减量规划模式下城乡交错带绿地规划研究现状与展望∗

金云峰 万 亿

同济大学建筑与城市规划学院 上海 200092

减量规划模式下城乡交错带绿地规划研究现状与展望∗

金云峰 万 亿

同济大学建筑与城市规划学院 上海 200092

文章介绍城乡交错带的概念和多重作用，探讨当前形势带来的机遇与挑战。简述国外城乡交错带绿地理论与实践研究的可借鉴的优点分别为 “发展阶段成熟、功能演化多元”“划定特定区域、方法弹性综合”和 “法规体系健全、政策指引前瞻”；文章纵观现阶段我国城乡交错带绿地规划与建设现状，分析出“规划管理精度较低”“可依制度准则针对性不强”和 “缺乏综合的评估和考量”的现存问题；最后从规划精度、管理过程和法规制定3方面探讨对今后规划的启示。

城乡交错带，绿地规划，减量规划，城镇化

1 研究背景

当前我国正处于城市发展方式转型的重要阶段，规划从关注规模增长转向内涵发展。这种通过优化提升城市发展质量和品质，强调以人为本、底线思维、动态适应的城市更新思路方法，对绿地规划建设和管理工作将是巨大的挑战。

1.1 城乡交错带的概念

城乡交错带 (rural-urban fringe or peri-urban area)是兼具城市和乡村土地利用性质的城市与乡村地区的过渡地带[1]。城市化的扩张使城市边缘附近的农业用地逐渐向工业、居住、商业等职能转变，同时相应配备了城市基础设施，进而成为包括郊区且具有城市生活方式的城乡交错带。关于城乡交错带地域范围的确定须满足3条基本原则:首先，集中呈现交错带自身的基本特点以及相邻城市和乡村之间的不同之处；其次，有助于城市总体功能与规划目标的执行以及城乡一体化的进程；最后，具有很强的可操作性[1](图1)。

图1 城乡交错带示意图

城乡交错带作为城市的边界地带，对城市具有生态调节作用，包括林地、草地、湿地等自然生态系统和各类形式的农业生态系统，是活动最丰富频繁，最为特殊且最重要的部分[2]。它具有多重职能:

1)生态屏障，恢复生态功能，抵御污染灾害。城乡交错带连接着城乡环境与自然环境，凭借自然环境成为城市和乡村的保护屏障。这种生态屏障为城市提供生态涵养和净化功能，鼓励重新利用废弃地和其他城市用地，对城乡内部空间功能的调整和存量用地的再利用，以及城市环境质量的提升均具有重要的促进作用[3]。

2)缓冲地带，防止过度蔓延，增强管理控制。城乡交错带作为城市土地开发的缓冲地带，具有管控城市边界增长的功能，对合理界定城市规模，防止城市过度蔓延，以及对周边乡村土地无休止的侵占起到积极作用[4]。

3)景观示范带，强调区域风貌，弘扬国土文化。城乡交错带兼具城市和乡村的风貌特征，既便于城乡居民亲近自然，还具有发展成为展示城乡自然与历史风貌特色园地的巨大潜力。

然而随着城市建成区的持续扩张，近郊非建设用地被侵占，面积不断减少，城市基础设施建设无法与居住用地和工业用地的增长速度同步，从而形成无秩序的城市化结果。许多小规模的建筑材料开采和加工产业因城乡交错带的区位优势而在此选址，但这些多数技术水平低、生产未受管制，造成土壤和水资源被污染、农田被不合理占用[5]，原有的自然生境破碎化、孤岛化、退化。

在许多欧美国家，如英国，城乡交错带是人们最愿意选择居住的地带，原因是这里距离城市和乡村都较近，交通方便，环境优良。但我国城乡交错带却是各类问题集中凸显的地带。这样强烈的对比赋予了巨大的挑战，但同时也点燃了进步的希望和更新的思路。

