内，受访者的支付意愿均值为79.83元/年，受偿意愿均值为659.24元/年，受偿意愿是支付意愿的8.26倍，支付意愿和受偿意愿出现严重的不对称现象。因此，制定补偿标准时如何得到各方的认可，就成为雾霾协同治理中的生态补偿机制建立和得以有效实施的关键问题。

三、雾霾协同治理中建立生态补偿机制的对策建议

1.从顶层设计的宏观视角构建起雾霾协同治理“区域一体化”的生态补偿机制府际协作运行系统

这是雾霾协同治理的第一步，也是其根本任务，有利于京津冀生态补偿领导小组依据各地区经济发展状况、生态环境和生态地位的差异性，科学确定生态补偿的对象和标准。对于生态脆弱地带和具有重要生态意义的区域，可合理增大生态补偿力度；通过发达地区的功能疏解，为欠发达地区提供替代的工作机会及受益机会，以平衡其损失，弥补其生态修复成本的差异；通过多元化补偿主体参与、协作和磋商机制，平衡利益分配问题；通过建立生态补偿基金池，解决生态补偿资金纵向转移支付较多，横向转移支付无力的问题；通过扩大资金来源，将国家和各地政府财政预算拨款、大气损害赔偿金、环境税中大气污染部分、社会融资、非政府组织的捐赠及个人捐款等统一集中起来，实现多源汇集，集中管理；通过生态补偿基金日常管理、发放和运营机构的建立，实现基金的创收和单一出口支付，提高发放效率和发放过程的合理合法性。最终通过府际协作，建立利益损害的预警和磋商机制，统筹相关科研力量，成立满足三地需求的污染辐射和监测实验室、评估机构，统一制定空气环境质量协作规划，科学确定补偿的对象和标准。详见图1。

综上所述，构建科学完备的京津冀雾霾协同治理“区域一体化”的生态补偿机制府际协作运行系统，从“顶层设计、多元主体参与、生态补偿金共建、府际协作、监督问责”五个方面进行体系性制度设计，其科学性表现在：多元性有效避免了單一元素所带来的制度缺失和弊端；能够全面有效地解决生态补偿机制建立过程中对生态补偿对象和标准的确定难问题；能够切实保障和平衡补偿对象的利益分配问题；进而从总体上解决京津冀地区雾霾协同治理中的生态补偿机制的缺失问题。以雾霾重灾区的京津冀地区生态补偿机制建立为例证，对全国雾霾协同治理中的生态补偿机制的建立无疑具有一定的参考和参照价值。

2.建立和完善生态补偿的法律法规和制度环境

这是雾霾协同治理的基础性保障。法律法规的缺失是限制和阻碍生态补偿机制建立的重要原因之一。实现“依法治国”“依法施政”，法要先行，这必然要求雾霾协同治理中的生态补偿机制必须法制化。第一，全国各雾霾协同治理地区，都应尽快使各区域生态补偿机制建立工作走上法制化、规范化、制度化、科学化的轨道，以法律形式制定和确立组织体系、补偿范围、对象、方式、标准、考核办法等。第二，生态补偿有效实施在做到有法可依的同时，也要建设相关的制度环境，通过雾霾协同治理管理水平的提升和方法的创新，确保补偿机制有效稳定实施，切实保障多元主体参与。第三，为国际组织、非政府组织和社会资本进入该区域雾霾协同治理提供投资的平台，建立良好的制度环境。第四，生态补偿的最终目的是生态的保护和修复，需要全社会的参与和监督，为此，区域内的协同治理，要重视面向区域内广大人民群众进行环保理念的宣传工作，引导全社会树立保护生态人人有责的意识，自觉抵制破坏生态环境的不良行为，营造珍惜环境、保护生态的良好社会风尚。

