基于农户感知视角江西精准扶贫实施效果调查

廖怡群 刘怡 舒澜 吴文平

摘 要： 及时发现和解决精准扶贫过程中所面临的难题，对可持续脱贫有着重要的现实意义。以江西省兴国县50户贫困户，200户非贫困户作为研究对象，结果显示，兴国县精准扶贫政策的实施效果比较好，但在实际操作过程中存在特殊贫困户资金支持不足，村干部政策落实透明度低，非贫困户对扶贫工作人员信任度低，非贫困户对贫困户存有误解等问题。基于实地调查，提出了多条相应的建议。

关键词： 精准扶贫;农户;实施效果

中图分类号：F121      文献标识码：A      文章编号：1008-4428（2018）10-0188-03

一、 引言

自精准扶贫工作推进以来，众多的理论研究和实践结果均表明，精准扶贫政策对贫困减缓程度起到至关重要的作用。基于我国的国情，目前我国的扶贫工作在一定程度上主要依赖政府政策的大力扶持。自党的十八大以来，党中央将扶贫开发作为“十三五”规划战略布局的重要内容，已经取得了令人惊叹的成就。习近平总书记在十九大报告中回顾过去5年以来的工作，肯定了脱贫攻坚战取得决定性进展，六千多万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率从百分之十点二下降到百分之四以下。但据国务院《十三五“脱贫攻坚”规划》统计，我国依然存在5630万建档立卡贫困人口，民族8省区和多数西部地区贫困发生率在10 % 以上，当前脱贫攻坚工作依然艰巨繁重，我们应清醒认识到打赢脱贫攻坚战面临的问题和挑战。随着2020年全面脱贫和全面建成小康社会宏伟目标的临近，我们面临脱贫攻坚的深入，减贫难度的加大，致贫因素的复杂等诸多亟待解决的问题，我们应更加系统全方位地分析目前的扶贫形势及其中存在的问题挑战，对现行的扶贫政策实施绩效进行多方位、多角度考量和客观评价。通过对扶贫政策实施绩效的评析发现政策实施中的新问题，获得全新认知，找到全新突破口，以检验发现的新问题作为着手点和引导方向，进一步优化减贫政策、合理配置扶贫资源，充实、调整和完善减贫政策的方向和力度，从而为脱贫攻坚和全面建成小康社会的最终胜利夯实基础。

基于上述思考，本文以江西省兴国县为例，对该县扶贫政策和现状进行实地调研分析，并通过发放问卷、走访农户、现场访谈等方式，从贫困户和非贫困户的视角，让他们对救助人员的标准、村干部落实政策公开民主、扶贫享受人员的公平合理性、扶贫资金监管有效性等方面客观评价，并在访谈中询问农户对精准扶贫可行能力改善、政策期许、实施绩效等方面的感知评价，进而对调研结果进行分析给出精准扶贫政策优化的建议，为脱贫攻坚冲刺阶段扶贫政策体系的完善和精准扶贫实现路径的改进给予政策启示。

二、 兴国县基本概况及减贫路程

兴国，位于江西省中南部，赣州市北部，东倚宁都，东南邻于都，南连赣县，西邻万安，西北界泰和，北毗吉安市青原区、永丰，连接吉泰盆地，距贛州市82公里、省会南昌346公里。境内有319国道和泉南高速公路经过，距离昆厦高速40公里，交通便利，地理环境优越。该地资源丰富，物产富饶：矿产资源方面，已探明出量较大的石灰石，高岭土，金，钨等20多种;农林资源方面，盛产脐橙，茶油，生猪，灰鹅等，是国家命名的“中国茶油之乡”，“中国灰鹅之乡”。全县国土总面积3215平方公里，辖25个乡镇，1个经济开发区，304个行政村，8个城市社区。截至2017年底，全县总人口85万，其中贫困人口约4万，占总人数的4.7 % 。

