上海自贸港建设的突破性与可持续性

张磊

上海高校智库上海对外经贸大学国际经贸治理研究中心主任，上海财经大学国际金融研究院研究员

党的十九大报告提出，赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港。在此之前，2017年3月，国务院对上海自贸区改革做出了新的部署，其中提出设立自由贸易港。可以预见，如何认定自贸区和自由贸易港之间的关系，以及如何推进自由贸易港建设将成为一个无法回避的问题。

自贸区建设有不能突破之累

以正在建设自由贸易港的上海为例，上海自贸区与未来可能建成的自由贸易港之间的联系无疑是十分紧密的。

其一，自由贸易港建设的目标是对自贸区建设的继承与深化。根据上海自贸区建设的总体规划，自贸区希望实现简政放权、促进贸易便利化、市场准入等方面的改革，这与自由贸易港建设中所强调的所谓“一线放开”本质上是一致的。

其二，在自由贸易港建设的总体规划中，指出了建设自由贸易港的重要目标之一是探索新的制度，以此勾勒出了自由贸易港的试点性质，这与自由贸易区的使命是一致的。

然而，自由贸易港建设与上海自贸区建设存在一些差别。从相关文件所谋划的蓝图看，它们本质的区别在于，自由贸易港建设时将尝试完全取消贸易管制措施和最大程度地提高清关效率，并在金融等配套领域寻求突破，这使其较之上海自贸区建设有着更强的目标导向性，是我国自贸区改革中一次迈向国际最高水平的尝试。结合自由贸易港总体建设方案以及党的十九大报告，不难预见在自由贸易港建设中，必然会呈现更多的政策和资源的倾斜，以助力自由贸易港建设取得最大的成效，而自由贸易港的实验成果对于未来的港口建设甚至中央的顶层设计都将是重要的参考。

而且，上海自贸区建设由于涉及到众多部门的利益，相关配套制度和法规未能及时跟进改革的步伐，导致自贸区建设陷入瓶颈期，改革在一些领域难以继续向深层推进。此次重新规划自由贸易港，根本目的是采取一种新的方法将改革全面深化下去。

建设自由贸易港本质上是自贸区的改革遇到困难时另辟蹊径的一种做法，此种改革策略的优劣之处都十分明显。其优势在于，这种再试点极大地限缩了所涉及到的部门以及相关利害关系，因此推行改革的阻力将大大减少，改革取得成功的可能性相应提高。但是，由于这种成功是建立在限缩地域范围到极小单元的条件上，因此其试验成果和经验是否能够向整个上海自贸区乃至全国推广还存在不确定性。

自贸港建设行政体制改革应先行

我国在构建自由贸易港时借鉴恰当的经验十分必要。具体来说，笔者认为可以从政府和配套制度两个层面进行考虑。

从政府层面，主要是提高办公效率，減少管控力度和范围。如我国香港地区一直以来都注重尽可能少地管控自由贸易，香港政府对于贸易的监管十分宽松，行政效率较高，市场准入门槛低，多种商品享受减免关税待遇，这给予了自由贸易港建设以制度保障。而对于另一个较为成功的自由贸易港——迪拜港来说，其政府在自由贸易港建设过程中也在关税、外汇等方面给予优惠，同时为企业提供一站式服务，大大提高了办事效率。

在配套制度方面，主要是促进与贸易有关的部门和领域快速发展，以便为自由贸易港建设提供现实基础。如香港地区一直以来注重在物流、金融等方面的建设，香港本身就是世界上重要的物流枢纽和世界金融中心。而迪拜作为全球重要的航运和海运中转站，同样在自由贸易港建设中发挥了积极作用。

此外，虽然自由贸易港建设对我国来说还是一个较新的领域，但上海自贸区4年来建设所取得的经验同样具有借鉴意义。在政府层面，上海自贸区得到了中央政府的大力扶植，地方政府在具体资源配置等方面给予了倾斜；在配套制度方面，上海自贸区依托自身经济中心的地位，倚靠长三角，形成了规模极大的长三角经济带，给自由贸易港的建设奠定了坚实的经济基础。在未来的自由贸易港建设过程中，这些较为成功的制度基础应当继续坚持。

自贸港建设应离岸贸易先行

此次自由贸易港建设，不是对自由贸易港完全放弃监管，而是力求贸易上的更大便利化，主要是在“一线放开、二线安全有效管住”（“海关后撤”到二线，自由港内部成为“境内关外”）上做文章。

自由贸易港的试水，应注重是否可以完全实现一线放开及一线放开后如何实现有效监管的目标。同时，在设立自由方面，注重在企业注册上效率更高、注册条件更宽松甚至不设立注册条件。在金融自由方面，建议采取积极审慎的措施，是否发展离岸金融业务，需要经过立法机关授权。在推进资本项目可兑换试点、建设人民币全球服务体系方面要慎之又慎。

相反，在人员流动自由方面可以推进得更快一些。对外国人入境签证和就业方面的严格限制有望放宽，为人才的自由流动提供良好的环境。可以适当放宽自由港区域内的外国人来华工作许可制度及人才签证制度，外籍高层次人才参与创新创业可以享有出入境和停居留便利。

自贸港建设的几点建议

我国在新形势下建设自由贸易港，重中之重是围绕“一线放开”来开展，实现货物、人员、资金最前沿的放开。

因为“一线放开”是上海自贸区未能完全实现的目标，亦是讨论“二线管好”的前提条件。因此，结合相关的经验，应当坚持做好以下几个层面的工作：

首先，继续深化单一窗口建设，并围绕单一窗口系统推行整个自由贸易港的电子化、自动化。单一窗口建设所带来的意义，不仅仅局限于清关效率的提升，亦是一个尽可能将科技因素引入自由贸易港建设的机遇，由此提高未来自由贸易港的自动化和电子化，这也是完全实现“一线放开”的必由之路。

其次，以履行和落实《贸易便利化协定》为契机，在自由贸易港建设过程中遵循WTO强制性规定，以解决国内不同部门职权范围冲突。比如《贸易便利化协定》中存在有关信息公布、贸易便利化委员会设立的规定，使得我国在落实履行相关规定时各个部门的责任范围亦可得到明确的划分。

再次，增强国际合作，继续坚持目前我国正在大力推行的“一带一路”倡议，加深自由贸易港与境外港口的合作。“一带一路”倡议不同于以往的国际组织或国际条约，它采用针对特定问题签订备忘录等形式，极大提高了双边经贸领域合作的效率，这对于自由贸易港的建设无疑是至关重要的。

最后，自由贸易港还必须重视本身的制度建设，最大限度提高其贸易便利化水平，注重市场准入制度的构建；政府也必须找准自身定位，否则自由贸易港作为试点中的再试点，难免会陷入继续突破政策界限的命运。endprint