试析英国内阁制的确立

【摘 要】 文章阐释了英国内阁的萌芽及其发展。英国结合本国的具体国情，形成了独具特色的行政制度—内阁制：首相内阁的权力以下院的支持为后盾，并依靠在下院的多数优势来保证执政党政策和法令的执行；首相的失败意味着整个执政党的失败，所有阁员和首相一道辞职。与首相共进退的责任内阁制原则形成，这标志着责任内阁制的确立。英国内阁制的创立为其它国家建立行政制度提供了成功的范例。

【关键词】 英国；内阁制；确立

一、英国内阁的萌芽及其发展

在西方政治制度发展史上，英国首创了内阁制的行政体制。近代英国内阁是由枢密院发展演变而来的。枢密院委员会的出现和枢密院的衰弱导致英国内阁的萌芽。枢密院是中世纪后期英国最主要的政府机构，它出现于亨利七世时期，在16世纪和17世纪上半期，枢密院在国家政治生活中占有突出地位。[1]后来，由于社会经济的发展、人口的增加，国家管理工作日益复杂。在都铎王朝时期，枢密院规模扩大，这样导致工作中的诸多不便。因此，从都铎王朝中期开始，国王便在枢密院之下成立小型委员会，具体负责某一项工作。枢密院委员会取代了枢密院的职权，其直接后果是枢密院的衰落，为内阁的萌芽提供了适宜的土壤。

英国内阁的萌芽源于外交委员会。为处理与西班牙王室的联姻问题，1617年成立常设的外交委员会。自查理一世即位后，外交委员会及其组成人员常见于枢密院档案中。外交委员会人数总在10人之下浮动，人选经常变动，但最重要的枢密大臣总包括在内。外交委员会一般每周在白厅集会一次，国王亲自主持会议，会议内容主要是外交事务。查理二世时，外交委员会成为中央政府的核心机构。17世纪60年代枢密院档案中记载的外交委员会的活动全是日常琐事，由此可知，枢密院的主要权力已被外交委员会所取代。由于外交委员会总是由国王秘密召集，聚议于国王内室，其内情不为外界所知。因此，外交委员会当时被称作秘密小集团、密室会议或内阁，内阁的称谓出现了。内阁出现之初遭到贬斥，其政治地位不合法、不稳固，尚处于一种萌芽状态。

光荣革命到汉诺威王朝建立的几十年间，随着君主立宪制的建立，议会与国王和政府大臣关系发生重要变化，为内阁的成长提供了政治前提。这一时期是内阁的地位日趋巩固，枢密院常设委员会的作用进一步加强，初步具有了近代政府各“部”的性能和特征。

二、沃尔波和内阁制的奠基

国王退出内阁为内阁制的建立提供了前提条件。1714年德意志汉诺威家族的乔治继承英国王位，称乔治一世。他是德国人，不了解英国的政治文化传统和社会状况，也不关心英国事务，首先把自己视为汉诺威选帝侯，其次认为自己是英王。同时，乔治一世不懂英语，且已年过半百，君臣之间交谈极为不便。所以自1717年起，乔治一世不再出席和主持内阁会议。[3]国王退出后，内阁会议由其中一名大臣来主持，首相一职产生。乔治一世这样就开创了一个宪法先例，即英王不再主持内阁会议，这就为内阁摆脱国王控制提供了有利的时机。

1721年沃尔波被英王重新任命为财政大臣，并主持内阁会议，之前他曾出任过财政大臣。沃尔波任职长达21年，被认为是英国史上的第一任正式首相。

沃尔波任首相后，他对内阁领导为内阁制的初步形成奠定了基础。他始终重视内阁行动的一致性，为此亲自主持内阁会议，聆听和吸纳不同的意见，及时做出最后的决断。他还经常在内阁会议之前，邀请几位实权大臣商定初步意见，然后再提交内阁会议讨论决定。为确保内阁确定的各项事务的顺利进行，他努力寻求下院的支持。18世纪的英国政治生活中，国王和上院的作用逐步削弱，下院的作用日益加强。沃尔波清醒的认识到能否取得下院多数的支持已成为内阁成败的关键。为此，他甚至拒绝接受贵族封号，长期担任下院议员。

