乡规民约与乡村振兴战略逻辑契合与改进策略

艾光利

党的十九大提出乡村振兴战略，要求实现乡村的“治理有效”，要把德治、自治和法治结合起来，进一步完善乡村治理体系，体现的是更能动和全面的发展模式。乡规民约不仅是乡村基层社会自治的载体，在与德治、法治实现良性互动的前提下，对促进乡村振兴战略，建设美丽乡村，繁荣乡村文化，健全乡村治理体系等任务具有重要作用。

一、乡规民约与乡村振兴战略

本文将乡规民约置于乡村振兴战略的视域下进行讨论，即乡规民约是村民在生产生活过程中制定和共同遵守的具有一定规范性的各种道德守则和行为规范。乡规民约助力乡村振兴战略具体体现在：

（一）乡村振兴战略与乡规民约具有相同的主体与目的

从乡村振兴战略的内在要求看，《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》指出充分调动乡村的积极性与创造性，要坚持农民的主体地位，与乡规民约具有相同的主体；乡村振兴战略要求进一步完善乡村治理体系，打造生态宜居和产业兴旺的乡村社会，建立一个更具有活力的村庄共同体，加强和完善乡村的自我发展，最终目的与乡规民约实现对乡村基层社会的有效治理相统一。

（二）乡规民约是乡村基层社会的自治载体

从乡规民约自身的作用来看，已有众多乡规民约研究证明，乡规民约自古就具有互助救济、民风教化、维护治安、保护环境、协调利益以及解决纠纷的作用。同时，在当代中国起着国家权力与乡村自治的缓冲带作用；补充国家法立法和司法，促进法治与民主的作用；实现村民自我管理、自我服务等作用。[1]乡规民约与乡村振兴战略在主体上均凸显村民的能动性，在功能上乡规民约作为乡村基层自治的载体，契合了乡村振兴战略的治理理念。

二、乡村振兴战略中乡规民约的低效困境

乡村振兴战略语境中的现代乡规民约能够作为乡村自治的载体促进村民进行自我管理、自我服务和自我教育，进一步推进法治化与民主化建设，实现村民主体自觉从而更能动地推进乡村振兴战略各项工作展开。但是，在乡规民约的实践中存在着社会结构基础变化导致乡规民约面临发展问题、国家干预过当和不足导致乡规民约缺失合法性的困境、乡规民约的程序性失范导致民主和认同危机。

（一）城镇化进程中乡规民约面临挑战

传统乡规民约的社会结构基础是费孝通《乡土中国》表述的熟人社会，但是随着我国社会主义市场经济的发展和城镇化的推进，导致乡村人口流动，传统观念思想发生转变，依靠血缘与地缘结成的稳定的人际关系结构逐渐被打破。乡规民约在内容和社会结构基础上均面临发展问题：其一地缘血缘式的社会结构基础在现今中国的制度框架下实际转变成了乡村共同体，在此基础上乡村共同体的失灵问题导致乡规民约的低效甚至无效；其二乡规民约的内容残存许多传统观念的糟粕，抑或是在现今中国新的民主法治制度语境下缺失对国家法律与政策的遵守，对村民权利缺少确认等。

（二）国家权力干预失当导致乡规民约低效

国家行政权力干预失当包括干预过度和规范不足两个方面。行政权力干预过度的问题主要是“乡政村治”，即乡镇作为我国基层政府行使国家行政权力，村民委员会作为村民自治组织对本村事务具有自治权，基层政府指导村民委员会的工作，对村委会享有“责令改正”“审核批准”等权力，且村委会需协助基层人民政府开展工作，工作中行政权力过度干预村务，体现在乡规民约上则是乡规民约的制定按照政府提供的范本而缺少本村实际的经验归纳和特色，降低了乡规民约的本土性和适用性。[2]规范不足则主要是由于对乡规民约的审批不到位，乡规民约保留侵犯公民权利的内容，如罚款没收等侵犯村民个人财产与权利的内容，致使乡规民约存在合法性问题。

（三）乡规民约程序性失范导致低效

乡规民约程序性失范指的是在实际的乡规民约制定、实施过程中，缺乏村民的广泛參与，导致乡规民约内容上失去合理的应有之义，在执行中缺乏监督制约和纠错机制。一方面这是由于现今村民素质仍然相对较低，缺乏民主监督意识和公民意识；另一方面，也与村民参与积极性相关。“开会一上午，不如回家种红薯”的说法，既能反映村民更倾向直接具体的利益忽视长期的利益架构，同时反映乡村共同体的失灵。这是因为农村经济基础薄弱导致乡村共同体利益联动缺乏，乡村社会个人原子化趋势导致集体意识缺失。[3]村民参与不足，导致乡规民约的制定和执行程序失范，反馈不及时导致乡规民约落后于村务实践的发展，乡规民约民主性和科学性不足。

三、乡村振兴背景下乡规民约的改进策略

乡规民约的属性、目的和古往今来的德业相劝、互助救济、乡风教化等功能都符合乡村振兴战略的要求：通过乡规民约的自治属性实现乡村社会法治、自治与德治的结合实现善治，提升治理效率，促进村民加强主人翁意识，突出主体能动作用，加强村民的自我发展，并通过村民自身的能动性进一步实现农村的全面进步和农民的全面发展，推进乡村振兴战略。提升乡规民约有效性的制度设计建议包括：

