金融监管绩效研究

姚星星 张国防

金融监管是国家金融监管机构根据相应的法律、法规与政策规定，对金融业以及从事金融活动的法人、自然人所实施的监督与管理，其目的是为了维护金融业的稳健、公平、合法运行，保证国家货币与金融政策的高效落实，进而为实体经济与国民经济的发展提供良好的金融支撑。作为一种重要的经济管理活动，金融监管必然要涉及到绩效问题，而要研究金融监管的绩效，首先要明晰金融监管绩效的基本内涵。

一、金融监管绩效的基本内涵

“绩效”一词是个多学科术语，最早见于管理学，用以描述在一定的条件、环境下，个人、团队、组织完成任务或目标的程度。随后，绩效概念被引入到经济学、政治学、军事学等其他学科中。20世纪80年代末90年代初，道格拉斯·C·诺思在他的一部重要著作《制度、制度变迁与经济绩效》中指出制度是决定长期经济绩效的根本因素，尽管他没有给经济绩效下一个明确的定义。自此之后，其他经济学研究者对绩效展开了广泛而深入的研究，相继提出了政府经济管理绩效、宏观调控绩效、制度绩效等在经济学领域得到普遍运用的绩效概念。

金融监管绩效是金融监管的重要组成部分，是金融监管过程的重要环节。国家金融监管机构对金融业、从事金融活动的经济主体进行监督与管理，其监督或管理的效果如何最终要通过金融监管绩效来衡量。金融监管绩效，简而言之，就是金融监管机构在经济活动中实施金融监管所取得的效果、达到的成效。一般而言，金融监管绩效涉及成本绩效和目标绩效两个方面。

一方面是金融监管成本绩效。金融监管与其他经济活动一样，也存在成本与收益。金融监管成本分为直接成本和间接成本，前者指金融监管实施过程中所产生的显性成本，包括行政预算支出、执法成本等；后者指金融监管实施过程中所发生的效率损失、道德风险等隐性成本。比如，相关研究指出，金融监管与金融创新是一个动态博弈的过程，在一定时期内会抑制金融创新，从而造成效率损失。金融监管收益指实施金融监管后所取得的有效成果。金融监管成本绩效就是金融监管取得的收益与消耗的成本的比值。在既定的成本消耗下，金融监管取得的收益越大则成本绩效越高；在取得既定预期收益的情况下，金融监管消耗的成本越少则成本绩效越高。

另一方面是金融监管目标绩效。金融监管的目标主要有三个：一是防止系统性金融风险，维护银行、证券、保险、信托等金融业的稳定经营与运行；二是防止机会主义行为，保护投资者与消费者的合法权益；三是保证金融服务于实体经济，支撑整个国民经济的持续健康稳定发展，其中，第三个目标是金融监管的核心目标。金融监管的目标绩效指金融监管实践中目标的实际实现程度。它以金融监管的预期目标为参考，反映的是实际达成的目标与预期目标的比值。在既定的预期目标下，如果金融监管实际实现的目标达到或接近预期目标，则目标绩效较好；如果金融监管实际实现的目标与预期目标差距非常大，那么目标绩效就很差。

除了要辨析清楚金融监管的成本绩效和目标绩效外，还要辨证地认识金融监管绩效的内涵。一是金融监管绩效的单一化和多元化。就金融监管的某个具体方面来说，比如成本，金融监管只考虑成本绩效，是单一的，而就整个金融监管体系来说，金融监管绩效既要考虑成本绩效，又要注重目标绩效，是多元的。不仅如此，在金融监管的每一个具体方面，金融监管绩效也体现了单一化和多元化的统一。二是金融监管绩效的可量化和不可量化。金融监管机构在经济活动中对金融业、从事金融活动的经济主体实施监管，总会产生监管绩效，其中，有些绩效可以用数据来定量衡量，例如直接成本绩效，而有些绩效就难以定量衡量，例如间接成本绩效。所以，分析、认识金融监管绩效，要考虑到可量化和不可量化、定量和定性等多个方面。三是金融监管绩效的主要方面和次要方面。金融监管的成本绩效分为直接成本绩效和间接成本绩效，目标绩效分为防范系统性金融风险的绩效、保护投资者与消费者合法权益的绩效和保证金融服务于实体经济，支撑国民经济发展的绩效。这些绩效是有主次之分的。一般情形下，保证金融服务于实体经济，支撑国民经济发展的绩效是金融监管绩效的主要方面，因为金融的本质就是要服务于实体经济，为国民经济发展提供支撑。但是，这并不意味着金融监管的其他绩效就不重要，因为间接成本的绩效、防范系统性金融风险的绩效、保护投资者与消费者合法权益的绩效是保证金融服务于实体经济，支撑国民经济发展的绩效的必要条件，在某一个特定的时期，它们甚至也可以成为金融监管绩效的主要方面。