沃尔波内阁领导的1715～1739年对西班牙战争失败，遭到反对派的猛烈抨击，要求国王罢免他。1742年2月，沃尔波提出的“选举请愿书”遭到议会下院的否决，沃尔伯因此被迫辞职。沃尔波的下台在英国政治制度发展史上首创了内阁首相在失去下院多数支持时，首相应当辞职的先例。这意味着内阁须对议会负责。但这次辞职只是首相个人及部分大臣辞职，而不是内阁集体辞职，所以只表明内阁制的初步形成。

三、内阁制的发展和责任内阁制的确立

从沃尔波下台到19世纪初30年，英国内阁在曲折中前进。这一时期，诸多内阁制原则创立，为以后内阁制确立奠定了基础。1746年2月，英国内阁首次集体辞职。1745年詹姆士派发动叛乱之际，佩勒姆要求国王任命皮特为阁员大臣，国王拒绝了佩勒姆的要求。佩勒姆与内阁成员集体辞职。佩勒姆与内阁成员集体辞职事件首创了内阁集体辞职的先例，这对于责任内阁制的确立具有重要意义。不过，在18世纪80年代以前，内阁集体责任制作为一种宪法原则尚未形成。因为内阁首相和大臣仍然由国王任命，并对国王负责。

1760年乔治三世即位后，内阁制度的发展出现了曲折。乔治三世执意要建立个人专制致使王权上升，从而导致已经形成的内阁制原则遭到削弱。乔治三世把首相、大臣看作可以任國王摆布的工具，把内阁变成一个依附于国王的各个部门首脑的松散的联合体，首相和内阁失去决策权。

1782年诺斯内阁集体辞职后，内阁制度进入新的迅速发展时期。此后，内阁成员由首相提名成为惯例，国王干涉内阁构成为偶然现象。首相和内阁可自主的讨论决定政府政策，获得更大独立权。到18世纪末19世纪初，内阁日益成为一个独立于王权之外、主管行政决策的权力实体。[4]这一时期，随着内阁与国王越来越疏远，下院掌握了决定内阁去留的实权，但下院的这一权力也不绝对。小皮特第一次出任首相时首创了责任内阁制的一项重要原则：当下院不信任内阁时，首相可以提请国王解散下院，进行重新选举。小皮特开创的这一先例成为责任内阁制形成的一个重要原则。

英国责任内阁制确立重要保障是1832年议会选举制度改革。1832年议会改革极大的削弱了王权、贵族权力和上院的势力。与英国政治上的这些变化相适应，责任内阁制迅速确立。首相内阁的权力以下院的支持为后盾，并依靠在下院的多数优势来保证执政党政策和法令的执行。新议会法实行后的格雷内阁之所以连任，乃源于辉格党在1832年议会大选后获得了议会下院的绝对多数。稍后皮尔及其保守党于1841年获得下院多数席位而成为执政党。责任内阁制的多数原则不仅要求首相从多数党中产生，还意味着要靠它在下院的优势去行使权力。否则，政府提出得法令和政策就无法在下院通过，就更谈不上贯彻执行了。

1832年后，由于议会内外政党组织的发展和政党意识的强化，内阁大臣在重大问题上和首相一起对下院集体负责，若某大臣不同意内阁政策，则应辞职以摆脱责任。首相的失败意味着整个执政党的失败，所有阁员和首相一道辞职。与首相共进退的责任内阁制原则形成，这标志着责任内阁制的确立。

【参考文献】

[1][2][4] 程汉大.英国政治制度史[M].中国社会科学出版社1995.p250.p258.p276.

[3] 特纳.英国内阁会议.第二卷，p94.

[5] 阎照祥.英国政治制度史[M].人民出版社，1999.

【作者简介】

陈春华，中国社会科学院研究生院博士生，咸阳师范学院资源环境与历史文化学院讲师.endprint