（一）乡规民约应内嵌于乡村共同体之中

现有的村庄社会结构在城镇化和市场经济的发展进程中逐渐消解，原有的血缘与地缘联系基础在逐渐减弱，村庄共同体需要发掘稳定的关系基础重新凝聚起来，从而打造乡规民约的积极主体。[4]“乡政村治”的制度环境下，村落的联系更多体现为国家规范的需要，村民委员会作为村民的自治组织，相对地更多辅助政府展开工作，忽视村庄共同体的软管理，即共同体精神、感情和凝聚力的建设等。村庄共同体除去是“行政村”，更是一个基于地缘长期繁衍存在的共同家园。基于此，村委会可直接举办或者鼓励村民举办富有本土特色和积蕴的活动，如清明祭祠、组建老年花枪队、编写村志等；通过表彰先进、树立榜样的方式，在村庄范围内发掘各领域的精英，如发掘村庄的“乡贤”、表彰对村庄共同体做出贡献的企业家等等，树立精神标杆；继续发挥乡规民约固有的道德教化、过失相规等功能作用，收集村庄人家“家训”“家规”中的民间智慧，取其精华丰富现有村规民约的内容。通过乡村的软管理，重建一个团结凝聚、富有感情的村庄共同体，为乡规民约打造了一个能动主体，提升村民的积极性和角色认知，为实现乡村振兴战略集聚乡村的力量。

（二）乡村“三治”关系中彰显乡规民约治理空间

村庄共同体除了自身的建设，更是作为一个相对独立的子系统存在，在提升乡规民约有效性的制度设计中，外部政治环境影响最为显著。[5]前述乡规民约的合法性缺失问题，需要从国家与乡村的互动中予以解决。首先，应规定村民委员的权限，尤其是将乡镇基层政府与村民委员会的关系规范，该关系是指导关系而不是指挥关系，乡规民约的审查是对其是否合乎国家法律的审查，而不是由政府提供乡规民约的模板，应给村民委员会详细合理的权限范围，从而明确乡规民约的效力边界；其次，完善国家法律与乡规民约的互动关系。乡规民约合法性问题主要是与法律衔接出现问题，法律对乡规民约约束不足导致乡规民约民主意识、公民权利意识缺失，约束过度则无法显示乡规民约具有的本土优势，直观反映村民需求的特色。二者应该维持良性互动关系，国家法律的立法和司法应注意吸收乡规民约中的精髓，增强村民对国家法律的认同感，将乡规民约体现的来自生活与实践的需求和基层声音用于国家法律的完善。乡规民约应与国家法律的民主法治思想契合，加强对乡规民约的审查，不合民主法治思想的内容要及时修改和剔除。

乡规民约是村庄共同体自治的载体，其合法性意味着村庄共同体行为的合法性。同时，国家法律通过将自己的思想融入乡规民约，能够潜移默化地提升村民的法律素养和公民意识，提升乡村振兴战略的主体的公民意识和法律意识。

（三）加强乡规民约的制定执行监督

从程序上来看，村民监督缺失导致乡规民约民主性与科学性不足。同时，乡规民约应是村莊共同体“内生”的产物，但是现实是由于上文所述的国家干预过当，乡规民约更多地被灌输了国家意志而缺乏村民自身的表达，以至于认同度不高。由此，需要增强村民在乡规民约制定与执行中的监督与参与：首先，提升村民法律意识和公民意识，如利用村庄广播、板报等设施以及入户宣传，举办学习会等方式提升村民的素养。同时，经由共同讨论，完善乡规民约的奖励与惩罚内容，使得乡规民约具有真正意义的激励作用和约束力，使村民有意愿、有能力参与到乡规民约的制定中，在执行中切实遵守乡规民约，提升乡规民约的执行力和约束力。其次，继续加强和完善村务公开，保证村民对村务基本信息的了解，例如对村民委员会的工作情况利用周画报等生动形象的形式进行总结分析后对村民公布。最后，增强乡规民约执行中的救济措施建设。[6]现有乡规民约较少涉及乡规民约的救济纠错机制，应加入纠错补偿等相关的规定，切实保证村民的权利，提升乡规民约的灵活性和能动性。

参考文献：

[1]屈海军.“三治”融合实现乡村治理有效[N].长治日报，2018-07-23（03）.

[2]陈寒非，高其才.乡规民约在乡村治理中的积极作用实证研究[J].清华法学，2018（1）：62-88.

[3]齐飞.国家治理体系中的乡规民约[D].北京市：中共中央党校，2015.

[4]孙玉娟.我国乡村治理中乡规民约的再造与重建[J].行政论坛，2018（2）：46-49.

[5]党晓红.虚置与重构：乡规民约的当代困境及未来走向析论[J].理论导刊，2016（8）：8-12.

[6]王占峰.让乡规民约更好助力农村社会治理[J].人民论坛，2018（13）：74-75.

作 者：中共重庆市委党校硕士研究生

责任编辑：胡 越