二、提升金融监管绩效的内在动因

十一届三中全会后，我国摒弃了计划经济体制下的高度集中的管制型金融监管体制，并在社会主义市场经济体制探索、构建框架、完善和全面深化改革的过程中，不断推进金融监管体制改革。具体来看，改革开放后我国金融监管体制改革大致历经了四个阶段：1978—1992年，厘清了金融监管与商业经营的界限，确立了中国人民银行统一监管的金融监管体制；1992—2003年，分离了中国人民银行证券、保险、银行等金融业的监管职能，初步形成了金融监管的分业管理格局；2003—2013年，不断完善中国人民银行、证监会、保监会、银监会的“一行三会”的金融分业监管体制；2013年—至今，金融监管体制改革深入推进，并于2017年7月成立了国务院金融稳定发展委员会。金融监管体制改革的持续向前推进，较好地促进了我国国民经济的发展：近四十年来经济年均增长率超过9%（算术平均数）；国内生产总值的世界占比约为15%，仅位居美国之后；人均国民收入突破8000美元，不断向高收入国家迈进；制造业产值、贸易进出口总额、外汇储备位居世界前列，等等。国民经济发展的显著成绩说明金融监管已取得了一定的绩效。尽管如此，我国金融监管绩效还有较大的提升与优化空间，这主要是由于当前我国经济呈现出了系列脱实向虚的特征。

一是从广义货币供应量的GDP占比看，我国经济呈现出了脱实向虚的特征。表1是2008—2016年我国的GDP增长率、M2/GDP、M1/GDP数据和美国的M2/GDP数据。一方面，2008年国际金融危机以来，我国经济的高货币化现象越来越突出。2008年，M2供应量为47.52万亿元，是当年GDP的1.5倍。随后每一年，M2供应量都大幅增加，到2016已增加到155万亿元，是2008年的3.3倍，与之相伴随的是M2/GDP一路升高至2016年2.08。同一时期，美国的M2/GDP保持在0.9左右。对比分析中、美两国的M2/GDP数据，说明我国投入的货币产生的GDP的效率趋于降低，而美国投入的货币产生的GDP的效率较高且比较稳定。2008—2016年我国GDP增长率整体处于下滑的态势也印证了这一点。另一方面，在M2/GDP不断升高的同时，我国的M1/GDP总体上波动幅度不大，而狭义货币M1主要用于居民消费、企业投资等实体经济的需求，这就意味着近些年来我国快速增长的广义货币M2（狭义货币M1+准货币）更多地流向了单位定期存款、个人存款等准货币领域中。也就是说，看似大幅增长的M2没有完全地、有效地流向实体经济部门，而是在不断地转化为准货币后，在实体经济部门外形成了体外循环，在虚拟经济部门内形成了体内循环。

