多源流模型视角下网约车合法化的政策议程分析

韩金伶

（青岛大学，山东 青岛 266071）

多源流模型视角下网约车合法化的政策议程分析

韩金伶

（青岛大学，山东 青岛 266071）

在国家治理体系和治理能力现代化建设的探索中，网约车从2010年进入大众视线就引起了多方关注,直到2016年07月才将网约车合法化。文章将多源流模型与中国的具体政策相结合，分析了网约车合法化政策出台的触发因素及政策议程，将网约车的安全隐患及与出租车的矛盾、公众的需求及传统出租车行业的改革趋势和政策方案的选择历程及选择标准按照多源流理论的问题源流、政策源流、政治源流分别详细解释，对政策之窗的开启及三源流的耦合进行了研究与讨论，并根据模型国内外应用的异质性，提出重视在政策议程中要加强“互联网+”下的民意汇集，善用政策企业家的双重身份，做到权利合理下放等建议，为多源流模型的本土化应用提供新思路。

网约车合法化政策；多源流模型；政策议程；政策分析

2010年首次在北京出现“专车服务”，其后三年在国内迅速出现了各种打车软件高达40余种，价格战引发的恶性竞争和监管缺位引发了各界关注，之后出租车与专车的矛盾愈演愈烈，尽管各地均有方案措施颁布仍不能有效控制，直到2015年10月交通部发布了《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见（征求意见稿）》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》，其后经过多次论证研讨，于2016年7月28日出台了《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》及《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，“网约车合法化”终被认可。综观整个政策制定过程，本文试图运用多源流模型分析框架探讨这一公共问题如何进入决策者的视野，哪些因素发挥了触发作用？推动网约车合法化进入政策议程的影响因素有哪些？这些影响因素是如何促使网约车合法化政策议程设置的？通过对问题的认识、梳理和分析，深入解释网约车合法化政策的演进轨迹和影响因素的作用规律。

一、三源流模型理论基础

美国著名公共政策学家金登（Kingdon）在研究科恩（Cohen）、马奇（March）和奥尔森（Olsen）的垃圾桶模型（Garbage Can Model）的基础上建立了多源流理论模型，金登认为，“一个项目被提上议程是由于在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的结果，而并非它们中的一种或另一种因素单独作用的结果。”即多源流理论的问题源流（Problem Stream）、政策源流（Policy Stream）和政治源流（Political Stream）三者交汇的共同作用。当问题源流、政策源流和政治源流耦合时会开启政策之窗,在政策之窗关闭之前,政策共同体,特别是政策企业家,会努力推动与自己相牵扯的利益问题进入决策议程,使相关问题向着既定方向解决。这就解释了为什么有些问题会被提上议程，并且在众多备选方案中有些方案会得到重视并顺利通过。其中金登将问题源流定义为一些问题是否会进入政府议程，取决于政府获悉这些问题的方式方法以及这些问题是如何被定义的,可将它们概括为反映问题的指标、突发的焦点事件和对问题的反馈，这三个关键机制可以提高问题进入政府议程的概率。而政策源流是政策企业家和政策共同体在提出的政策建议、政策主张与政策方案时考虑技术可行性、价值可接受性及预测未来约束条件的过程。政治源流内包括的则是群众呼声、公众舆论、政治隐形力量、相关利益集团诉求等因素。当政策企业家在政策之窗开启时将此三大源流结合起来，使得该问题上升到政策议程的概率会大大增加。这就是金登教授所描述的“多源流模型”（见图1），是当代公共政策过程分析中应用极为广泛的理论工具。

图1 金登的多源流模型图

多源流模型作为重要的政策分析工具，至今仍被广泛应用，国内外研究对多源流理论模型进行深度分析，多集中在对模型本身的特征及演变过程的研究，和将模型应用于各种领域的分析。鉴于国内外条件不同，将国外分析理论应用于中国政策的分析中，有其同质性及异质性，本文试利用多源流模型分析中国网约车政策，并根据分析提出相关建议。

