洞庭湖生态保护补偿研究

王丽　刘通��

摘要：洞庭湖担负着保障长江流域水安全、生态安全和国家粮食安全的重大责任。近年来，受江湖关系变化、气候变化、人类活动等影响，洞庭湖生态环境面临较大问题，迫切需要建立生态补偿机制予以应对。本文对洞庭湖区生态补偿现状和问题予以梳理，并提出进一步的研究建议。

关键词：生态补偿保护机制洞庭湖

洞庭湖地跨湖南、湖北两省，位于长江中下游荆江河段南岸，[JP+1]北与长江相连，南纳湘江、资水、沅江、澧水四水，东接汨罗江和新墙河水。丰水期湖泊面积2625km2，容积1656亿m3。[JP]2014年，洞庭湖生态经济区规划获国务院批复，经济区包括湖南省岳阳市、常德市、益阳市，长沙市望城区和湖北省荆州市，共33个县（市、区），面积605万平方公里。作为我国第二大淡水湖、长江重要调蓄湖泊、国际重要湿地，洞庭湖担负着保障生态安全的重任。

一、洞庭湖生态保护补偿的必要性

（一）生态地位十分重要

1承担着保障长江流域水安全的重任。首先，洞庭湖是长江中下游干流最重要的调蓄场所。“万里长江、险在荆江，难在洞庭”。长江自枝城（湖北）至城陵矶（湖南）河段为著名的荆江，两岸平原广阔，地势低洼，江湖关系最为复杂。洞庭湖正是其中的调蓄主体江水自松滋、太平、藕池、调弦（已建闸）四口分流入洞庭湖，由洞庭湖汇集湘、资、沅、澧四水调蓄后，在城陵矶注入长江。。三峡工程建成前，遇1954年洪水，长江中下游约492亿m3超额洪量中，城陵矶附近区就承担了320亿m3（洪湖、洞庭湖区各分蓄160亿m3）的洪量。目前，湖区拥有一线防洪大堤442788km，大小堤垸226个，保障着长江中下游地区的防洪安全。第二，洞庭湖是长江中下游重要的水源地。洞庭湖年均径流量3000多亿m3，约为全国总水量的1/9，长江总净流量的1/3，是鄱阳湖的3倍、太湖的10倍，既是湖区城乡居民生活和生产的重要水源地，也影响着长江中下游地区的水资源利用。

2承担着保障长江流域生态安全的重任。洞庭湖区拥有我国最大的淡水湿地，在调节气候、涵养水源、保持水土、净化水质和空气，维系生物多樣性方面发挥了重要作用。独特的江湖复合生态系统孕育了丰富的生物多样性。湖区有水生高等植物311种，其中国家一、二级保护植物30余种；有浮游动物90种，底栖动物67种，鱼类113种，鸟类216种，水生哺乳类动物22种，其中，中华鲟、白鲟、东方白鹳等国家一级保护动物13种，二级保护动物35种。洞庭湖被誉为“拯救世界濒危物种的希望地”，“我国乃至全球一块重要的冬候鸟越冬和迁徙鸟类的停息地”，是国家级重点野生动物保护区、世界淡水鱼类优质种质资源基因库、世界著名的珍稀鸟类保护地。

3承担着保障国家粮食安全的重任。洞庭湖区是我国重要的农产品主产区，湖区粮食、棉花、油料、淡水鱼产量对全国具有重要贡献。目前，洞庭湖区有22个商品粮基地县、22个生猪调出县、5个商品棉基地县、13个水产基地县和4个国家级基本农田保护示范区，是我国重要的大宗农产品生产基地、最大的水稻产地和商品粮调出地。

（二）生态问题十分突出

1枯水期水位下降。三峡水库及长江上游水库群建成后，江湖关系发生重大改变。一方面，长江水进湖流量锐减。长江通过三口分流入湖平均水量，由上世纪50年代13316亿m3下降到近十年仅490亿m3。另一方面，洞庭水出湖流量加快。三峡清水下泄造成长江干流河床下切，主河床平均下切21m，最大168m，尤其宜昌到武汉段冲刷最严重。由此导致洞庭湖出口水位剧降，湘资沅澧四水进入洞庭湖后加快流出。目前，湖泊丰水期水域面积由建国初期的4350km2锐减至2625km2。低枯期水域面积仅500km2左右，水量仅10亿m3左右，湖区缺水严重。湖南省的安乡、华容、南县，湖北省松滋、公安、石首等县市“守着水窝子没水吃”。另外，长期的低水位造成洞庭湖80%以上湖床裸露、干涸、开裂，洞庭湖滩面积不断扩大，敞水区面积不断减少，深泓不断发展。浩浩汤汤的洞庭湖现已分割为东洞庭湖、南洞庭湖、西洞庭湖（分为目平湖、七里湖）；从目前演变形势分析，东洞庭湖将继续萎缩为东西两个湖区，仅在与君山之间保留一狭窄水道供藕池河出流。东洞庭湖的西部水域在枯水季节已然成为内湖。由于枯水期水位减少，洞庭湖对下游用水无法补给，会导致长江下游枯水期水位更低。