1.2 增量规划遗留问题与减量规划模式的机遇

过去二十年，中国城市以人口集聚和城市规模扩张的增量规划形式推动着城镇化的速度。但近几年许多城市，尤其是特大城市出现土地管理失控、城市无序蔓延的情况，同时人口膨胀、环境恶化、资源短缺等城市病，也使人意识到增量规划模式已经无法继续成为推动城市发展的方式。

为解决近年来我国城市病的一系列问题，我国发布相关政策，旨在从规划角度提出做减法，以人口资源环境承载能力为底线促进城市发展质量和效率的提升[6]。从2014年国土资源部发布的关于要求特大城市划定开发边界，实行用地空间管制的 《节约集约利用土地规定》和要求提高建设用地效率，“减少增量、盘活存量”的 《关于推进土地节约集约利用的指导意见》以来，我国新增建设用地面积有减少的趋势。国土资源部 《2015年度全国土地变更调查结果》显示，2015年新增建设用地总量比2014年下降了27.4%，使用往年批准土地总量比2014年提高了11.8%，存量建设用地使用量与新增建设用地总量比值近1/5，比2013年提高了6.8%。

对于减量规划模式，一种是在生态保护区清退建设用地，进行生态恢复；另一种是减一部分增另一部分，如减村镇用地增城市用地，减工业用地增加居用地、公共空间和绿地等，实际是用地内部结构的调整转换[7]。这种形势下，涉及到城乡交错带范围内的城市绿地、村镇建设用地、农田和林地等非建设用地的面积调整和布局，因此绿地规划中怎样 “接手”相对逐渐扩增的一部分用地?是否能在提升人居环境质量的同时带动经济增长，取得 “双赢”的结果?这些都是迫切需要解决的问题。城乡交错带绿地将在我国以生态优先，实现健康有序的城乡发展这一转型时期起到十分重要的作用。

2 国外城乡交错带绿地理论与实践研究简况

2.1 发展阶段成熟，功能演化多元

从发展阶段来看，欧美国家的城市空间结构已从过去的单中心发展成为多中心甚至网络化结构，而当前城乡交错带的主要发展特征为功能调整和内部填充，发展状态相对稳定——成为具有商业、办公、居住等多职能综合性的边缘城市；相比之下，我国多数城市仍为单中心结构，少数特大、超大型城市逐步转向多中心结构[8]。

欧美国家对于城乡交错带区域的人性化社区、开敞空间、生态绿地等研究方面较为关注[8]，主要采取抵制工业、恢复原有景观特色的治理方式。英国的土地商品化带动其空间用途的变化[9]，绿带内的用地类型也逐渐多元化，促使城乡交错带功能和服务类型日益丰富，同时有助于改善就业形势，丰富居民就业渠道[10]。其他西方国家在20世纪八九十年代也已广泛运用了新型城市化概念，致力于运用紧凑、混合利用、聚集发展等理念保护城乡交错带的开放空间，如美国设立农业专属区、非专属区以及城市增长边界[11]。一些研究者还对这些保护措施在控制城市扩张中的有效性进行了验证研究[12-14]，如多功能农业和替代农业对保护农业用地都具有促进作用，而前者既可以保护极具价值的开放空间，也能有效地控制和管理城市增长，被认为具有协同、整合和减轻冲突等特征[15]，后者具有消费导向性，重视直接市场和增加值，通常更可持续[16]。

2.2 划定特定区域，方法弹性综合

国外一些研究将城乡交错带地区作为一种特定的区域进行制度与政策安排，解决问题更具有针对性[2]。日本在20世纪中期将 “近郊绿地”定义为“城市近郊的树林地、水边及与此类似的土地构成整体，形成良好的自然环境，且具有相当规模的区域”，这体现了对绿地仅限为城市建设用地含义的改变。虽然这里并不包括农田，但在控制性绿地的分类中包含了农业地区，将绿地与农田分别进行保护，体现了对于城乡交错带绿地管理的重视[17]。

