河长制综合管理信息系统平台框架与建设要点

丰景春 ，鞠茂森 ，李 锋 ，王龙宝 ，李 明 ，张 可 ，薛 松

（1. 河海大学商学院，江苏 南京 211100；2. 河海大学项目管理研究所，江苏 南京 211100；3. 河海大学河长制研究与培训中心，江苏 南京 210098；4. 河海大学计算机与信息学院，江苏 南京 211100）

河长制综合管理信息系统平台框架与建设要点

丰景春1,2，鞠茂森3，李 锋1,2，王龙宝4，李 明1,2，张 可1,2，薛 松1,2

（1. 河海大学商学院，江苏 南京 211100；2. 河海大学项目管理研究所，江苏 南京 211100；3. 河海大学河长制研究与培训中心，江苏 南京 210098；4. 河海大学计算机与信息学院，江苏 南京 211100）

在水利信息化背景下，河长制综合管理信息系统平台的构建对于提高河长工作效果，进而实现“河长治”具有重要意义。分析河长制综合管理信息系统平台成功的标志，提出系统平台建设的关键。根据“统一门户、统一业务应用系统、统一应用支撑平台、统一空间信息服务平台、统一数据资源”等“五个一”要求，构建河长制综合管理信息系统平台的整体架构与结构。从认识、技术、管理等层面，分析系统平台建设的要点。针对当前河长制落实和水利信息化建设中存在的一些问题，对下一阶段如何推进河长制综合信息平台顺利建成、加快河长制信息化建设提出相应的政策建议。

河长制；管理信息系统平台；建设要点

0 引言

2016 年 12 月，《关于全面推行河长制的意见》的印发标志着“河长制”从地方实践探索正式上升成为国家意志[1]；次年 3 月，在十二届全国人大第五次会议上，“全面推行河长制”首次被写入政府工作报告。这一系列国家政策的出台表明“河长制”制度已基本完备，现阶段的河长制工作重点是如何使各项制度得到严格有效的落实，从而保证河长履职的积极性，加快“河长制”的广泛开展与推进。

随着我国“水利现代化”进程的推进，一些地区相继提出“智慧水利”“信息水利”等水利信息化发展目标[2]，水利信息化建设是迈向水利现代化的必经之路[3]。利用领先的信息化技术，搭建技术先进、及时高效和完善可靠的河湖信息管理平台，对于完善水资源治理体系、保障水安全、进一步提高河湖管护工程的综合运用效能具有重要意义。在此背景下，建立“河长制”的长效机制也迫切需要实现与信息化的有机结合。以信息技术为基础升级改造现行“河长制”，加速河长制综合信息管理平台建设，将为“河长制”的完善和落实提供强有力的支持，实现河湖管护工作的高效性、便捷性、长效性和实时性等目标，给水污染治理带来积极影响[4-5]。

国际著名信息化研究机构 Standish Group 对信息技术项目进行了调查，统计结果表明，信息技术项目的成功率不高，按照目标实现程度，信息技术项目分为 3 类：1）取得完全成功（即完全达到其预定的功能性和控制性目标）的比例不足 20%；2）取得部分成功（即信息技术项目只实现了部分功能性和控制性目标）的比例不足 50%；3）彻底失败的比例为 30% 左右。在各类信息技术项目中，软件类信息技术项目的成功率最低。Kathy Schwalbe 通过调查指出信息技术项目有 2 个 80%/20% 的统计：1）有80% 的信息技术项目失败，只有 20% 的信息技术项目成功；2）在失败的信息技术项目中，80% 是由非技术因素导致的，只有 20% 是由技术因素导致的。可见，由于信息技术项目自身特点所决定，信息技术项目在全球的成功率普遍不高。

据不完全统计，国内水利信息技术项目的成功率也不高，主要存在信息孤岛、各自为政、协同困难、功能单一、资源浪费、重复建设、效用低下、僵尸系统、运维困难、升级困难、寿命不长、管理混乱等问题[6-7]，而导致这些问题的原因包括违背生命周期、指导思想与认识出现严重偏差、没有把握信息项目特点、没有把握信息项目管理特点、没有考虑信息项目成熟度、缺乏法律法规规范性文件、缺乏信息项目管理办法、信息化建设与运维管理体制不健全、没有考虑信息化市场特殊性、没有考虑信息项目各阶段的模糊性、信息项目合同先天不足、外部环境的限制（采购方式不当）等。为了避免河长制综合管理信息系统平台建设中出现类似的问题，对河长制综合管理信息系统平台框架和建设思路等展开分析[8]。

