通过统一税制破解进出境“货物”和“物品”二元监管模式困境的思考

郑乐怡+夏天

摘 要：根据《海关法》规定，海关将进出境物流分为“货物”和“物品”两大类别，并分别适用不同的监管方式和税制。以婴幼儿奶粉为例，按照“货物”以一般贸易通关，需要具备3项资质，提供至少12项材料或证书、检测报告，还需要支付高额检测费，而按照“物品”通关则不需要任何资质和材料，税率也较低。因此，大量本应以“货物”方式通关的商品想方设法以“物品”方式通关，对海关进出境“货物”和“物品”二元监管模式造成了巨大冲击。本文从统一税制的角度，对破解这种二元监管模式的困境提出对策建议，以期促进我国外贸健康发展。

关键词：货物；物品；跨境电商；税制

自1987年制定《海关法》以来，海关一直将进出境物流分为“货物”和“物品”两大类别进行监管，并实行不同的税制。《海关法》第四十六条规定：个人携带进出境的行李物品、邮寄进出境的物品，应当以自用、合理数量为限，并接受海关监管。该条规定对什么是“物品”进行了定义，除此之外的进出境商品则被定义为“货物”，按照“货物”办理海关手续并接受海关监管。《海关法》的上述条文构成了我国海关对进出境“货物”和“物品”实行二元监管模式的法律基础。

一、“货物”和“物品”在监管制度和税收制度方面的区别

（一）归类方式方面的区别

海关确定监管条件和税率的基础工作是归类。归类就是按照每个商品的性质、结构、用途等特征，将每个商品对应到一个具体的HS编码（每个HS编码都对应一个具体的监管条件和税率），从而确定每个商品应该征收的税率以及应该提交的通关证件。

按照海关规定，“货物”按照《中华人民共和国进出口税则》确定归类（HS编码），从而确定相应的税率和通关证件，征收关税、增值税、消费税。“物品”按照《中华人民共和国进境物品归类表》和《中华人民共和国进境物品完税价格表》确定归类和税率，征收行邮税，行邮税实质上是关税、增值税、消费税的三税合一。

（二）监管内容方面的区别

“货物”按照《监管方式代码表》和《监管方式代码表说明》，外对不同的贸易方式和渠道来确定监管的内容和方法，主要分为一般贸易、来料加工贸易、进料加工贸易等90余种监管方式，每种监管方式都有不同的适用范围以及具体的操作程序。“物品”则全部按照个人物品进行监管。

另外，“货物”与“物品”的监管条件也不同。“货物”需要按照货物属性确定监管条件，递交各种进出口许可证件（共有20余种许可证件）；“物品”除文物等国家限制进出境物品需要相应的进出口许可证件外，不需要通常意义上的进出口许可证件。同时，国家出入境检验检疫局还对4600余个HS编码实行法定检验检疫，按照“货物”通关需要接受法定检验检疫，不仅延长了通关时间，更需要缴纳一笔不菲的检测费用，而按照“物品”通关则不实行法定检验检疫。

（三）申报方式方面的区别

“货物”向海关报关时，应主动申报商品名称、价格、原产地等要素，以便确定关税、增值税、消费税的具体金额。“物品”则不同，邮递“物品”不需要主动申报商品名称、价格、原产地等要素，如果海关检查后认为需要征收行邮税，再向海关简要申报商品名称、价格等信息即可；如果海关检查后认为需要按照“货物”通关，再转一般贸易等方式进行报关。

进出境人员行李“物品”，则需要向海关主动申报，但也只需简要申報商品名称、价格等信息即可。快件渠道进出境的个人“物品”也需要规范申报，应当向海关提交《中华人民共和国海关进出境快件个人物品申报单》、每一进出境快件的分运单、进境快件收件人或出境快件发件人身份证件影印件和海关需要的其它单证。

（四）免税额度方面的区别

“货物”按照《中华人民共和国进出口关税条例》第四十五条规定，关税税额在人民币50元以下的一票货物，无商业价值的广告品和货样，外国政府、国际组织无偿赠送的物资，在海关放行前损失的货物，进出境运输工具装载的途中必需的燃料、物料和饮食用品，免征关税。