2水污染加剧。水量锐减直接造成水体自净能力下降，加上生产生活污染排放，洞庭湖水体恶化严重。1990—2002年，洞庭湖Ⅱ-Ⅲ类水质占37%，Ⅳ类水占53%，水质较好。目前，洞庭湖湖体总磷、总氮持续超标，长期维持在中营养水平，且整体呈逐年恶化态势。2014年，洞庭湖Ⅱ-Ⅲ类水质完全消失，Ⅳ-Ⅴ类水质达到95%，甚至出现5%的劣Ⅴ类水质，省控监测断面超标率100%。由于地表水污染严重，导致部分地下水也受到污染，地下水型饮用水源地抽样达标率仅为667%。2014年，湖区县级及以上24个集中式饮用水源地表水的达标率仅87%。根据《洞庭湖生态经济区水环境综合治理实施方案》，“十三五”期间洞庭湖生态经济区水环境治理资金规模高达37978亿元。

3生态功能退化。首先，随着湖泊枯期水位整体下降和年内变幅增加，湿地退化严重。近十年，湖区湿地面积减少了24万亩，植被由湿地类型向中生性草甸演替。第二，受水污染和水利工程影响，水体生境不断恶化。洞庭湖区产卵场面积由2002年的305km2降到2005年的163km2，索饵场面积由2000年的886km2降到686km2，江豚等生物的江湖间迁移路径基本被隔断。第三，随着湖泊资源的掠夺式利用、农药化肥的大量使用，地力严重退化，耕地数量和质量下降。第四，随着动植物生存环境的破坏，生物多样性下降。目前，扬子鳄、麋鹿、大天鹅、白鳍豚等野生种群基本灭绝，白鹤、白枕鹤、白鹳、中华秋沙鸭、中华鲟、江豚等物种濒临灭绝。近20年来，洞庭湖水鸟由20万只以上减少至11—13万只，越冬鸟类总数由30万只下降到3—4万只。endprint

二、洞庭湖生态保护补偿概况及问题

（一）基本概况

2016年5月13日，《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》出台，我国生态补偿进程加快。目前，已在森林、草原、湿地、流域和水资源、矿产资源、耕地及土壤生态补偿等领域启动了相关工作，荒漠、海洋等领域也将稳步开展，生态补偿覆盖范围不断完善。针对洞庭湖区，当前具有生态补偿性质的工作具体如下：

1国家重点生态功能区转移支付。根据《国家重点生态功能区转移支付办法》的规定，中央财政在均衡性转移支付项下设立国家重点生态功能区转移支付，对《全国主体功能区规划》中限制开发区域（重点生态功能区）和禁止开发区域，以及其他符合条件的区域予以补助。洞庭湖区目前有2个市县享受国家补助。该项转移支付力度比较大，按照标准测算后，目前，洞庭湖区各县市能享受每年8000万到1亿的均衡性转移支付补助。

2中央专项支持。洞庭湖生态经济区成立后，中央专设洞庭湖生态经济区建设财力补助。2014—2017年，每年安排6亿元，专项用于洞庭湖生态经济区的保护与建设。

3国家湿地生态效益补偿试点。2014年东洞庭湖，2015年西洞庭湖先后纳入试点，分别获得4000万和2000万的补偿资金支持。

4湖南省内湘江流域横向补偿。2014年底，湖南省财政厅、环保厅、水利厅联合印发了《湖南省湘江流域生态补偿（水质水量奖罚）暂行办法》，为改善湘江流域水环境质量开展了横向补偿探索。涉及洞庭湖区的区县有长沙市望城区。本办法对湘江流域跨市、县断面进行水质、水量目标考核奖罚。从目前情况来看，2015、2016年奖补相加均分别达到6000万的资金规模。

