农产品质量安全监管的制度分析

张明飞

（安阳工学院，河南安阳455000）

一、农产品质量安全的含义

从词义的角度看，质量包含质和量两个方面，质可分为单质和多质，量有程度的区别。现实世界中的绝大多数产品都存在质量的多维性。以西瓜为例，其质量包含诸如新鲜程度、糖分和纤维的粗细等多种度量。随着认知和生产技术的提升，质量标准会向多样化发展，如增加西瓜中重金属含量等度量。同时，农产品质量是既定局限下资源使用的选择结果，而调节资源投入的数量和比例，能在一定范围内改变农产品质量，但要受效率准则对应的等边际条件的约束，其中的困难是如何有效地利用反映等边际条件的质量信息。

因此，不在指定的价格与局限下探讨，农产品质量就是含义模糊的问题。从表面上看，农产品质量主要是由微生物病原体、多源性组织污染、农药残留和重金属超标、转基因等“潜在危害”造成的，但从经济学的角度看，其实质是成本约束下评价调节机制的问题。以市场机制处理农产品质量，能较好地以竞争汇集个体拥有的分散信息，并降低交易的实施成本，但市场的运行需要政府界定产权和抑制寻租等支持。在某些领域政府调节有节约交易费用的优势，但如何实施政府调节却是充满争议的。如果忽视交易费用的差异，就容易偏执于某种调节机制，要么是不顾价格机制的代价而极端地推崇市场，要么是忘记应对寻租和利用质量信息的困难而过度信赖政府调节[1]。

二、农产品质量问题的多源性

影响农产品质量的因素有着多样性，而人们对这些因素的认知差异与相关的寻租利益共同决定农产品质量监管的范围与强度。

首先，农耕条件制约着农业生产组织形式的发展，使其滞后于农产品需求的变化，包括质量的标准化、供应的规模化和生产的集约化等。中国现有的农耕条件与农村产权制度等，共同降低了农业生产组织的调节弹性。一方面，人均耕地面积不足1.35亩，且田块分割细密。从户籍统计看，2016年仍有约7亿人口从事农业生产，农业平均经营规模很小。尽管户籍统计并未有效地反映诸多实际，但从侧面显示了农村产权改革尚未完成，耕地等生产要素的流转组合依然要与户籍挂钩。耕地产权的模糊性使得集约化农业生产组织的数量和规模都远为不足，导致难以有效地引入成熟的生产技术和组织形式，同时，深加工的农产品需要汇集多种来源的低层次产品，低层次产品在多方面影响着农产品质量。

其次，农产品供应链逐渐延长且品种范围日益拓展，使产品偏离既定质量标准的因素分布极为广泛。在农产品的选种、生产、运输、收储、检测和加工等环节中，存在产品规格波动、农药残留、多源性的污染、掺入杂质以及霉变等影响产品质量的诸多因素，而技术创新和补贴政策也影响着农产品质量，其典型代表是围绕转基因技术影响农产品质量的争议。尽管现有技术并未证实转基因农产品会对人类健康形成不利影响，但转折的文化认知和理想化的价值评价，共同使得反对力量强大[2]。事实上，成本约束导致不可能完全消除所有安全影响，承担一定的风险以获取丰富且品质优良的食品，是成本和竞争的基本含义。同样，虽然农产品供应链的各个环节都有质量检测技术，但要受信息费用等成本的约束与选择。如果以理想化的视角考察，类似的争议就会普遍存在。

最后，农产品质量也是一个评价差异的问题。除了诸如气候与污染等因素对农产品质量的客观影响，人们对不同调节机制的认知差异也有着重大影响。从现实约束看，农产品质量总是呈现有关质量与价格的多种对应关系。若不考虑信息不对称，低价格往往是与低质量的农产品相对应的，高价格则与高质量相对应。而信息不对称问题则与调节机制密切相关。因此，农产品质量的实质是如何看待市场与政府的关系。反对市场失灵的观点认为，不同质量的农产品对应着既定局限下不同消费者的收入或作为支付意愿的边际价格。在不改变局限和平均收入的前提下，直接监管农产品质量往往难于实现预期目标。支持市场失灵的观点则认为，信息不对称会导致道德风险和逆向选择等问题，使质量与价格失调，如消费者对低质量的产品支付高价格。而要消除市场失灵，就需要实施监管。对市场调节机制的不信任，可以是认知偏差的结果，也可以是寻租促成的结果。

