引领矿业权制度深化改革的“风向标”——从管理的角度解读《关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》

引领矿业权制度深化改革的“风向标”
——从管理的角度解读《关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》

2017年7月27日，最高人民法院《关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）正式施行，从矿产资源管理的角度，《解释》的审判理念和原则对我部矿业权管理制度改革也有极为重要的影响，为完善矿业权产权保护和行政监管指明了方向和路径。

一、《解释》基本内容

《解释》通过重点解决合同成立和合同生效的法律责任问题，厘清矿业权出让、转让、租赁、承包合同与行政审批的法律关系，从而充分释放矿业权的资产属性，强化矿业权的市场流转，进一步促进我国矿业权市场的成熟。

《解释》全文23条，许多内容很有创新，如常常引发争议的矿业租赁、承包，在《解释》中正视租赁、承包合同的法律效力，并不认为矿业租赁、承包天然违法。《解释》第1条立法初衷“保护矿业权流转，维护市场秩序和交易安全，保障矿产资源合理开发利用，促进资源节约与环境保护”，也应成为我国矿业权制度改革的目标。第2条至第5条涉及矿业权出让合同，矿业权出让合同签订即生效。第6条至第11条涉及矿业权转让合同，矿业权转让合同依法成立后也有法律约束力。第12条和第13条涉及矿业权租赁、承包合同，矿业权人不放弃法定义务的租赁、承包合同有效。第14条至第17条涉及矿业权担保抵押合同，肯定矿业权的融资功能，除法律、行政法规规定不得抵押外，抵押合同自依法成立之日起生效，未办理登记备案不影响其效力。第18条和第21条涉及矿业活动的生态环境保护和环境公益诉讼。第19条涉及越界或界限不清的有一个行政前置条件。第20条和第22条涉及矿业活动侵权、违法的司法处理。第23条是《解释》适用条件。

二、《解释》对矿产资源管理制度的影响

（一）《解释》的实施将影响矿业权行政许可的方向和内容。

之前，我国的矿业权基于行政许可授予而获得，是一个行政管理色彩很浓的资源开发使用权，其财产属性和市场流转的本质特征会受到政府行政钳制。而最高院推出的《解释》，通过解决合同成立和合同生效的法律责任问题，是要突出矿业权的物权属性，适当分离矿业权的财产属性和行政许可属性，消除阻碍矿业权流转的不合理因素，依法保护矿业权流转，维护市场秩序和交易安全。

这里的行政许可与矿业权财产属性适当分离，与中央提出的自然资源所有者与管理者分开思路是一致的。出让矿业权是矿产资源所有者的权利之一，通过向企业让渡所有权的部分权能，从而使矿业权获得物权的属性，并通过契约的形式来确定，这是矿业权能够进行市场配置的前提和基础。实事上，我国现行矿业权出让制度也是如此程序，政府的行政许可现在看还是合同生效的条件，但将来看，行政许可将会成为矿业权勘查开发行为的许可，而不应成为对出让行为或转让行为的许可。未来矿业权的物权则通过契约化管理，矿业权人若不按契约开发利用可以被政府解除契约，这将是我国矿业权管理制度一次重大的变革。

行政许可成为矿业勘查开发行为的许可，与这次《解释》实施的初衷是一致的，即“依法保护矿业权流转”，目标是维护矿业权的物权属性，允许矿业权在市场上的依法自由流转，实现市场在矿产资源配置中的决定性作用。从《解释》的立法原则来看，审理机关尊重合同的成立，行政机关不必主导矿业权出让（未来由所有者主导）、转让、租赁、抵押的市场交易和选择，而是让矿业权依法流转，尊重市场当事人的意思自治，合同出现问题应由司法机关审理和处理，如《解释》第14条中“将矿业权抵押给债权人的，抵押合同自依法成立之日起生效，但法律、行政法规规定不得抵押的除外。当事人仅以未经主管部门批准或者登记、备案为由请求确认抵押合同无效的，人民法院不予支持”。第16条中“人民法院可以拍卖、变卖矿业权或者裁定以矿业权抵债，但矿业权竞买人、受让人应具备相应的资质条件”。这些重大的变化，将会使行政许可最重要的是把握住资源开发利用最后关口，只对勘查开发行为进行许可，监管行为人是否能合理地开发利用矿产资源。

（二）《解释》的实施将改变矿业权勘查开发行为监管体制和内容。

此次《解释》的实施仍是按原政府许可程序明确合同成立和合同生效前的相关法律责任，也就是说，国土部门行政程序未作调整和改革。但由于矿业权出让合同的签订即生效的规定，如《解释》第2条“县级以上人民政府国土资源主管部门作为出让人与受让人签订的矿业权出让合同，除法律、行政法规另有规定的情形外，当事人请求确认自依法成立之日起生效的，人民法院应予支持”，在法律上，该条规定将会改变现有的矿业权许可和登记功能，使之成为市场监管手段之一，由原来的行政配置手段变成了公示公信渠道和监管手段。