5湖南省内启动的洞庭湖水环境综合整治五大专项行动。湖南省将沟渠塘坝清淤增蓄、畜禽养殖污染整治、河湖围网养殖清理、河湖沿岸垃圾清理和重点工业污染源排查这五大专项行动作为洞庭湖水环境综合整治重点。省内统筹各项资金、地方政府自筹资金，将在“十三五”期间完成200亿元资金投入。

6湖南省内启动的湘江干流库区沿岸畜禽规模养殖退出行动。2014年底，湖南省人民政府办公厅印发了《湘江干流两岸养殖污染防治工作实施方案》，对湘江流域养殖污染进行综合整治，禁养区内畜禽规模养殖场在三年内退出，目前这一工作已于2015年上半年完成。省财政共提供18亿元资金支持。

（二）存在问题

1政策法规不完善。首先，生态补偿立法滞后。一方面，新的管理和补偿领域没有出台相应的法律法规，另一方面，既已出台的法律法规对生态保护和补偿工作的支撑不足。由此，政府在实施生态保护和补偿过程中无法可依。例如，畜禽退养工作，许多村民在保护区内与基层政府签订了合同，具有法律效力，而现在的强退强禁工作没有充足法律予以支撑。再如，基层政府执行的生态林管护工作，目前尚没有建立相应的法律法规。第二，政策体系不完善。目前，生态补偿标准体系、生态服务价值评估核算体系、生态环境监测评估体系等尚不完善，生态补偿工作缺乏统一、清晰的框架和流程。例如，对于湿地的生态补偿，目前仅靠不同湿地类型的自然保护区或者湿地公园等单位向国家自行申报资金补助，缺乏统一的规范政策。

2补助规模较少。目前，生态补偿资金主要为财政资金，资金来源单一必然导致支持力度有限。洞庭湖区在实行各项生态保护和补偿工作中，明显感觉补助资金不足。例如，继湘江干流库区沿岸畜禽规模养殖退出行动后，湖南开始试点洞庭湖畜禽养殖污染整治专项行动，这其中，常德市计划拆除栏舍127万m2、网箱44万m2，投资达48亿元，但获得上级补助资金不足一半；而益阳市计划拆除栏舍142万m2、围网养殖107亿m2，资金缺口更是高达45亿元。另外，五大专项行动中的沟渠塘坝清淤增蓄专项行动资金缺口亦非常大。例如，常德市沟渠清淤疏浚投资总额为40亿元，而获得上级补助仅148亿元。

3补偿标准偏低。以森林生态补偿为例，中央财政设立了森林生态效益补偿基金，国有国家级公益林每亩每年补助10元，集体和个人所有的国家级公益林补偿标准从最初的每亩每年5元提高到目前的17元。即使补助提高，一亩地的补偿费用也不足一根竹子的价值。即使再加上造林补助、森林抚育补助等，农民平均每亩每年獲得的补偿也不超过300元，远低于种植其他经济作物的收益。

4对“隐性”成本考虑不足。目前生态补偿工作主要注重与环境保护、生态保护直接相关的领域，且多关注各种“显性”的环保项目和生态工程。对于地方政府和居民因保护生态环境而付出的“隐性”成本考虑不足。例如，为确保饮水安全和改善洞庭湖水质，2010年以来，常德市投入近2亿元关闭高污染企业、“五小”重金属企业，财政减收3300万元。以上是直接可见的成本。事实上，产业发展遵循自身规律，当前行动必然干扰产业递进的演替进程，“隐性”的产业发展成本、机会成本和财政减收会更高，而这些损失并未得到充分考虑。

5对粮食主产区补偿欠考虑。当前，主体功能区中的重点生态功能区能享受国家重点生态功能区转移支付政策。在全国主体功能区规划中，粮食主产区和重点生态功能区均属于限制开发区域。粮食主产区为保障国家粮食安全，把农业生产放在第一位，自身经济发展、财政收入一定程度上也受到了限制，而并未获得应有补偿。第二，这些粮食主产区在粮食政策性亏损挂账、粮食储备等方面背上了沉重负担，每年为安排粮食风险基金配套及新增粮食挂账贴息均需支出高额的财政资金。以常德市为例，每年相关支出高达4967万元。最后，洞庭湖区长期受洪涝灾害威胁，国家投入严重不足，本地居民也不敢过多投入，本区域农业县市经济发展滞后、财政收入不高。另外，洞庭湖区农业人口较多，城镇人口市民化、脱贫攻坚等问题较为紧迫，再加上本地血吸虫病、安全饮水率低、交通不便等问题，农业人口的民生问题突出，需要提供资金予以救助。