表1 2008-2016年的GDP增长率、M2/GDP、M1/GDP和M2/GDP（美国）

二是从投资角度看，我国经济呈现出了房地产金融化的脱实向虚的特征。首先看2008年国际金融危机后我国的整体投资情况，表2是相关数据。全社会固定资产投资是一个投资概念，全社会固定资本形成总额是一个收益概念。理论上而言，二者在数值上近似相等，然而，实际情况却并非如此。二者在数值上的差异主要表现在三个方面：第一，全社会固定资产投资不包含规模以下投资，而全社会固定资本形成总额包含规模以下投资形成的产值，而这理应使得全社会固定资本形成总额高于全社会固定资产投资；第二，全社会固定资产投资剔除了无形资产投资，而全社会固定资本形成总额包含无形资产投资形成的产值，而这也理应使得全社会固定资本形成总额高于全社会固定资产投资；第三，全社会固定资产投资涉及土地交易金，而土地不是生产出来的产品，其价值不计入全社会固定资本形成总额，而这会使得全社会固定资本形成总额低于全社会固定资产投资。全社会固定资本形成总额包括了规模以下投资和无形资产投资形成的产值，同时剔除了土地交易金，“两增一减”本应让全社会固定资本形成总额近似等于全社会固定资产投资额。但是，实际情况是2008年国际金融危机后，二者的差额率由2008年的25.94%扩大到2015年的46.35%，提高了超过20个百分点，这就表明了在全社会固定资产投资、全社会固定资本形成总额逐渐增加的情况下，全社会固定资产投资的效率却在大幅下滑，而造成这一现象的一个很关键的因素是占全社会固定资产投资五分之一左右的房地产开发投资表现出了更高的差额率与更低的投资效率。表2数据清晰显示了2008年以来，我国房地产开发投资差额率基本上都处于超过50%的高位水平。然而，一个更为严峻的实情是，尽管房地产开发投资差额率高，但是商品房售价却一路攀升，2016年的价格差不多比2008年翻了一翻。不断升高的房价又会诱导大量的金融资源投入到原本投资差额率就很高的房地产行业，从而形成了一个“投资差额率高、高房价、大量金融资源涌入”的房地产金融化的脱实向虚的恶性循环。

表2 全社会固定资产投资差额率、房地产开发投资差额率相关数据

三是从金融业增加值角度看，我国经济呈现出了脱实向虚的特征。21世纪以来，我国金融业增加值的GDP占比先从世纪之初的4.7%缓慢降至2005年的4%，然后又快速增至2015年的8.4%，翻了一番还多。2015年，美、英、日三国的金融业增加值的GDP占比分别为7.2%，7.2%，4.4%，都低于我国，而这三个国家都是高收入国家，我国只是一个上中等收入国家。再从金融业增加值的GDP占比的增长速率分析，美国用了23年时间将金融业增加值的GDP占比从1978年的4.68%提高到2001年的8.15%，而后一直在8%上下浮动，而我国金融业增加值的GDP占比仅仅用了短短的11年时间就从4%上升到8.4%。所以，无论是从金融业增加值的GDP占比看，还是从金融业增加值的GDP占比的增长速率看，我国金融业发展都过快了。金融业发展并不总是能促进实体经济的发展，二者之间存在着倒“U”形的关系，也就是说，金融业发展过快会对实体经济产生“挤出效应”，比如如前所述的资金在金融体系内部形成体内循环，而没有有效地投往实体经济部门，从而制约实体经济发展。

综上分析，快速增加的M2没有有效地流向实体经济部门、房地产的金融化和过快发展的金融业表明了我国经济出现了脱实向虚的现象。一定程度上而言，经济脱实向虚与实体经济快速上涨的人力成本有关，也与2008年国际金融危机后世界整体经济复苏乏力相关。但是，经济脱实向虚的实质是金融没有有效地服务于实体经济，没有有效地促进国民经济的发展，而金融监管的核心目标是要保证金融服务于实体经济，进而支撑整个国民经济的持续健康稳定发展，这也就说明了我国金融监管的绩效还有较大的提升空间。因此，提升金融监管绩效的内在动因在于我国经济脱实向虚的实情，而让经济脱虚向实，提升金融监管绩效也就成为了金融监管工作的重要内容。

三、提高金融监管绩效的重点举措

针对现阶段我国经济中出现的脱实向虚的实情，强化金融监管，提高金融监管的绩效刻不容缓。其基本思路是围绕着金融监管的核心目标，即保证金融服务于实体经济，支撑国民经济发展来提高金融监管绩效，同时注重提高金融监管其他方面的绩效，进而促进经济从脱实向虚到脱虚向实的根本性转变。具体措施可以从以下几个方面展开：

