中央调剂制度不是全国统筹的“终极版”

养老金累计结余一半以上集中在东部几个省市

“这是社会保障领域的一项重大改革，是确保养老保险更加公平、更可持续的重要举措。”《党的十九大报告学习辅导百问》（以下称《辅导百问》）如此解读养老金全国统筹。

中国社会科学院财经战略研究院副院长夏杰长撰文称，早在1991年，中央就开始呼吁要提高基础养老金的统筹层次。为了响应中央的号召，各个省份依据各自的实际情况，相继采取不同的措施来推动养老金统筹层次的提高，但是收效甚微，统筹层次主要集中在“县级统筹”和“市级统筹”的局面依然没有改变。

截至2009年底，全国所有的省级行政区都制定了省级统筹的制度。夏杰长称，各地虽然都建立了省级统筹的相关制度，但在推行过程中效果并不理想。

夏杰长介绍，按照真正意义上较为规范的省级统筹标准，仅有北京、上海、天津、陕西和福建等个别省市能达到。除此以外，其他省市的基础养老金统筹层次依然还在“县级统筹”和“市级统筹”，管理也比较分散。

随着人口老龄化及流动性加剧，养老金的区域不平衡、部分地区收不抵支的问题日益凸显。“全国职工养老保险基金累计结余的一半以上集中在东部少数几个省市。”《辅导百问》称。

2015年发布的《中国社会保险发展年度报告2015》披露，全国企业养老金累计结余超过2000亿元的有广东、江苏、浙江、北京、山东、四川等6个省份，占到全部累计结余的56.7%。其中，广东的累计结余高达6158亿元，一省就占到了全国累计结余的18%。

上海财经大学公共经济与管理学院汪伟教授向记者表示，劳动力首先是养老保险的缴费者和贡献者，退休之后才是领取者和享受者。劳动力流入大省，如广东、江苏、浙江，由于有大量年轻外来人口流入，养老金缴费的人多而领取人少，人口抚养比较低，往往结余较多。相反，一些劳动力流出省份，如东北三省，由于老齡化严重，人口外流，面临着缴费人数少、支出压力大的困境。

基础养老金实行全国统筹

十九大报告中提到，“要尽快实现基本养老保险的全国统筹”。“明年（2018年。编者注）就会迈出第一步，先实行基本养老金中央调济制度，能够在不同地区之间均衡养老保险的负担。”人社部部长尹蔚民在十九大期间的新闻发布会上说。

基本养老保险全国统筹早在多年前就提出了，但是推进难度极大。搜索新华社多媒体数据库发现，养老金全国统筹最早被公开报道并被公众注意是在2010年2月底的“十一届全国人大常委会第十三次会议”，会议上传递出的信号是，中国将进一步提高社会保障统筹层次，着手研究基础养老金全国统筹方案。

之所以是2010年，是因为到2009年底，全国所有的省级行政区都制定了省级统筹的制度。在此基础上，将研究基础养老金全国统筹的方案。

到了2010年的10月，《中华人民共和国社会保险法》在十一届全国人大常委会第十七次会议表决通过。社会保险法规定，基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。但此后，养老金全国统筹的步子没有迈开。

一直到2017年3月，全国两会上，十二届全国人大五次会议审查批准了国务院《关于2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的报告》。报告中明确提出，要建立“基本养老保险基金中央调剂制度”，这是官方“基本养老保险基金中央调剂制度”的提法首次公开提出。

“实行基本养老金中央调济制度，能够在不同地区之间均衡养老保险的负担。”尹蔚民在十九大期间解释，国家比较大，区域发展很不平衡，老龄化的程度差异也非常大。比如黑龙江，这是现在养老保险基金支付最困难的一个省份，其抚养比达1.3∶1；广东的抚养比最高是9∶1。

“实行全国统筹之后，就运用了社会保险的大数法则，互助共济。”尹蔚民说，现在，养老保险基金每年大概当期结余都有4000多亿元，累计结余是4万多亿，可以支撑16个月的发放，但是省与省之间不平衡。“要尽快实现全国统筹，落实十九大报告的精神，先走第一步。”