6保护者和受益者的权责不明确。作为江湖关系最复杂的区域，洞庭湖的生态保护、受益、受损关系同样错综复杂。有两条主线：一是，洞庭湖为长江中下游地区防洪安全、供水安全提供着保障。二是，长江中上游，尤其是工程项目与洞庭湖的生态环境问题具有关联。而以上均不是单一的影响作用，与气候变化、人类活动、自然演变息息相关，与区内区外作用紧密相连，再加上现阶段科学技术水平无法完全评估，由此本区域保护者和受益者的权利责任没有确定。但是，一些可测的事实仍可以为相关主体协商提供支撑。例如，三峡清水下泄造成的长江干流河床下切，继而导致水入湖少且出湖多，并进一步引发水资源、水环境、水生态问题。再如，一系列工程后，相关数据明显的突变（图2）。在此，应在洞庭湖横向补偿方面进行尝试。endprint

三、关于洞庭湖生态保护补偿的建议

1加快国家生态补偿制度体系建设。洞庭湖生态补偿问题有特殊性，但其是全国生态补偿系统的子层级；国家层面基础性、整体性、战略性工作不完善，地方层面进一步的细化工作就无法深入。应加强国家生态补偿制度体系建设，推进生态补偿立法工作，并在涉及森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等补偿领域加强法规之间的衔接整合工作；加快完善自然保护区、文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园等各类生态补偿政策；加快推动生态保护补偿标准体系、生态服务价值评估核算体系、生态环境监测评估体系等建设，形成系统、规范、清晰的生态补偿模式。

2推进洞庭湖区生态保护补偿试点。一是，加快出台《洞庭湖生态补偿补偿办法》，明确生态补偿的基本原则、主要领域、补偿范围、补偿对象、资金来源、补偿标准、相关利益主体的权利义务、考核评估办法、责任追究等。二是，将因保护生态环境而造成的地方发展机会减少、财政负担加重的“隐性”成本作为计算生态补偿资金分配的考虑因素。三是，目前生态补偿资金是以县级为单位进行支付，为避免资金分散，建议以整个洞庭湖区作为单元进行生态补偿。四是，将主体功能区中的粮食主产区作为生态补偿的考虑领域。五是，加大对洞庭湖区生态补水、水域修复、河湖连通、重点流域环境整治、特殊水域与湿地保护、城市雨污分流改造、环保基础设施建设等重大工程生态补偿的支持。六是，加快推动洞庭湖生态补偿相关主体之间的沟通交流，建立洞庭湖区横向生态补偿推进平台。

3强化市场手段在生态补偿中的应用。一是，推动生态补偿保护方和受益方在产业发展中的互利合作。研究生态受益方在洞庭湖的旅游基础设施建设、湖区资源开发、环境保护基础设施建设和运营中的投入产出合作模式。二是，推动保护方和受益方在城镇化进程中的互惠合作。受本地资源环境条件限制，洞庭湖区农业人口就地市民化程度受限。加强洞庭湖区人口技能培训，建立科学合理保障机制，探索湖区人口在生态受益地区生产生活的异地城镇化模式。

参考文献：

[1]中国水利水电科学研究院、湖南省水利厅洞庭湖区治理及松滋口建闸关键技术研究[R].2012

[2]湖南省洞庭湖生态经济区建设领导小组办公室洞庭湖生态经济区水环境综合治理五大专项行動实施方案汇编[R].2016

[3]湖南省洞庭湖生态经济区建设领导小组办公室洞庭湖生态经济区五大专项行动启动大会发言材料[R].2016

[4]湖南省洞庭湖生态经济区建设领导小组办公室洞庭湖生态经济区建设工作手册[R].2015

[5]湖南省人民政府、湖北省人民政府洞庭湖生态经济区水环境综合治理实施方案[R].2015

[6]湖南省洞庭湖生态经济区建设领导小组办公室湖南省洞庭湖生态经济区建设2016年度工作要点[R].2016

[7]财政部国家重点生态功能区转移支付办法[R].2011

[8]国务院全国主体功能区规划[R].2010

[9]湖南省财政厅、湖南省环境保护厅、湖南省水利厅湖南省湘江流域生态补偿（水质水量奖罚）暂行办法[R].2014

[10]湖南省人民政府办公厅湘江干流两岸养殖污染防治工作实施方案[R].2014—8

〔本文受中国宏观经济研究院2016年重点课题“长江经济带生态优先绿色发展路径研究”资助。〕

（王丽，国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所。刘通，国家发展和改革委员会西部开发司。）endprint