长期以来，由于经济基础薄弱，基础设施不完善，自然条件限制等多方面的原因，兴国县社会经济发挥滞后，民生问题较为突出，贫困人口众多，农村贫困问题突出。在“十五”期间（2001—2005年），全县有20个乡镇、58个村被定为扶贫重点村;“十一五”期间（2006—2010年），全县304个行政村中有78个村被定为扶贫重点村，2008年新增贫困重点村87个;“十二五”期间（2011—2015年）上级批准兴国县扶贫重点村165个。截至2014年底，兴国县有贫困户3万多户、贫困人口10.83万人（含纯低保户18492人，五保户2980人）。自2015年在中国中央扶贫开发工作会议上提出“脱贫攻坚”的信号以来，兴国县将工作重点置于贫困问题。为此，兴国县将扶贫工作重点放在了发展当地特色产业上，通过培育特色产业，鼓励经济能人领办合作社，就地吸纳本县剩余劳动力，大力完善基础设施和配套条件等方式带领全县步入快速发展时期。

2015年，兴国县围绕精准扶贫大力发展油茶产业，制订了《兴国县油茶产业发展规划》，设立了产业扶贫专项资金，并采取林农自改、公司+林农合作改造、承包林园等措施，出台一系列产业发展奖补办法。2016年以来，兴国县油茶产业进一步扩大，建成3家油茶基地，先后流转土地6000多亩，其中大龙乡油茶基地占地3000亩，东村乡油茶新植面积2000亩，方太乡1000亩低改油茶林长势良好，成活率在90 % 以上，长效带动2000多户贫困户持续稳定增收，顺利实现脱贫目标。2016年，兴国县结合地域环境优势，提出脐橙产业发展计划，每年新开发脐橙面积1.5万亩以上，同时还发展特色养殖，特色种植和水产养殖，建设土鸡孵化养殖孵化基地一个，养殖土鸡1.5万只，建成150亩蔬果大棚，其中50亩绿色蔬菜，100亩特色水果。经过一年的基础夯实阶段，兴国县脐橙产业发展势头良好，已经建成了本县的脐橙产业基地和脐橙销售公司，实现脐橙产业种加销一体化。与此同时，又大力发展生态旅游，农家乐等第三产业，充分利用当地的自然资源和良好的生态环境，企图通过“脐橙加工+有机蔬菜种植+观光旅游”的模式走一二三产业有机融合之路。2017年，江背镇来源村发奎肉牛养殖基地由发奎种养专业合作社投资兴建，总投资约600万元。该基地借鉴“合作社+基地+农户”的经营模式，努力打造集培育、养殖、销售为一体的现代化农业产业基地。同时建立健全利益联结机制，辐射带动贫困户增收脱贫。来源村124户建档立卡贫困户中，已有40多户贫困人员通过入股基地、务工等方式实现增收。截至2017年底，兴国县脱贫人口约6万人，全县农村贫困发生率从16.1 % 下降至5.5 % ，实施扶贫项目9637个，减少贫困村103个，易地扶贫搬迁投入8个亿，安置2000户10047人，安置率100 % 。

三、 绩效评估主体的选择研究

各国理论界和政府对政策评估在为政府提升政策绩效和公共服务水平的有效性上广为认同，即使根据一定的标准和程序，从不同的角度，针对不同的评估主体去考察政策实施绩效也会导致结果的差异性。因而评估主体的选择尤为重要，关于公共政策评估主体，主要从政策的制定执行者、政策作用对象和第三方。在政策制定执行者层面，倪星（2008）通过对我国政府绩效评估实践的反思，分析了内部主体包括政府部门、官员、监督机构、贫困个人，外部主体包括学者、公众等政府绩效评估主体之间在行为目标、动机中存在着的目标差异和功能定位差异，主体之间的运营关系和逻辑困境，并仍然认为内部主体仍然在我国政府绩效评估实践中占据主导地位。在政策作用对象层面，陈俊星（2015）以公众为导向，探究了政府绩效管理中公众参与的重要意义，提出公众要全过程深入参与到政府绩效评估中来，以期解决信息不对称的问题;包国宪（2013）认为主体利益无法在绩效评估过程中进行合理表达，导致了一系列问题，解决此类问题的一个途径就是在今后实现公民的主体地位。在第三方层面，于文轩等（2016）提出了分析政府绩效评估主体的五维框架，对外部评估主体参与评估的过程和结果进行了研究。既有研究表明，在一些操作性较强的政策评价中，第三方和政策作用对象才是最佳的评价主体。