一是把金融服务于实体经济，支撑国民经济发展作为提高金融监管绩效的根本出发点与落脚点。20世纪90年代中期，经济学家迈克尔·泰勒、查理·古德哈特相继提出了目标型金融监管理论，其中，泰勒的双峰式金融监管理论在实践中得到了广泛应用。其基本观点是：设置金融稳定委员会、消费者保护委员会两个监管机构，前者主要对系统性风险进行审慎监管以实现金融体系稳定的目标，后者主要对欺诈或机会主义行为实施行为监管，保护投资者与消费者的合法权益。根据我国现阶段经济脱实向虚的实情和金融服务于实体经济，支撑国民经济发展的本质要求，金融监管不能只局限于金融业，这种模式过于狭窄，易产生资金在金融体系内部循环、金融业过快发展等诸多问题。这些问题的产生，表明金融监管与金融服务于实体经济，支撑国民经济发展的目标背道而驰了。因此，要从金融服务于实体经济，支撑国民经济发展的高度重新界定与认识金融监管，把保证金融服务于实体经济和支撑国民经济发展列为金融监管的重要目标，并且，将其定为金融监管的核心目标。也就是说，金融监管绩效主要通过实体经济、国民经济的发展来评定、来衡量，要把金融服务于实体经济，支撑国民经济发展作为提高金融监管绩效的根本出发点与落脚点，切实排除不利于实体经济和国民经济发展的金融行为。

二是在国务院金融稳定发展委员会的领导下，通过统筹实施金融监管的协调机制来提高金融监管的绩效。随着互联网金融和经济全球化的快速发展，金融信息化、网络化、全球化的发展步伐加快，银行、证券、保险等各类金融业彼此之间相互渗透，金融混业发展已成为金融业的必然发展趋势。在此种背景下，我国原来的“一行三会”的金融监管模式极易产生监管真空、监管重复、监管冲突的问题，这不仅增加了监管的成本，导致成本绩效降低，而且使得监管目标不明确，不利于金融业的稳定运行，导致目标绩效下降。所以，要在新成立的国务院金融稳定发展委员会的领导下，推进我国金融监管从局部型监管转向全局型监管，从机构型监管转向目标型监管。具体为：国务院金融稳定发展委员会统筹安排、协调中国人民银行、证监会、保监会、银监会等金融机构的工作，推进它们向全局型、目标型的监管方向发展；重组、整合“一行三会”的部分机构，清晰界定交叉业务中的监管职责，消除监管重复、监管冲突的问题，提高监管的成本绩效与目标绩效；对银行、证券、保险等监管中的重大问题、突出问题实施综合监管，各金融机构要定期磋商，互相协调，及时沟通监管信息，消除监管的真空地带，从而降低金融风险发生的概率，提高金融监管的绩效。

三是通过平衡金融监管与金融创新的关系来提高金融监管的绩效。金融监管与金融创新是一对矛盾体，金融监管的难点是金融创新，金融创新的障碍是金融监管。在实践中，要辩证地处理好二者的关系，既不能监管得太紧，抑制金融创新，也不能放任金融创新自由发展，增强金融体系的风险。不管出现哪一种情况，都不利于实体经济和整个国民经济的发展，这也就意味着金融监管绩效没有达到最优。因此，金融监管与金融创新，二者之间是一个倒“U”形的关系，监管得过紧或过松，金融监管绩效都没有处于最优水平。不过，实践中寻求最佳的金融监管强度的点是比较难的，更为可行的方案是把金融监管强度控制在适度区间内。金融监管保持适度强度，既能避免监管过紧导致的金融创新不活跃的问题，也能避免监管过松产生的金融风险增强的问题，由此达成良好的金融监管绩效，保证金融服务于实体经济，支撑国民经济发展。

四是通过强化金融监管的外部环境建设来提高金融监管的绩效。2008年国际金融危机后，以众筹、网络银行等为代表的互联网金融业蓬勃发展起来了。互联网金融是传统金融行业与互联网行业利用现代信息技术实现资金融通、支付、清算等功能的新型金融业态，是一种被实践证明了的有利于促进实体经济发展的重要金融创新。然而，在其高速发展的过程中，不仅面临着流动性风险、信用风险等传统金融业所具有的风险，还面临着网络安全风险、信息安全风险等互联网行业的技术性风险。除此之外，互联网金融领域违法集资、非法经营等问题频出。所以，提高金融监管绩效，保证金融服务于实体经济，支撑国民经济发展，还要加强金融监管的外部环境建设。第一，推进社会信用体系建设，培育诚信文化，降低金融领域的信用风险；第二，加快金融基础设施建设，提高现代信息技术在金融监管中的运用；第三，健全金融监管的法律与规章制度体系，确保它们符合现代金融发展的需要。

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