1 河长制综合管理信息系统平台成功标志与建设关键

1.1 平台成功标志

河长制综合管理信息系统平台成功标志是开展系统平台建设的前提。河长制综合管理信息系统平台成功的标志包括 6 个方面：系统平台应该满足用户的实际需求、系统平台性能良好、系统平台要方便运维与升级改造、系统平台要能实现纵向和横向集成、要能实现不同用户的协同工作、要满足需求变更的需要。河长制综合管理信息系统平台成功标志如图 1 所示。

1.2 平台建设关键

河长制综合管理信息系统平台建设涉及 2 个核心问题：

1）建什么的问题。完全取决于用户的需求，具有强烈的主观性，包括河长制的管理业务、信息化需求、信息化功能、信息系统平台性能等内容。

2）如何建的问题。取决于建设的内在规律，它不以人的意志为转移，包括顶层设计、关键技术、平台集成、建设内容、建设管理、运维管理、信息化评价和关键环节。

图 1 河长制综合管理信息系统平台成功标志

对于建什么的问题，需要利用恰当的方法，引导用户提出需求；对于如何建设的问题，建设者应当严格遵循系统平台建设的内在规律，杜绝无规划、无需求分析、无设计等“三无”现象。

河长制综合管理信息系统平台建设关键如图 2所示。

图 2 河长制综合管理信息系统平台建设关键

2 河长制综合管理信息系统平台框架的搭建

2.1 平台架构

为避免当前水利信息化建设、运行与维护中存在的普遍问题，根据平台建设“统一规划、统一标准、统一开发、统一使用”的“四统一”要求，构建河长制综合管理信息系统平台架构。河长制综合管理信息系统平台架构如图 3 所示。

2.2 平台结构

图 3 河长制综合管理信息系统平台架构

河长制综合管理信息系统平台结构：“五统一、三体系”。其中，“五统一”包括“统一门户、统一业务应用、统一应用支撑、统一空间信息服务、统一数据资源管理”；“三体系”包括“安全保障体系、建设与运维管理体系、信息化标准体系”。“五统一”是本系统平台建设的最基本要求，也是系统平台建设必须要满足的要求，而“三体系”则是确保本系统平台建设的外部条件。

河长制综合管理信息系统平台结构如图 4 所示。

3 河长制综合管理信息系统平台建设要点

3.1 认识层面

1）领导重视，全员参与。本系统平台的建设将改变人们的理念和工作方式，加上人们存在认识方面的偏差，要想顺利推动系统平台建设与使用，必须要有领导重视，体现“信息化是一把手工程”的理念，同时，系统平台建设涉及纵向和横向 2 个维度的多个管理和业务部门，平台建设需要协调的工作量和难度大，需要领导的协调。从信息化建设经验和教训也可以发现，没有领导重视，信息化建设难以取得成功。系统平台的建设与运维涉及面广，尤其是系统平台投入使用后，需要每一个用户的参与，否则，即使再好的系统平台也难以投入正常的使用。

2）转变观念，尊重规律。本系统平台的建设与运维需要转变一些不正确的传统观念，包括重建设轻管理、重开发轻需求分析、重信息技术轻管理专业、重硬件轻软件、重建设轻运维、重一次性开发轻升级改造、一蹴而就。同时，系统平台建设与运维要尊重信息化建设的内在规律，按照规划、需求分析、设计、软件开发、测试、试运行、正式运行、升级改造等顺序开展系统平台的建设与运维，避免出现“三无”现象，即无规划、无需求分析、无设计。

3）正确处理管理水平与信息化程度之间关系。信息技术可以实现河长制日常管理、流程管理、查询分析、统计报表等工作的信息化，同时能起到一定的辅助决策、预警诊断、统计分析等作用。但信息技术发挥作用的前提是信息化水平要与当前河长制综合管理水平相适应，即河长制综合管理信息化程度要与当前河长制综合管理水平相当或适当超前，如果河长制综合管理信息化程度远高于当前河长制综合管理水平，那么河长制综合管理信息系统平台难以取得成功，换句话说，河长制综合管理信息化程度不能过分高于当前河长制综合管理水平。