3.建立稳定的投融资体制机制，确保生态补偿资金落实到位

这是构建雾霾协同治理长效机制的关键。要建立稳定可靠的投融资体制机制，多渠道多元化筹措资金，确保用于生态补偿的资金充足，能保证依法依规持续足额发放。国务院办公厅印发的《关于健全生态保护补偿机制的意见》指出：“中央财政考虑不同区域生态功能因素和支出成本差异，通过提高均衡性转移支付系数等方式，逐步增加对重点生态功能区的转移支付。中央预算内投资对重点生态功能区内的基础设施和基本公共服务设施建设予以倾斜。”并要求“各省级人民政府要建立省级生态保护补偿资金投入机制，加大对省级重点生态功能区域的支持力度”⑥。由此可见，中央财政和各省级人民政府财政，以及市地级财政等预算内投资应成为雾霾协同治理中生态补偿资金的主体部分；再通过吸纳生态补偿纵向划拨、横向转移支付的资金融入，形成多渠道多元化的生态补偿资金筹措机制；同时要为国际组织、非政府组织和社会资本引入该地区雾霾协同治理提供投融資平台和渠道，这应成为生态补偿资金的重要来源；另外，其显性受益人、隐性受益人和污染制造者履行应付费的融资也是重要的资金补充部分。这样将国家和各级地方政府预算拨款、大气污染损害赔偿金、环境税中大气污染部分税收、社会融资、非政府组织捐赠及个人捐款等多渠道筹措的资金集中统一起来，实现多源汇集，建立起府际协作、多元主体参与、生态补偿金共建的生态补偿“基金池”，从而建立起稳定可靠的投融资体制机制，确保雾霾协同治理生态补偿资金落实到位。

4.拓展和完善生态补偿的方式

这是使雾霾协同治理更具科学性的必备要求。区域雾霾协同治理中生态补偿的方式应该是多样的。具体来说有以下四种方式：一是政策补偿。以京津冀地区为例，纵向补偿要求上级政府给予下级政府相应的权利和机会补偿，对北京市、天津市和河北省实行差异性政策补偿。二是资金补偿。这是比较直接和常见的补偿方式，可通过纵向及横向财政转移支付、项目支持、征收或减免相关税费的方式实现。三是实物补偿。对受偿地区相应的生产生活资料的补偿，也可以是物质资源、先进设备、基础设施代建、对口帮扶等。四是智力技术补偿。由补偿者对受偿者提供智力服务，无偿为其进行技术指导和支持，以提高受偿者的生产能力和治污能力，提升其组织管理水平。总之，补偿方式应与受偿地区所承担的大气污染生态环境保护和建设任务的多少以及重要性联系起来，在资金直接补偿的同时，以项目为主要补偿载体，加强规划引导，支持异地开发、加大专项资金配套力度，使生态补偿与精准扶贫、乡村振兴紧密结合起来，通过产业扶持、技术支持、科技培训等方式，引导欠发达地区特别是重要生态功能区发挥自身生态环境优势，从生态经济、循环经济、低碳经济中培育生态产业发展体系，形成健康的生态产业链，进而实现“补血型”和“造血型”补偿方式的共进双赢。

5.准确界定补偿的主、客体关系和建立科学的生态补偿标准

这是达到雾霾治理、生态保护和环境修复与区域经济发展取得和谐共赢局面的必由之路。建立雾霾协同治理中的生态补偿机制，首先必须公平公正地准确界定补偿的主体和客体。界定生态补偿的主体就是解决“谁补偿”的问题，即生态服务的受益者；界定生态补偿的客体就是解决“补偿谁”的问题，即生态服务的提供者。就京津冀雾霾协同治理的生态补偿而言，补偿主体应是国家公权主体，它既是管理者，也是生态服务受益者的代表，同时还是生态公共产品与服务的提供者，具体来说就是中央政府、京津冀三地省（市）级地方政府。补偿客体应是京津冀三地雾霾治理、空气质量保护的贡献者，主要应包括三类：第一类是雾霾治理区域内的地方政府和居民，由于国家对京津冀地区空气质量改善要求，对相关重点区域的生产建设活动设置了较多限制，致使相关重点区域的地方财政收入减少，居民就业和收入受到影响，这些受影响的政府与居民就成为生态补偿的客体；第二类是京津冀及周边地区减排企业和主动升级新型治污技术的企业⑦；第三类是基于雾霾污染治理而进行环保技术研发的单位和个人。