二、“网约车合法化”政策议程的多源流模型适用性分析

（一）问题源流：网约车的安全隐患及与出租车的矛盾越演越烈的情况下的“网约车合法化”诉求

网约车全称为网络预约出租汽车，指以移动互联网为基托、以手机预约专车服务APP为媒介，为具有出行需求的顾客提供出行服务，并使驾驶员获得额外收入的新型服务模式。这一新型服务模式最早起源于美国，后在英国、日本、意大利、印度等国迅速发展开来。之所以网约车的发展势头如此迅猛，是因为网约车的出现极大地满足了人们的出行需要，不仅在打车价格上大大低于普通出租汽车，支付手段直接从网络银行账号扣除，十分简单便利，并且解决了打不到车及被拒载的窘境，另外有数据表明传统出租汽车等候时间约为9.2分钟，而打车软件只需等候5.4分钟。①数据来源：清华大学媒介调查实验室《2014移动出行白皮书》。虽然网约车有很多便利之处，但是不可否认其的安全隐患。首先，一方面，滴滴打车、Uber等打车APP对于驾驶员的审核不是很严格，无法控制和监督驾驶员的行为，这就造成了驾驶员的良莠不齐。而出租车司机，必须考取资格准许证运营既定车辆，并报送公安局等相关部门进行备案考核，出租车司机属于相关营运公司员工，故营运公司能掌握出租车司机的准确信息。另一方面，出行者的姓名、住址、手机号码、出行路线、所在位置、相关联的银行账号等私人信息无法做到完全保密，易遭到犯罪分子的利用，给出行者的安全及后续生活带来隐患。

此外，在《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》出台之前，仅在2015年上半年就有16个城市先后出现出租车司机停运罢市，用行动表达对网约车的抗议。抗议的原因很简单，网约车动了出租车的“蛋糕”。在我国出租车公司具有行业垄断优势，只有取得许可、上交高额“份子钱”的出租车才有资格载客收费。但网约车的出现打破了出租车的垄断优势，给广大的出租车司机造成了经济压力。同时网约车没有经过合法的程序、没有付出相应的“份子钱”，打破了出租车司机的心理平衡，于是多地出租车停运罢市提出抗议。

出租车管理改革喊了许多年，无论是上层管理者、出租车公司以及社会公众已有共识。随着经济生活的不断发展，出租车的数量已经不能满足人们出行的日常需求，然而由于行业垄断，出租车数量在很多城市已经多年没有太大变化，供需矛盾越来越突出，导致群众对出租车改革的呼声很高。问题源流上的出租车与网约车的相关数据指标、多个城市的出租车罢工事件以及社会对网约车的反馈加速了政策的形成，促进了政策之窗的开启。

（二）政策源流：政策方案的提出、选择历程及选择标准

近三年时间中，网约车与出租车的不断博弈引发了各地政府的关注，辽宁、南京等地下调出租车份子钱；天津、潍坊等地禁止网约车运营；义乌、上海等地试将出租车的运营权交还市场，允许网约车合理运营。多地解决方案不同，使得利益矛盾愈加激烈，社会需待相关政策进行统一约束。中国网约车政策方案提出、选择历程如下表：

首先，政策的出台有利于规范网约车行业的无序发展，有效保障乘客的合法权益及乘车安全。其次，网约车合法化后，减少目前打车难、难打车的问题，为出行者提供更好的出行服务，健康有序的网约车行业有利于其长期可持续发展。最后，网约车行业与旧业态出租汽车行业的竞相发展，有助于倒逼传统出租车行业转型升级，符合新常态下供给侧改革的需要。网约车合法化经过上层决策层、政协委员、学者、智库研究人员、出租车公司、网约车公司、司机、乘客等相关的政策企业家和政策共同体的努力推进，根据政策出台的可实施性、群众接受性及对未来的预期性形成了政策源流，推动了政府议程。

（三）政治源流：公众的需求及传统出租车制度的改革趋势

国民情绪、公众舆论作为政治源流中的关键因素在支持“网约车合法化”议程中体现在两个方面：一方面是公众的出行需要，截至2016年6月，网络预约出租车用户规模为1.59亿人，网络预约专车类用户规模为1.22亿人。①中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第38次《中国互联网络发展状况统计报告》。网约车是时代发展的产物，现有的出行手段已经不能满足人们的出行需要，尤其是一线城市，公交车、地铁、出租车每日所承载的乘客数量早已超出上限，而网络约车为乘客提供了更好的服务，更低廉的价格；另一方面是公众获取额外收入的愿望。根据人民网的数据显示，已婚司机占到全部司机比重的84.66%、43.5%的女司机曾是全职主妇、31.85%的司机已经从产能过剩的行业下岗、兼职司机每月均收入约为4250元、专职司机每月收入约为6720元。从事网络约车作为一种新兴的获取收入的手段，既大大提高了司机的日常收入，满足生活需要，也极大程度缓解了政府的救济压力，尤其为从落后产能行业下岗的员工提供了新生活。网络约车激发了市场经济的新活力，符合新常态下的发展趋势，也符合上层决策者淘汰落后产能、发展新经济增长点的改革偏好。