正像《解释》的新闻发布会上，最高人民法院环境资源审判庭负责人郑学林所言，行政机关要“审慎审查矿业权转让的主体、条件、方式、程序，依法实现涉矿法律法规关于运用行政审批、登记等方式监管矿业权转让的规范目的”。

理论上，这一做法也符合矿业权市场需要和促进矿产资源的合理开发利用。我们可将矿产资源管理简化为两大内容的管理：资源配置方式的管理和资源利用方式的管理。资源配置方式的管理就是矿业权产权的设计、有偿使用和产权保护等；资源利用方式的管理是从资源的规划、资源的利用方法、利用效率到闭坑管理。两项制度相辅相成，共同构成矿政管理的主要制度。资源配置方式管理更多的是市场建设、规则完善，此次《解释》正是要发挥这个作用，而将来矿产资源利用制度应该是完善现行行政许可制度，对矿业权人开发利用行为进行许可，体现政府行政管理者身份。

未来的监管主要内容是矿产资源开发利用方案、矿山地质环境保护与治理恢复方案、土地复垦方案，以及环境保护、矿山安全等，需要更充分依据和详细有效的应对方法。

（三）《解释》的实施将强化矿业权出让合同的民事责任，政府的民事责任风险增加。

我国现行的矿业权制度中，矿业权的物权取得和政府的行政许可是在一个证上，即勘查许可证或采矿许可证，缺乏一个民事的矿业权出让协议。从国外矿产资源管理制度来看，矿产资源的物权是通过契约的方式确定的，不管是申请取得，还是竞争取得，最后到采矿权都有一个契约（Mining Lease），而且这个契约是政府民事契约，不是政府行政契约。

此次《解释》实施，正是要让矿业权出让合同成立（成立即生效）成为用益物权的设立行为，适当弱化行政审批对矿业权出让流转合同效力的影响，使“矿产资源勘查许可证、采矿许可证为基础确立矿业权作为用益物权设立、变动的公示公信原则，保护善意第三人利益和交易安全”。

出让合同法律效力的明确，将改变我国矿业权出让是行政许可，而不是民事契约，司法机关不能按不动产争议纠纷处理矿业权的现状，政府签订矿业权出让合同，就要承担合同的民事责任。

目前，我国各地的矿业权出让合同按行政合同方式设计，内容简单、格式各异，没有严谨、详细的法律权利和责任义务约定。特别是矿业权出让合同设计中，思维上是在出让矿产资源储量，而不是出让矿业权，合同中会设定出让资源储量等不规范、不确定的数量，设定以评估值为出让起始价等等，为将来政府民事责任带来不确定风险。

三、相关建议

（一）调整我国现行矿业权的物权许可为行为许可。当前的物权许可已不适应市场的需要，不利于矿业权市场的开放，物权许可完全可以由出让合同替代限定（允许出让本身就隐含了许可），如果将物权许可调整为行为许可，是将出让分成两个过程，一个是可市场化的物权，一个是需要政府审批许可的开发行为。这样做有利于政府对矿业开发秩序的把控。因此，政府行政机构重点监管矿业权人的开发利用行为，对矿山开发利用方案和技术依据、环保治理复垦方案、矿社合谐方案制定与执行等要求需要进一步细化。

（二）进一步完善矿业权信息公开披露制度。尽管《解释》对审理矿业权纠纷中发现无证勘查开采，勘查资质、地质资料造假，未履行生态环境修复义务等违法情形有进一步的处理意见，但这只是对行为结果的处置，如何防范还需要矿产资源主管部门提前做好应对措施。矿业权信息公开披露制度是促进矿业市场成熟的必要内容和手段，需要在信息公开披露内容、标准、法律责任上加以完善。

（三）完善政府矿业权出让合同，调整现有行政合同为民事合同模式。进一步细化出让人和受让人的权利和责任义务，调整出让合同中政府免责条款。在一些省（市、县）的矿业权出让合同中会提出“不得以因出让人工作瑕疵、开采储量与保有资源储量有差距向出让人索赔，因各种规划调整，矿区范围被划入禁采区的，竞得人必须限期完成开采作业并做好关闭工作”。这些条款并不能为政府的民事责任推责。

（四）为方便市场，减少矿业投资风险，政府在矿业权出让，特别是采矿权出让，做到净矿业权出让。政府之间的土地、林地、草原等部门在矿业权用地、占林、占草时，矿政部门应在政府内部事先协调好，安全、环境评价等适宜性也应在矿业权出让方案中做评价，使矿业权出让基本做到净矿业权出让。净矿业权出让可以降低社会成本和风险，增加政府的公信力。

（国土资源智库）