在此次研究中，我们选择从政策作用对象层面即站在农户视角感知精准扶贫实施绩效，并从贫困户和非贫困户角度获得最为客观、全面和真实的评价，通过调研了解兴国县扶贫现状和农户扶贫前后改善状况，借此评价兴国县扶贫成效，对所发现的新问题追根溯源，因而在此基础上提出的优化路径最为系统全面、精准有效且极具可行性。我们通过贫困户对自身生产生活的改善状况以及非贫困户的旁观者视角表达感知性评价，以此来间接反映精准扶贫政策实施绩效。此次调研共发放250份问卷，其中贫困户采访调查选取比率20 % ，非贫困户选择比率80 % 。农户结合家庭情况和邻里状况变化做出客观评估，按照对政策满意程度从低到高进行打分，借此反映扶贫政策成效显著程度，且我们在实地访谈中能更真实系统了解政策绩效。

四、 数据分析

2018年7月调研组进入兴国县，在多个乡镇进行数据采集。本次调研受访农户为家庭户主，主要针对精准扶贫政策宣传、申请手续、救助水平、落实透明度、扶贫人员名单合理性、资金监管有效性、政策总体满意度等7个指标进行问卷调研，调研过程共发放问卷250份，其中贫困户50份，收回有效问卷47份，有效回收率为94 % ;非贫困户200份，收回有效问卷182份，有效回收率为91 % ，具体数据如下：

（一）贫困户对精准扶贫政策实施满意度调查

从上面数据我们可以发现，贫困户对精准扶贫政策满意度是极高的，其中宣传政策的形式和力度、申请手续、名单确定公平合理性、总体满意度四个指标100 % 选择满意或很满意，这说明在整体上，兴国县扶贫政策实施较好。然而，贫困户不满意的方面主要是救助力度。在走访调研过程中，我们发现，认为救助力度不够的这部分民众大多是因为自身能力有限（身体残疾、患病、年老等），因而导致家庭劳动力不足，只能依靠农田和低保维持生计，无法通过其他扶贫政策（例如贴息贷款，农业补贴等）实现自我造富。

（二）非贫困户对精准扶贫政策实施满意度调查

和贫困户满意度不同，非贫困户对精准扶贫政策满意度相对负面，尤其是在村干部落实政策透明度和贫困户名单公平合理性这两方面，不满意度（包括不满意和很不满意）高达59.3 % 和76.9 % ，而满意度较高的只有宣传形式和力度及救助标准。虽然这两方面满意度高，但也存在一些消极情绪，很多受访调研的农户认为救助标准太大，以至于贫困户比他们这些非贫困户还富有。在受访时有的农户还特别提到：“不就是他们家有关系嘛。”但我们在走访过程中，并没有发现他所说的更富有现象。大多数贫困户家里的的确确存在困难，比如一些家庭存在主要劳动力受伤，有的家庭成员患病，劳动力不足等情况。在总体满意度方面，大多非贫困户选择了一般，占受访者的82.9 % 。大多受访者表示，精准扶贫政策本身是非常好的，但实施过程中存在一些违规操作，影响了政策的实施效果。

五、 兴国县精准扶贫的亮点

（一）扶贫政策宣传形式丰富，宣传力度大

兴国县在政策宣传方面，设计了各种各样的宣传形式。在政策下来的时候，一方面以电子文件的形式发送到当地扶贫网站上;一方面将扶贫政策及时张贴在政府信息公开栏;另一方面，组织村里干部和部分农户一起学习扶贫政策。在各种形式的宣传下，大部分农户都对扶贫政策有了一定的了解和认识。从调查数据中我们可以发现，贫困户人群中100 % 的农户对政策宣传形式和力度表示满意，而非贫困户人群中，68.1 % 的群众表示满意，30.2 % 的群众表示一般，仅  1.7 % 的群众表示不满意。这说明兴国县政策宣传十分到位，值得其他地区学习。