图 4 河长制综合管理信息系统平台结构

4）不能图省事，要深入参与信息化建设。河长制综合管理信息系统平台具有个性化需求突出、质量无形性、难以准确描述需求、合同的不完备性、规范性文件不齐全等特点，为此，业主需要全过程、较为深入地参与系统平台的建设与运维等工作，设置合同履行过程控制点。实践表明，将系统平台建设与运维的所有工作全部交由承包商完成，而自己一点不介入难以确保系统平台建设的成功。

5）把握信息化建设主动权，避免被“绑架”。在本系统平台建设与运维中，把握主动权显得尤为重要。由于本系统平台运维与升级改造完全依赖于源程序代码等知识产权，尤其是实时的源程序代码等，因此，如果不能正确处理好知识产权归属问题，那么，系统平台的运维与升级改造完全依赖于原承包商，使得业主处于被动状态，导致业主接受一些不公平条件、找不到运维与升级改造单位，会导致系统平台功能的下降，甚至是失败。

6）标准化与定制化相结合。业主需求个性化决定了系统平台研发的定制化。由于完全定制化的系统平台存在软件成熟度不高、研发成本高、用户感受度不高等缺点，因此，在满足业主基本要求的条件下，尽量往标准化方向发展，在较为成熟系统平台的基础上进行二次研发。这就要求业主要适应标准化的系统平台，不宜过分强调个性化需求，否则，既不利于系统平台的顺利投入运行，也不利于降低研发成本。

3.2 技术层面

1）总体规划，分步实施。河长制管理的重要性、长期性等决定了河长制综合管理信息系统平台的建设是一项长期的任务，不可能在短期内一次性建成，需要分阶段实施。为了实现本系统平台性能和预期功能，满足系统平台架构和结构的要求，需要进行总体规划，提出总体规划方案，为今后分阶段实施提供依据。系统平台的实施则需要根据用户实际需要及提高上线率等，要分步实施，按照基本、流程和智能化的功能顺序组织实施。

2）重视顶层设计和标准化建设。河长制管理工作政策性强、涉及面广。为了确保本系统平台能够长期发挥作用，系统平台建设要重视系统的顶层设计，包括建设思路、建设原则、平台构建、适用范围、业务整合、资源整合等。同时，本系统平台建设涉及“统一门户、统一业务应用、统一应用支撑、统一空间信息服务、统一数据资源管理”等内容，需要采用标准化建设思路，包括业务流程、平台、数据库、开发技术、运行维护等标准化，为系统平台的扩展、升级改造等奠定了基础。

3）平台结构要满足“五个一”的要求。为了避免当前水利信息化建设与运维中存在信息孤岛、信息资源效率低下等问题，要根据系统平台建设“统一规划、统一标准、统一开发、统一使用”的“四统一”要求，建设系统平台信息化标准、建设与运维管理、安全保障等体系，构建“统一门户、统一业务应用系统、统一应用支撑平台、统一空间信息服务平台、统一数据资源”等“五个一”的河长制综合管理信息系统平台。

4）重视需求的分析和实现方式。业主需求决定了系统平台的功能，也是决定系统平台成败的关键因素之一，为此，业主需要重视系统平台的需求分析工作。同时，由于不同业主对于本系统平台需求的个性化较强，河长制管理业务也正处于不断完善之中，加上本系统平台需求具有较为突出的不完备性，业主难以将准确的需求告知承包商，也难以用图纸等方式描述需求，导致业主和承包商之间存在较为突出的信息不对称问题，即承包商难以全面了解业主的真实需求，承包商研发的功能与业主需求之间常常会存在较大的差异，甚至是巨大的差异。为此，需要采用原型系统等手段进行需求分析，也可以采用边运行边完善的完善方式。

5）培养复合型信息化人才，加强队伍建设。当前业主普遍缺乏既懂河长制管理业务又懂信息技术的复合型人才，已成为严重制约系统平台建设与运维的关键因素。复合型信息化人才可以有效地减少业主和承包商之间信息不对称问题，从而有利于系统平台的建设，体现在 2 个方面：a. 系统平台建设需要复合型人才。通过引进人才、短期培训、学术交流、岗位自学等方式，培养复合型人才。b. 通过平台建设与推行，有利于加快培养既懂河长制综合管理又懂得信息技术的复合型人才。

6）确保信息化建设的投入。全国“十三五”信息化规划指出，要实现信息化与工业化之间的高度融合，不但系统平台建设需要相应的资金投入，而且系统平台运维和升级改造也需要大量的资金投入，因此，在系统平台建设规划、设计等阶段，应当考虑系统平台建设与运维、升级改造等方面的资金。积极拓宽各种投资渠道，鼓励各级水利企事业单位、科研教育单位积极申请国家、地方相关科研课题和信息化建设项目，积极引进社会资金（PPP），扩大各级各类建设经费的支持。