英国城乡交错带绿带在经历了从卫生隔离与疾病防护为主、游憩引导为辅，到休闲提供为主、兼顾抑制城市蔓延，再到强调抑制无序蔓延，进而向混合功能演化的过程。通过丰富的实践经验得出绿带应坚持刚性和弹性结合的建设原则，明确提出保护和引导城市增长边界的同时，还应坚持弹性适度的原则，当未来社会经济发展出现不确定需求时(如住房、产业发展的空间需求等)，绿带管理政策要具有机动适应与转化的能力[18]。

“绿图”计划是美国广泛应用于城乡交错带绿色空间保护的一种图示方法，它立足现状绿地，根据多层数据分析，如现状自然资源特征、物种多样性分布、灾害预防系统及经济分析等，从多学科角度提出城乡交错带绿地保护策略。决策侧重于城市外围绿地资源复合效能的显现与积极的保护[19]。

2.3 法规体系健全，专项政策指引

日本在20世纪中期就出台了 《首都圈城市近郊绿地保全法》和 《近几圈保全区域征配法》，设立“近郊绿地保全区域”制度，对建筑的新建及改造、打造地基、地形变更和伐木行为进行了限制。并对农业用地颁布了 《农业振兴地域整备法》，形成了涵盖风景地、林地农地的城乡交错带绿地保护法体系[20]。

英国政府颁布的 《绿带规划政策指引》明确规定了绿带功能、土地利用形式及开发控制策略[21]，其中规定城乡交错带地区应尽可能避免不适宜的大面积土地开发，但可进行局部开发 (例如部分商业设施、不完全且零散的居住社区、市政工程建设等)[10]。伴随绿带政策的更替，英国还将多数决策权下放，提倡公众参与。

3 我国城乡交错带绿地规划研究与实践现状

3.1 形成原因

中国城乡交错带的前期改造治理方向是提高城市化程度，以增量发展模式的土地粗放式利用，主要目标是为了扩大城市框架和都市生产空间组织达到经济增长的目的，而对人居环境质量和城市精细化发展等未加以重视。我国特大城市的城市化时间早、速度快，人口组成更复杂，因此城市已经经历了几轮的扩增，城乡交错带问题混乱；中小城市的城市化时间相对较晚，仅对城市近郊乡镇具有显著影响，问题更加明晰，改造更新和管理相对容易。

3.2 实例分析

伴随我国减量规划模式的提出，城镇化发展的主要方式从规模扩张的 “量变”转为空间优化的“质变”，城市空间结构的调整更新与集约发展将逐步替代传统的地域扩张，我国在城乡交错带自然资源保护和开发利用方面的规划管理已有所进展。例如，一些城市对交错带区域进行了转变集体产业发展方式、社区建设、绿地回建等专项治理与整顿工作[22]，部分法定规划中也对城乡交错带规划有所涉及，但在绿地的规划和建设中仍然存在许多问题。

3.2.1 绿地规划现状分析

1)规划管理精度较低。目前对城乡交错带绿地还尚未有明确的定义。城乡交错带绿地规划属于市域绿地系统规划下一层次的绿地分区规划。城市绿地系统规划编制纲要中涉及市域绿地系统规划和绿地系统分区的内容，但分区一般是按照主城区的片区或组团进行，通常情况下并没有针对城乡交错带的分区绿地详细规划，更没有像一些发达国家将城乡交错带作为特定的区域进行制度与政策安排。

2)制度准则针对性不强。近年我国出台的一些相关法规政策对城乡交错带绿地规划具有一定积极作用，如“多规合一”试点工作，内容包含 “科学划定城镇开发边界” “严格保护耕地特别是基本农田，促进资源保护性开发利用” “合理划定禁止建设区、限制建设区和适宜建设区”。这体现了我国对控制城市无限蔓延，提倡减量规划，以及耕地保护等非建设用地规划管理的重视和执行生态环境保护的力度。另外，环保部 《国家生态保护红线—生态功能基线划定技术指南 (试行)》，对理顺保护与发展的关系，改善和提高生态系统服务功能有重要意义。住建部印发的 《绿道规划设计导则》中，区域级绿道和郊野型绿道在城乡交错带的空间组织和资源保护等内容方面有积极的推动作用。但我国还没有针对城乡交错带绿地建立专门的强有力的制度和法规体系。