根据《中国社会保险发展年度报告2015》披露情况，虽然全国的养老金多年来基本稳定在15～17个月的可支付月数，但地区差异极大。2015年，广东的企业养老保险基金可支付月数达到52.8个月，黑龙江当时的可支付月数已经只剩1个月，全国可支付月数不到10个月的省份达到10个。

“养老金制度的社会互助属性，从本质上就有基础养老金在全国层次统筹的内在要求。”中国养老金融50人论坛副秘书长王赓宇说，社会保险的统筹层次越高，风险就越分散，越有利于政府在更大空间内调剂余缺，平衡地区差距，实现有限资金的充分利用，保险体系就越稳固。

根据《辅导百问》披露，考虑到全国统筹难以一步到位，中央决定将实施全国统筹的范围明确界定为职工基本养老保险的基础养老金部分。

上海财经大学郑春荣教授认为，社会统筹部分的基础养老金在理论上就应该是全国统筹的部分。而个人账户养老金系完全积累制，不需要政府承担太多责任，也没有统筹的必要性。

统筹层次低也给人口流动转移积蓄带来了很多不便，妨碍了劳动力跨区域自由流动。如果养老金费率实现全国统一，也能够保障高流动性群体享受养老保险的权利。养老金积蓄不会因为工作调动而损失，从市场经济的角度看，有利于城镇化的推进，优化劳动力配置，建立全国统一劳动力市场。

在国家层面统一养老保险社会统筹部分的缴费率

虽然借由中央调剂制度，基础养老金全国统筹将正式起航，但似乎在眼下，省级统筹也还有推进空间，因为目前实现真正省级统筹的省份就不多，大部分省份的养老金还是分开在各个县市手中管理。《辅导百问》称，当务之急则是要统筹推进养老保险省级统筹、同省同待遇同费率，清理规范养老保险缴费政策，统一社保费征缴主体等配套改革，为全国统筹创造条件。

人社部部长尹蔚民在另一本官方解读十九大的书籍《党的十九大报告辅导读本》中也撰文解释，要进一步巩固省级统筹，从建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度起步，通过转移支付和中央调剂基金在全国范围内进行补助和调剂。

如何来中央调剂？据《辅导百问》，作为一个过渡方案，中央调剂的主要思路是按各省职工平均工资和在职应参保人数，确定上解的基础，按各省退休人数和全国人均拨付额向省级统筹基金下拨中央调剂基金，适度均衡省际负担。

上海财经大学教授郑春荣介绍，中央调剂和全国统筹之间“差距很大”，上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣教授也表示“基本养老保险基金中央调剂金制度实际上就是各省上交一些社会保险基金，供中央政府补贴给困难的省份，其他方面都没有变化”。

而真正的养老金全国统筹，据郑春荣介绍，应该是“五个统一”，基本养老保险制度、缴费比例和基数、待遇政策、基金预算、业务规程等“五个统一”。

另外，涉及中国养老保险的基本制度安排，“实际上，中央政府也担心，一旦实行了全国统筹，地方政府有可能放松征管，放水养鱼，把支付责任抛给中央政府。”郑春荣说。

而据夏杰长的观察，地方政府特别是发达地区政府倾向于顾虑其事权、财权与财政收入的减少，因而在基础养老金全国统筹中的积极性不高。

这实际上反映出的是中央和地方关系在改革中的关键位置。尹蔚民在《党的十九大报告辅导读本》中撰文提出，在中央调剂基础上尽快实现全国统筹，“逐步形成中央与省级政府责任明晰、分级负责的基金管理体制”。

但改革的目标自始至终从未改变，“基本养老保险基金中央调剂制度不是全国统筹的‘终极版，不宜长时间‘过而不‘渡”《辅导百问》称。

《辅导百问》提出，在稳步实施基本养老保险基金中央调剂金制度基础上，尽快明确养老保险全国统筹的时间表和路线图，在国家层面统一养老保险社会统筹部分的缴费率，加强养老保险费用征缴的刚性约束，对养老保险甚至基金实行全口径的全国统筹，最终实现国家统一预算，各省分账管理的格局。