邮递渠道个人“物品”按照《海关总署关于调整进出境个人邮递物品管理措施有关事宜》（海关总署2010年第43号公告），应征进口税税额在人民币50元（含50元）以下的，海关予以免征。

进出境人员行李“物品”按照《海关总署关于进境旅客所携行李物品验放标准有关事宜》（海关总署公告2010年第54号）规定，进境居民旅客携带在境外获取的个人自用进境物品，总值在5000元人民币以内（含5000元）的；非居民旅客携带拟留在中国境内的个人自用进境物品，总值在2000元人民币以内（含2000元）的，海关予以免税放行。

（五）数量和金额限制方面的区别

“货物”没有数量和金额限制。“物品”则受到严格管制，邮递物品按照《海关总署关于调整进出境个人邮递物品管理措施有关事宜的公告》（2010年第43号公告），个人寄自或寄往港、澳、台地区的物品，每次限值为800元人民币；寄自或寄往其它国家和地区的物品，每次限值为1000元人民币。个人邮寄进出境物品超出规定限值的，应办理退运手续或者按照货物规定办理通关手续（但邮包内仅有一件物品且不可分割的，虽超出规定限值，经海关审核确属个人自用的，可以按照个人物品规定办理通关手续）。

二、“货物”和“物品”二元监管模式面临的困境

（一）限值指标过低影响了通关效率

个人寄自或寄往港、澳、台地区的物品，每次限值为800元人民币；寄自或寄往其它国家和地区的物品，每次限值为1000元人民币。超过该金额应认定为“货物”，办理“货物”通关手续或者退运出境。该规定以金额标准明确区分了“货物”和“物品”，作为执法标准简单易行，在一定程度上弥补了“自用、合理数量”审核原则的不足。

但是该限值标准是由1994年出台的《海关总署关于调整进出境邮件中个人物品的限值和免税额的通知》（署监〔1994〕774号）规定的，后来一直未变，也就是说该限值标准自1994年至今已经执行了24年，消费者如今的购物能力很容易超过该限值指标，从而不得不办理退运或者“货物”通关手续，造成人力、物力的巨大浪费。以笔者所在的杭州邮运口岸为例，2016年全年暂扣进口个人消费类物品需按货物报关的邮件55000余件，其中办理退运手续的邮件达31000余件，退运率超过56%。

（二）“自用、合理数量”原则存在执行困难

按照《海关法释义》的解释：“自用”是指进出境物品属于本人消费、使用或者馈赠亲友，而不是为出售或者出租。“合理数量”是指海关根据旅客旅行目的和居留时间所规定的正常数量。由于“自用、合理数量”是一个笼统的概念，缺乏确定性，作为执法依据明显不够刚性，因此对海关关员的执法造成了困难。

对于邮递物品限值标准而言，超过800元或1000元限值的必然被认定为“货物”，但是低于800元或1000元限值的未必就一定认定为“物品”。例如有人从国外邮寄进口60支润唇膏，向海关申报每支16元人民币，总价960元未超过1000元的限值，海关认为其数量过多，超出合理自用数量范围，但收件人解释说自己准备将它们赠送给亲朋好友，自己亲戚多所以需要60支，海关如果坚持认为属于“货物”极易引发矛盾冲突。

（三）违规甚至走私现象日益突出

基于“物品”通关模式存在税收、监管条件等多方面的优势，因此越来越多的公司和个人利用“物品”通关模式避税和逃避监管。一种违规行为就是，利用邮递渠道个人“物品”的免税额进行走私违规活动，根据邮递渠道个人“物品”应征进口税税额在人民币50元（含50元）以下的予以免税，因而大量的公司和个人将商品价格大幅低报，使商品总价不仅符合800元或1000元限值标准，而且将应纳税额控制在50元之内，从而逃避了海关税收。甚至还有公司将本应通过“货物”渠道进口的货物拆分成多票，组织大量的国内收件人伪报为个人物品，以化整为零的方式邮递入境，在国内销售，该行为已经涉嫌构成走私罪。