3.2.2 绿地建设现状分析

当前我国在城乡交错带绿地仿照欧美前一阶段的措施建立了绿带控制城市扩张，例如，北京绿化隔离圈、上海环城绿带规划和珠江三角洲绿道网等，仅限于绿带或绿道等传统绿地和林带形式。虽初见成效，但从结果看，这类措施却是 “治标不治本”，随之而来的城市跨越绿圈持续扩张等问题屡见不鲜，造成这种结果的主要原因是其低估了经济和社会因素的作用，缺乏综合的评估和考量 (表1)。

表1 我国城乡交错带现状问题及对绿地和非建设用地的影响[3]

4 对今后规划的启示

4.1 明确对象定义，制定分区详规

参考日本对 “近郊绿地”的定义[9]和城乡交错带范围的确定[1]，将城乡交错带绿地定义为:位于城乡交错带、具有一定规模的可反映城市与乡村自然生态系统和农业生态系统的土地构成整体。根据现有绿地系统体系，编制城乡交错带特定区域的分区绿地详细规划，使规划更加精细、系统。

4.2 功能分类管理，维护良性循环

绿地规划编制采取基于多功能的子系统分类，例如游憩、美化、防护、保育等功能。根据子系统的不同功能控制保护管理强度[23]，可促使服务类型丰富、提供就业岗位、创造绿地的经济价值，解决单一功能绿地管理经费不可持续的问题。

4.3 健全特定法规，机制精细规范

针对城乡交错带绿地出台专门的规划与保护导则和特定法规，并从 “大规划”向 “小规划”转变，提倡精细化的微空间更新管理，促进城乡交错带绿地管理专门化、规范化，使得规划管理有据可依，进而形成科学有效的绿地保护机制。

5 结语

随着减量规划模式的政策引导，城乡非建设用地总量将发生由减少放缓到相对平稳，再到逐渐增加的变化，城乡交错带绿地是受影响尤其显著的区域。在这过程中，需探究出适合于我国的绿地系统载体应对城乡空间演化，最终成为国家绿色城镇化长效机制的重要组成部分。

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Review and Prospect of the Studies on Rural-Urban Fringe Green Space Planning under Reduction Planning Mode

Jin Yunfeng Wan Yi
(College of Architecture and Urban Planning， Tongji University， Shanghai 200092， China)

This paper introduced the concept and multiple functions of rural-urban fringe，and discussed the opportunities and challenges under current situation.It summed up 3 strong points that could be learned from the overseas theoretic and practices research on rural-urban fringe green space， i.e.， “mature in development and diverse in functional evolution”， “assigning the specific area and adopting resilient and integrated approach” and“sound in legislative system and forward-looking in policy and guidance” .The paper also analyzed the existing problems including “low level in planning and management accuracy”， “less targeted in legislation and rules” and“lack of comprehensive evaluation and testing” after reviewing the current state of urban-rural fringe green space planning and construction in China.Finally，the paper discussed the aspirations on the future planning in terms of planning accuracy，management process and legislative development.

rural-urban fringe， green space， reduction planning， urbanization

10.3969/j.issn.1672－4925.2017.06.003

2017－04－27

高密度人居环境生态与节能教育部重点实验室2017年自主及开放性科研课题 “基于社区生活圈的公共开放空间绩效与规划方法研究—以上海为例”(0100121006)

金云峰 (1961－)，男，教授，博士生导师，同济大学建筑与城市规划学院景观学系副系主任，上海同济城市规划设计研究院注册规划师，同济大学都市建筑设计研究分院一级注册建筑师，研究方向为风景园林规划设计方法与工程技术、中外园林与现代景观、风景旅游区保护与更新，E－mail:jinyf79＠163.com

万亿 (1989－)，女，同济大学风景园林专业在读博士生，研究方向为城市绿地与开放空间，E－mail:wiwilearning＠163.com