比较政治源流内的政治力量、利益集团实力等要注意，金登的多源流理论模型是参照西方的政策议程归纳出的，而应用在中国的政策案例中没有政党及国会的干扰，尽管有多方的利益集团博弈，但最终要根据领导人的偏好及当时大政策方针的走向决定何种政策出台。北京交通发展研究中心主任郭继孚针对网约车问题时说道：“看待公共政策应该是更多地从公共利益上去考虑，而不是为了一个企业。”两会期间交通运输部部长杨传堂就网约车问题表示，目前，“网约车”还没有纳入到运营的规划中去，在指导意见出台之后，“网约车”将规范管理。专车对运输市场有积极作用，此前这一市场的运营主体在多个城市遭到抵制。由此可知，新政出台是早晚的事，只不过还需要仔细考虑细节，尽量照顾多方利益，但是“网约车合法化”符合“互联网+”的时代要求、符合政府“万众创新”的改革方向。

（四）三源流耦合的实现：政策之窗的开启及政策企业家的推动

政策之窗是政策共同体、政策企业家提出其最有利自身利益的解决办法的机会。一般问题源流或政治源流是开启窗口的关键，网约车从2010年首次在北京出现，其后三年在国内迅速发展了40多种打车软件，价格战引发的恶性竞争和监管缺位引发了各界关注，其中2015年5月25日各大媒体纷纷报道全国16城市先后出现出租车罢工抗议网约车，这作为开启政策之窗的焦点事件推动了网约车问题进入政策议程。尽管之前也有城市出租车罢工、钓鱼执法发生冲突、网约车安全隐患等问题，但是没有媒体的集中报道及大规模的出租车罢工事件。随后交通部于2015年10月发布了《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见（征求意见稿）》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》，使“网约车合法化”正式进入政府的决策议程。经过近一年的论证研讨，《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》、《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》于2016年7月28日正式出台。

问题源流、政策源流、政治源流在政策议程中缺一不可，但是金登教授认为三种源流是独立流淌的，要实现汇合需要政策企业家在政策之窗开启时的推动和软化力量，当三种源流汇合时才能大大提高问题进入政府议程的速度。在“网约车合法化”政策出台的议程中，政策企业家通过相关焦点事件引导媒体和舆论创造出一种解决网约车问题迫在眉睫的社会政治环境，提升“网约车合法化”政策方案的可行性和合法性，同时软化潜在的反对势力，减小政策出台的阻力。广州市交通委员会客运管理处处长苏奎在专家座谈会上表示乘客与平台之间、网约车平台和司机之间、新老业态之间、网约车平台自身的矛盾都愈加明显了，对网约车政策的出台迫在眉睫。中国信息通信研究院政策经济所副总工程师何霞也表达希望通过交通运输部相关政策的出台，使整个新业态和原有的企业都能够得到一些创新的发展。在我国有些政策企业家具有双重身份，既有实体经济的工作，又具有对政策建言献策的代表身份，这对推动问题的解决，尽早出台合法化政策具有重要作用。

三、多源流模型国内外应用异质性下的政策议程相关建议

（一）国内外多源流模型应用的异质性

三源流理论作为研究政策是如何进入政府议程的政策触发机制模型具有指导意义，在本文中，焦点事件的出现、政策的技术可行性、国民的舆论呼声、领导者的政治诉求都促进了”网约车合法化“政策的出台，与问题源流、政策源流和政治源流相吻合，同时政策企业家更是推动了政策出台的进程。在三源流理论模型与中国案例结合中，不难发现以下几点不同之处。

1.源流的独立性不同。根据《议程、备选方案与公共政策》中的观点，金登教授认为问题、政策与政治三大源流在政策之窗开启前是相互独立的。但由于我国是具有中国特色的社会主义国家与西方国家的政治体制有所差异，三种源流是相互作用的甚至有重合的部分。焦点事件推动了政策进入政府考虑之中，并在考虑政策流的可行性后通过政策企业家发动舆论促进政策尽快出台。

2.政策企业家的身份不同。政策企业家身份具备双重性，政策企业家有可能是学者、出租车组织代表、网约车公司代表、专车司机、具有专业知识的官员甚至他们还是“两会代表”。在问题源流、政策源流和政治源流之中都能出现他们的身影，这推动了政策议程的速度及结果，使得源流之间的边界变得模糊、反对阻力变小。