3.3 管理层面

1）设计平台建设管理与运维管理体制。据统计，在失败的信息技术项目中，80% 由非技术因素导致，只有 20% 由技术因素导致，而管理因素则是非技术因素中最为主要的影响因素。为此，需要设计科学的系统平台建设管理体制，明确系统平台建设各方职责，包括组织建设和项目建设管理体制。与此同时，为了确保系统平台的正常运行，需要设计科学的系统平台运维管理体制，明确系统平台运维各方的职责。

2）选择合适的管理模式。建设与运维管理体制属于中观层面，它需要微观层面的管理模式作为支撑。管理模式包括开发、承发包、运维和采购 4 个方面模式，其中，系统平台项目开发模式包括系统平台项目自主开发、委托开发、合作开发、购买或租赁 4 种模式；承发包模式包括平行承发包、总承包和总承包管理等模式；运维模式包括集中和分散运维模式；采购模式则包括单阶段和两阶段采购模式。

3）选择既懂河长制管理业务又懂信息技术的承包商。信息技术知识工具，服务于河长制综合管理，为此，承包商要熟知河长制综合管理相关业务，配合业主开展系统平台需求分析，明确系统平台的功能，只有这样，研发的系统平台方能满足业主的需要。承包商仅熟知河长制综合管理业务是不够的，还需要了解目前信息技术理论与应用现状及未来的发展趋势，采用合适的信息技术，方可确保系统平台既不落后，也能满足系统平台性能的要求。

4）制定保障措施。系统平台建设需要相应的保障措施支持。目前，有关水利信息化建设与运维的保障措施尚不够完善。为此，需要制定系统平台建设与运维管理所需要的保障措施，包括投入（人力、物力、财力）、组织、硬件安全、环境安全、通信网络安全、操作安全、专人管理等保障。

4 对策与建议

为有效指导河长制综合管理信息系统平台的建设，针对河长制综合管理信息系统平台建设特点，结合当前水利信息化建设存在的普遍问题，提出如下实施建议：

1）树立正确的信息化建设理念。要重视顶层设计，遵循信息化建设内在规律，按照规划、设计、开发、测试、运维、升级改造等过程开展信息化工作；要明确软件知识产权，紧紧把握本系统平台建设的主动权；要克服重建设轻管理、重建设轻运维、重建设轻需求、重硬件轻软件、重信息技术轻管理专业、重一次开发轻升级改造、图省事、过分依赖外部力量等不正确的思想；要正确处理好标准化与个性化之间的关系，在满足个性化需求的前提下，争取系统平台信息化的标准化程度。

2）重视需求分析和满足实际需要。业主与承包商双方要多沟通，系统开发者应当采用一些能够为委托人容易接受的需求分析方法，主动地开展需求分析；要充分考虑委托人的实际需求及需求的变化；开发商要始终坚持系统是委托人使用的观点，通过与委托人的充分沟通，全面了解委托人的需要求；要设立沟通机制，有效解决委托人与开发人在信息技术方面的信息不对称问题；既要好看也要好用。为此，本系统平台的建设采用“系统开发者引导、委托人提具体需求”的需求分析方法。

3）选择适用的系统和技术架构。根据河长制综合管理体制，选用相适应的平台架构，运用先进技术，保证本平台的可扩展、可通讯、可靠、可用和可移植，并保证本平台的稳定运行。在数据配置、交换中，要保证数据的灵活性和可扩展性。采用反病毒、防火墙、数据加密、访问控制、入侵检测系统、VPN 等技术措施，以确保系统平台安全。

4）选择综合能力强的供应商。系统平台建设涉及河长制综合管理、信息技术，以及管理学、社会学等方面的知识，要求供应商既要具有河长制综合管理方面的专门知识、丰富的河长制综合管理经验，同时，又要具有较强的信息技术等方面素质。为此，在选择供应商时，除了符合中华人民共和国标投标法、政府采购法等法律法规规定的条件以外，还要充分考虑供应商是否具备河长制综合管理，以及管理学和社会学等方面的专业知识，熟悉河长制综合管理业务，能够有效设置控制点等。同时，在选择供应商时，还要充分考虑供应商是否具有运维、升级改造能力等。