同时，由于在“物品”模式下（包括跨境电商），包括化妆品、奶粉、奶瓶等热门商品都不需要申报资质或者证书、检测报告，而且还能享受税收优惠，导致进口商品鱼龙混杂，大量不合格商品进入国内市场销售，对消费者人体健康和人身安全造成隐患。设立在浙江出入境检验检疫局的跨境电子商务检验检疫产品质量安全风险国家监测中心，2017年以来重点分析风险信息677条，发现奶粉、手推车、安全座椅、服装、玩具、湿纸巾等婴幼儿产品均存在不同程度质量安全问题，其中还涉及“卡乐比”麦片核辐射、儿童防晒霜灼伤、婴儿饼干造成窒息等舆论焦点问题。

三、加快建立统一税制破解二元监管模式的对策

综上所述，税制和监管证件是导致二元监管模式困境的最主要因素。要解决二元监管模式困境，就需要从税制和监管证件方面入手。但是如果在“物品”渠道也实行监管证件管理，必然使“物品”渠道成为第二个“货物”渠道，将在事实上关闭“物品”渠道，这不仅与国际通行做法不符，也不符合国内民众购买国外商品的实际需求。因此我们应将改革方向聚焦在税制上，通过经济手段破解二元监管模式的困境。笔者建议，应统一“物品”和“货物”税制，取消行邮税概念，对于“物品”也应征收与货物一致的关税、增值税、消费税，通过统一税制破解二元监管模式困境。

（一）提高限值标准，取消“自用、合理数量”审查

鉴于“自用、合理数量”审查存在较大的自由裁量权，执法中难以执行，建议以提高限值标准的方式，取消“自用、合理数量”审查。建议将单个包裹的限值标准提高到人民币2000元（邮件内只有1个单件并且不可分割的商品，可以超过2000元），与跨境电商保税模式的限值标准保持一致。跨境电商保税模式的2000元限值标准是经过大量调研后制定的，能满足大部分消费者的需要。如果限值标准太高，则会导致大量商品通过“物品”渠道入境，冲击国内市场。

（二）取消50元免税额的优惠措施

邮递渠道个人“物品”应征进口税税额在人民币50元（含50元）以下的予以免税，该制度设立于建国初期，初衷是邮递“物品”渠道最初主要用于国外侨民向国内亲友馈赠物品，从照顾侨眷出发，海关根据国家整体政策，对进出境个人邮递物品给予一定幅度的免稅优惠。但目前绝大多数进境邮件不再是亲友间馈赠的物品，而是国内民众购物包裹，邮件的性质已向交易性质的商品为主转变，海关当初为了照顾侨眷的出发点已经弱化。因此建议取消该优惠措施，杜绝走私风险。

（三）对于个别“物品”的税率进行单独调整

同时，应考虑到即使统一税制，“物品”渠道仍然具有免除监管证件的优势，对于很多商家仍然具有极强吸引力，还不足以消除其将一般贸易货物转换成“物品”进口的动力。笔者认为，“物品”渠道存在的意义，应该是定位在保护国内消费者直接购买国外商品的权利，但国内消费者不能同时要求享受比一般贸易更低的价格，也即鱼和熊掌不可兼得，从而保护国内市场。因此还需对个别“物品”，主要是奶粉、化妆品、食品等热点商品的税率进行单独调整，设计一套让“经济人”无利可图的税收制度。“货物”方式进口下不仅需要提供各种证明材料，而且综合费用最高（办理各种材料费用+税款+检测费用+仓储费用），笔者认为，应将奶粉等特定商品通过“物品”渠道进口时的税率予以提高，建议提高到“货物”税率的120%--150%，与一般贸易进口商的成本基本保持一致。

（四）开展大数据分析，提高税收征管能力

取消“自用、合理数量”审查并提高限值标准后，海关的主要工作将集中在税收管理上，主要工作是判断“物品”归类和完税价格，重点打击低报、瞒报价格的行为。一是要建立进口“物品”的商品品种和价格等要素的数据库，对申报异常的邮件开展重点检查。二是仍应规定“物品”必须属于自用，不可用于商业用途。海关要加强“物品”放行后的后续监管，尤其要重点打击以邮递物品渠道进口商品、实际用于贸易用途的行为。