（二）脫贫人数多，整体脱贫工作效果显著

兴国县以低山、丘陵为主，是典型的山区县，长期以来由于经济基础薄弱，基础设施不完善，自然条件限制等多方面的原因，社会经济发展滞后，贫困人口众多。近些年来，随着精准扶贫政策的实施，许多贫困户都摆脱了贫困。2017年，兴国县全年脱贫3.5万人，贫困率从9.6 % 下降到5.5 % ，许多贫困户的生活水平都得到提升，整体脱贫工作取得了不错的效果。调查数据也显示，贫困户对政策总体满意度普遍较高。

（三）资金监管有效性高

在资金方面，兴国县资金监管体系比较完善，一方面建立了专门的扶贫资金账户，实行专项管理，专账核算;一方面项目公开度高，及时公示项目实施单位、建设内容、资金收支情况等，实行阳光操作;另一方面督查监管严格，扶贫办、财政所及村监委会组成联合督查组，定期或不定期地对扶贫资金使用情况进行监督检查，切实提高扶贫资金项目管理使用。数据分析也显示，贫困户对资金监管有效性满意度都很高。

六、 兴国县精准扶贫中存在的问题

（一）特殊贫困户资金支持不足

在走访过程中我们发现，兴国县扶贫政策覆盖率极高，基本达到全面覆盖。但由于兴国县致贫原因复杂多样，精准扶贫政策中关于因人而异、因户制宜的精准差异化考虑不周，扶贫人员中孤寡老人、残疾人士以及无劳动力家庭占有一定比例，且这部分人员生活收入来源主要是农田收入和低保资金，他们对扶贫低保资金需求很大。日益发展的经济社会和不断增长的日常需求与自身劳动收入能力欠缺的矛盾，导致现行扶贫救助资金支持相对不足，造血能力欠缺，这部分家庭只能勉强维持基本生活，随着社会经济不断发展，脱贫可能性很难实现。要想在2020年达到小康，只能一直依靠政府救济，即使脱贫也难免陷入“脱贫再返贫”的死循环。

（二）村干部政策落实透明度低

在政策落实的公开透明度上满意度较低，其中，在非贫困户受访群体中，大多数农户对政策落实的公开透明度感到不满意或满意度一般，占受访人群的97.8 % ，仅有2.2 % 的群众表示满意。相比之下，贫困户对此满意度较高。这反映了两方面的问题：一方面，村干部在政策落实的公开透明度上可能确实存在有待改进的地方;另一方面，贫困戶即受益者对政策落实比较满意，相对于政策作用对象而言，非贫困户对扶贫政策的消息较闭塞。

（三）非贫困户对扶贫工作人员信任度低

在现场访谈过程中，我们发现大多数民众对精准扶贫政策持支持态度，但对扶贫政策的工作人员却持怀疑态度，除了对政策公开透明程度满意度低之外，还对扶贫人员名单确定的合理性持怀疑态度，以及精准扶贫政策总体满意度表现为一般。这说明政策实施者和基层群众联系较少，以及民众对于政府政策参与度较低，造成不信任不理解。

（四）非贫困户对贫困户存有误解

对于精准扶贫政策总体满意程度上，贫困户和非贫困户满意程度反差很大。一方面，贫困户作为利益既得者很大程度上满意度极高;另一方面，非贫困户满意度较低，根据数据和访谈结果分析，大多数非贫困户对精准扶贫享受名单不满意，其比例占总人数的76.9 % 。有多位受访者表示：有些贫困户享受扶贫政策后比自己要富裕。但我们走访过程中发现大多贫困户都是比较困难的，并没有发现贫困户很富裕的情况。这有可能出现在精准扶贫政策动态退出机制尚未完善时期，也可能非贫困户对贫困户缺少沟通，缺乏了解。

七、 兴国县精准扶贫建议

（一）加强扶贫的针对性，提高现有低保水平

对于丧失劳动力，无力承担家庭开支的贫困群体和“三留”中缺乏关爱照顾的群体，要应保尽保，应扶尽扶;对于因病致贫，返贫的农户，要加大健康扶贫力度，让农民“看得起病，看得好病，看得上病，少生病”。对于因灾致贫的农户，即使纳入救助范围，保障其基本生活等。在医保，新农合方面给予更多扶持。