5）明确知识产权的归属。由于河长制综合管理处于发展期，因此系统平台运维、升级改造等是一项常态工作，而运维、升级改造等工作依赖于源程序代码等知识产权，因此，为了紧紧把握主动权，避免系统运维、升级改造等工作被某一个供应商所把控，在委托合同中，应该详细规定各种知识产权的归属。

6）强化技术应用。积极跟踪国内外新技术进展，依托国家和地方科技力量，开展物联网、云计算、大数据、智能分析等关键技术在河长制综合管理信息化资源整合共享中的应用研究。积极鼓励和推动产学研结合，加快信息技术成果转化、信息产品研发及推广应用。建立国际交流合作机制，加强系统集成、信息共享、信息服务等领域的交流合作，提升河长制综合管理信息化资源整合共享技术水平。

5 结语

河长制综合管理信息系统平台的建设要以“河长制管理制度”为核心，以实现与水利信息技术的有机结合，以有效整合河道治理信息、打破地域限制、提高河长工作效率、快速推进河长制工作等为目的，最终实现“河长治”目标[9]。由于河长制综合管理信息系统平台的建设涉及水利管理工作的诸多层面，同时，河长制管理的重要性、复杂性和长期性等因素决定了河长制综合管理信息系统平台建设是一项长期战略任务，不可能在短期内一蹴而就。因此，在水利信息化“十三五”发展规划和河长制相关政策的统一支持与引导下，采取有效措施，有组织、有计划地推进系统平台的建设，为其健康、有序、持续、高效的推进提供可靠保障。

[1] 纪平. 将河长制的顶层设计切实转化为河长治的目标行动[J]. 中国水利，2017 (7): 1-2.

[2] 蔡阳. 现代信息技术与水利信息化[J]. 水利水电技术，2009，40 (8): 133-138.

[3] 王乃岳，张帆.“智慧水利”应重视发展手机 App 应用[J]. 中国水利，2013 (23): 1-15.

[4] 胡清. 全面推动河长制“信息化”管理 全力打造成都治水智慧“大脑”[N]. 成都日报，2017-08-10 (3).

[5] 于桓飞，宋立松，程海洋. 基于河长制的河道保护管理系统设计与实施[J]. 排灌机械工程学报，2016，34 (7):608-614.

[6] 李硕，王彦兵，晏清洪，等. 宁夏河长制综合管理信息平台建设探讨[J]. 中国水利，2017 (18): 48-50.

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[9] 张亚琼. 山西省河长制信息化探析[J]. 山西水利，2017 (9):49-50.

Framework and construction key points of river chief mechanism integrated management information system platform

FENG Jingchun1,2, JU Maosen3, LI Feng1,2, WANG Longbao4, LI Ming1,2, ZHANG Ke1,2, XUE Song1,2

(1. Business College, Hohai University, Nanjing 211100, China；2. Institute of Project Management, Hohai University, Nanjing 211100, China；3. Research And Training Center of River Chief Mechanism of Hohai University, Nanjing 210098, China；4. Computer and Information College, Hohai University, Nanjing 211100, China)

Under the background of water conservancy informatization, the construction of river chief comprehensive management information system platform is of great significance to improve the work effect and realize the river chief mechanism. The sign of the success of the integrated management information system platform is analyzed. And the key to the construction of the system platform is proposed in this paper. According to the“unif i ed portal, unif i ed business application system, unif i ed application support platform, unif i ed spatial information service platform, and unif i ed data resources”, the overall framework and structure of the river chief comprehensive management information system platform are constructed. From the cognitive level, technical level and management level, the key points of the system platform construction are analyzed. According to some problems existing in the implementation of the river chief mechanism and the construction of water conservancy informatization, the corresponding policy recommendations on how to promote the construction of the comprehensive information platform of the river chief mechanism and accelerate the informatization construction of the river chief mechanism in the next stage are put forward in this paper.

river chief mechanism; management information system platform; construction key points

TV213.4

A

1674-9405(2017)06-0001-07

10.19364/j.1674-9405.2017.06.001

2017-10-18

国家社科基金（17BGL156）；广东省水利科技计划创新项目（2017-04）；江苏省水利厅科技项目（2015097）；贵州省水利科技计划项目（KT201601）；江苏省水利科技计划项目（2016071）；湖南省水利科技计划项目（201601，201602）

丰景春（1963-），男，浙江金华人，博士，博士生导师，教授，研究方向为工程管理与项目管理及其信息化。