确定补偿标准就是解决“补偿多少”的问题，它是生态系统服务的受益者与受损者谈判、博弈后的一种结果，是在受益者最小化成本和受损者最大化补偿之间寻求一种双方都能接受的解决方案。笔者认为，第一，要解决受限制的发展权的测算问题。同气候变化谈判中涉及的CO2排放权即是发展权一样，废气排放权也是一种发展权。⑧这种发展权是可以被量化的，量化方法就是依照我国现有的国家大气污染物排放标准计算区域内各地区每季度为雾霾协同治理所付出的废气排放减少量。第二，要科学测算雾霾污染物的单位治理成本。参照污染排放企业去除大气污染物所花费的费用，运用“治理成本系数法”将污染处理设施的处理效益引入到污染治理成本的核算中，计算出各污染物的治理成本系数；根据治理成本系数在各种污染物之间进行分摊，以此得到大气各种污染物的治理成本；进而根据各污染物的去除量测算出每种污染物的单位治理成本。污染因子权重也就是污染物因子的排放量占总废气排放量的比重。由此，基于发展权的视角，我国雾霾治理中的生态补偿标准测算方式是基于量化的发展权乘污染因子单位治理成本，计算出污染因子治理总成本；进而通过污染物因子权重，测算出大气污染各污染因子的治理成本，也是减排成本或丧失的发展权成本。其计算公式为：生态补偿标准=丧失发展权的机会成本=损失发展权×污染因子单位治理成本×污染物因子权重。这个生态补偿标准的计算公式具有普遍的适用性。

值得注意的是，这种以丧失的发展权成本为标准的雾霾治理生态补偿，时间跨度不宜过长，每季度测算一次较为合理。这种计算方法，相对于已有的那种仅以雾霾每下降1微克/立方米补偿或奖励一定数额资金的补偿标准，应该说是更为全面、合理和科学。

综上所述，构建我国区域性雾霾协同治理中的生态补偿机制，正处于起步的制度建设阶段，暂无成功的“范本”可供借鉴和参照，涉及的具体难题和问题还会不少，诸如更小区域或地方、部门的补偿标准确定与计算问题，区域上游、下游受损地区补偿对象的确定和补偿标准的计算问题等，都需要在区域雾霾协同治理生态补偿领导组织机构真正建立后，在进行具体的调查研究后精准解决。笔者认为，构建我国雾霾协同治理中的生态补偿机制，如能首先从以上五个主要方面的对策和思路上去精准施策，其他一些微观层面的问题也会迎刃而解。构建我国雾霾协同治理中的生态补偿机制，是践行习近平总书记新时代中国特色社会主义生态文明建设思想的重要举措，也是我国生态资源经济价值化的内在规律要求，对我国生态环境治理、保护和修复与区域经济发展形成和谐共赢局面、实现美丽中国建设，都是利在当代、功在千秋的。

注释

①《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》，中央人民政府网，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2013-09/13/content_4561.htm，2013年9月13日。

②周亮、周成虎、杨帆等：《2000—2011年中国PM2.5时空演化特征及驱动因素解析》，《地理学报》2017年第11期。

③④⑥《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》，中央人民政府网，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-05/13/content_5073049.htm，2016年5月13日。

⑤徐大伟、刘春燕、常亮：《流域生态补偿意愿的WTP与WTA差异性研究：基于辽河中游地区居民的CVM调查》，《自然资源学报》2013年第3期。

⑦京津冀及周边地区的界定：2017年环保部根据京津冀大气污染传输通道的特性，提出京津冀及周边地区，也即“2+26”城市，具体包括：北京市，天津市，河北省石家庄、唐山、廊坊、保定、沧州、衡水、邢台、邯郸市，山西省太原、阳泉、长治、晋城市，山东省济南、淄博、济宁、德州、聊城、滨州、菏泽市，河南省郑州、开封、安阳、鹤壁、新乡、焦作、濮阳市。

⑧丁仲礼、段晓男、葛全胜等：《2050年大气CO2浓度控制：各国排放权计算》，《中国科学》（D辑：地球科学）2009年第8期。

责任编辑：澍 文