3.源流的重要性不同。中国是共产党领导下的多党合作和政治协商制度，与西方多党制度和选举制度不同，中国共产党的执政地位是历史的选择、人民的选择，具有不可撼动性。在我国的政治体制下，既不需要考虑党派之间的竞选斗争，也不需要过度逢迎选民的意愿，从而可以从大局出发做出具有战略意义的政策方针。中国共产党执政理念在影响政策议程的所有变量中处于核心的地位，尽管在政策的制定中也需考虑问题源流、政治源流中的国民情绪，但是执政党可以运用长期执政的优势，用足够的时间和政策去树立、引导和改变国民情绪及价值观，于是在某种程度上弱化了问题源流和政治源流的影响。

（二）多源流模型应用下政策议程相关建议

根据中西方的不同之处，尤其要充分了解我国国情，响应落实国家治理体系和治理能力现代化建设目标，利用新时代的新手段，借助新生平台，创新沟通新模式。政府在政策进入议程的过程中可以考虑以下几点建议：

1.利用“互联网+”新模式，广泛听取民声、吸取民意，做到及时反馈。根据多源流理论模型，在政策进入议程的前期及整个议程过程中都要充分考虑国民情绪，政府可通过新闻网站、人民日报手机客户端、微博、微信等网络平台，及时更新国家的政策主张，并即时得到民意反馈，可密切关注网络舆论及相应的问题、政策和政治源流的发展。尤其两会期间，通过各种平台的“直播”，网民留言引发了媒体及大众关注，从而使问题进入上层领导者的视线之中。既激发了公民的政治参与性，也加强了政府的工作积极性。

2.利用模型中的政策企业家的双重身份，重视代表人民参政议政、协商民主的重要性，充分利用政协双周协商座谈会，及时解决民生问题。政协双周协商座谈会每两周举行一次，各行代表参与座谈时事政治，形式包容开放。既提高了政协委员的活力，发挥常态化的智库作用，又使民意直接传达到上层领导者，使人民民主得到落实。政府不再被动地接受突发群体事件的负激励影响，而是积极关注社会重大事故或焦点事件背后所隐含的深刻问题，实现政策制定的先进性和科学性。

3.政府权力下放基层，发展民间社会组织力量，激发公众参政活力，减轻政府工作压力。强化多源流模型的政治源流，发挥社会组织传达人民声音的功能，集聚社区民间组织和群众团队力量，通过政府宣传引导、政策吸引，招纳优秀人才，开展便民利民的公共服务，使党的基层组织和非政府组织成为公众利益表达的重要渠道。适度下调共青团、妇联、工会、消费者协会、老年人协会等群众团体的政治功能,逐步提高其宣传、动员和组织的社会功能,畅通民意反映渠道，广泛听取群众意见，全面掌握群众诉求，提前发现民众所关注的问题，及时向党组织和相关政府机构传输公众的意见和建议。

四、结语与讨论

中国交通运输部为落实《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，为规范网约车行业，提高其安全意识与服务水平，近日又编制《网络预约出租汽车运营服务规范》（征求意见稿），在2016年8月31日前反馈新政的落实意见。在政策出台后，各地相继因地制宜地制定了当地对于网约车行业的规范政策，可见政策的选择、出台及实施需要经过长时间的反复考察研究及具体实践。

综上所述，本文从多源流模型的问题源流、政策源流和政治源流等方面出发，分析了中国“网约车”合法化问题的政策触发因素，但“网约车”合法化的政策议程分析，仅仅根据金登教授的多源流理论模型是远远不够的，更要根据实际情况，具体问题具体分析。本文还只是关于本土化问题与外来理论结合的初步探索，关于多源流理论模型的本土化应用及网约车后续政策仍需要进一步的研究与探索。

[1][美]约翰.W.金登.议程、备选方案与公共政策［M］.北京：中国人民大学出版社，2004．

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[3]龙笑梅.多源流理论视角下“单独二孩”政策解读[J].新西部:理论版，2015，(4):16-16.

[4]曾婧.多源流分析框架下的教育政策议题形成分析——以异地高考政策为例[J].赤峰学院学报:自然科学版，2016，32(3):266-267.

D63；F570.7

A

1671-4288(2017)03-0057-05

2016-12-27

韩金伶（1992-），女，山东潍坊人，青岛大学政治与公共管理学院在读硕士研究生。研究方向：行政管理。

王玲玲