在兴国县，现有的低保常补水平是340元/月，而现有的基本生活水平是2000元/月，这与实际生活水平差距太大。孤寡老人、残疾人士作为该扶贫政策的主要享受对象，由于自身能力有限，自身造富能力弱，低保资金成为其收入来源的主要部分。随着未来经济的不断发展，如果低保水平不能有较明显的提高，对于享受低保的贫困人口来说，其实他们的生活水平实际是在下降。因此，提高低保资金已成为必须。

（二）加强扶贫人才队伍建设

精准扶贫即为科学扶贫，高校扶贫，与传统的“救济式扶贫”不同，需要专职专业的队伍来开展工作。当前，各个地方都有相应的专职扶贫工作队伍，但是专职不等于专业，扶贫队伍同样面临着“治理贫困”。从而相当部分资产被变现挥霍或者损失，扶贫资金难见收益。这要求扶贫队伍建设要提高专业水平，通过结合高校，党校，节能培训机构等对扶贫队伍进行培训，着重扶贫实操方面的培训，迅速提高现有扶贫队伍的专业技能。此外，要加大对农村能人建设的引领和投入，通过政府支持，充分发挥农民专业合作社经济组织的作用。

（三）健全贫困人口的动态监管，创新扶贫脱贫区域正向退出机制

刘彦随等学者（2015）认为应在现有建档立卡基础上，建立贫困户的退出标准体系和脱贫户生计特征动态监测体系，适时帮扶，巩固脱贫成果，解决漏贫、返贫、“被脱贫”等“三贫”难题。李瑞华等（2016）提出应该建立动态平衡的贫困县退出机制，提高资源使用准度、项目安排精度，从而提高脱贫成效。动态性贫困在很大程度上增加了扶贫精准落实的困难，强化贫困人口的动态管理，有助于摸清扶贫底数，理清贫困成因和脱贫路径，靶向扶贫。依据制订的扶贫对象识别标准，通过科学调查，针对贫困人口建档立卡，运用现代信息处理技术与数据挖掘技术，建立和完善贫困人口管理和服务平台;构建扶贫对象参与的上下结合式贫困人口识别机制，并在精准识别的基础上实施连片特困片区内外无差别扶贫开发政策，使得贫困群体切实得到精准帮扶;理顺贫困统计部门与扶贫开发业务部门、公安、民政、教育等机构之间的关系，加强部门间的沟通与协作，充分发挥各部门优势，实现“合作式管理”，克服单一模式，推进管理的整体性与多元化;加强扶贫对象“进入——退出”的影响因素分析，及时总结减贫脱贫经验，洞察新型致贫原因并及时创新工作机制与方式，破解精准扶贫难题。

（四）建设村民集中居住点，促进村民交流

贫困户与非贫困户间交流少，误解大，是精准扶贫政策满意度不足的主要原因。在许多村落甚至因为贫困户名单大打出手、反目成仇，严重影响了农村原本的淳朴风貌，激化了农户矛盾。在我们的走访过程中，我们发现村民居住是相对分散的，有些村民住所附近甚至没有人家，村民交流少对其他村民的情况了解，只能停留在空想阶段，因此产生了很多“他家拿贫困户，就因为他家有关系。”的看法。

对此我们可以趁着新农村建设，建设村民集中居住点，一方面可以促进村民交流，减少误解。另一方面可以促进基础设施的提供，提高村民生活水平。

参考文献：

[1]倪星.公共部门绩效评估[M].上海：复旦大学出版社，2008.

[2]陈俊星.基于公共导向理念的地方政府绩效管理[J].行政论坛，2015（1）.

[3]包国宪.政府绩效评估中公民参与的动力机制研究[J].开发研究，2013.

[4]于文轩.第三方公共服务绩效评价的评价：一项比较案例研究[J].南方社会科学，2013（5）.

[5]刘彦随.精准扶贫当依靠科学体系（新论）[N].人民日报，2015（10）.

[6]李瑞华，潘斌，韩庆龄.实现精准扶贫必须完善贫困县退出机制[J].宏观经济管理，2016（2）：26-28.