三、农产品质量监管的困难

首先，政府监管面临着信息费用的局限。农产品质量的多维性及各维度呈连续分布的特征，是消费者在既定局限下的选择结果。同时，个体实施选择所需的信息大都难以用文本形式统计，而更多地只能由消费者自身感知把握。哈耶克将依赖此类信息的决策模式称为分散决策体系，并认为信息与激励条件的差异是市场调节在效率上优于计划调节的重要原因。因为政府往往不是具体的交易主体，或即便是交易主体，也会因产权界定问题而不是直接利益承担者，导致价格与成本等约束具体交易主体的奖惩机制难于发挥传递、积累和利用信息的功能。因此，对于农产品质量的治理，政府监管会因信息障碍而缺乏比较优势，在事前监管方面更是如此。而基于信息不对称的分析通常遗漏了决定经济效率的现实局限，如交易费用，也忽视了同类交易活动同时存在多种调节机制的可能。

其次，绕开监管和寻租的行为会使监管的预期目标落空。信息的局限会导致监管标准趋于理想化，并促成绕开监管的创新和驯服监管以便寻租的行为，使监管难于实现预期效果，或虽然达成了既定的监管目标，却是以整体效率下降为代价的局部利益提升。常见的现象是受监管的质量维度会满足监管标准的要求，而监管之外的质量维度则会扭曲变化。1986年版《生鲜牛乳收购标准》（GB6914-86）中规定牛奶的蛋白质含量为≥2.95%，细菌指标分为4级，其中Ⅰ级平皿细菌总数为≤50万个/mL，Ⅱ级为≤100万个/mL，Ⅲ级为≤200万个/mL，Ⅳ级为≤400万个/mL。为通过收购检测，养殖户实施了两项“创新”：其一是通过添加三聚氰胺提高牛奶的含氮量，以绕开蛋白质含量的检测；其二是添加抗生素以通过菌落总数的检测。这些“创新”是在劣势且分散的奶牛养殖环境约束下应对严苛标准的选择，其实际效果是乳品质量严重下降。2010年版《食品安全国家标准·生乳》（GB19301-2010）将生乳蛋白质指标调整为≥2.8g/100g，菌落总数为≤2×106tg（mL），虽然因此广受批评，却使得乳制品质量事故大为减少。

再如，2009版《国家食品安全法》为改进监管效果，规定“消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或销售者要求支付价款十倍的赔偿金”，并实施允许举报等制度。因为惩罚性赔偿，职业打假人与食品生产者的竞争将争端逐步推向成文法中质量界定的模糊地带，并放大这种模糊地带。职业打假表面上改进了监管效率，代价却是司法成本急剧上升。为固化疑似违法的证据，打假人往往申请政府信息公开以索赔，索赔不成时就举报，而在处境不利时则要求行政复议，乃至行政诉讼。统计显示，食品安全监管部门中约95%的政府信息公开申请、99%以上的行政复议和100%的行政诉讼。都来自于职业打假人。因此，2016年的法律修改征求意见稿强调，“不支持以赢利为目的的维权”。

最后，政府监管存在自我强化的倾向，而约束监管行为的机制也不利于交易费用的节约。市场中的质量认证受价格和成本等机制的约束，需要努力契合市场信息以降低成本，并倾向于协助产品供给者消除问题，而政府监管行为则主要受政府预算、既定考核规则和领导评价等形式的约束，并倾向于不断放大现存的问题。除了监管部门会自利地拓宽约束的边界，约束监管行为的机制还存在诸多问题：一方面，监管目标、预算约束和考核机制通常是事先设定的，会在不同程度上偏离市场实际，也会因产权界定问题而难于迅速调节矫正，这在领导评价中表现得尤为明显。另一方面，决定这些评价机制的成文法律本身也存在调节弹性低的问题。此外，地方政府还会以监管来维护地区利益，造成统一大市场的分割，并破坏政府抑制寻租的功能[3]。

四、农产品质量监管的成因

农产品的供给者会以多变的形式发送产品信息，以降低交易费用。此时，从传统经济理论看，供应行为似乎存在多种偏离效率准则的问题，从而得出需要监管的结论。监管可能是源于舆论的压力，也可能是出于政府利益的考虑，还可能是出于社会利益的权衡。选择监管，是因为在某些活动领域政府调节具有降低交易费用的优势。

首先，政府监管能在一定程度上缓解相关质量信息的问题。评价农产品质量的信息费用高昂，某些质量评价活动由政府统一实施，能节约大量的费用。例如，围绕转基因农产品等的争议通常难以得出清楚的结论，同时，很多重要信息是经济活动本身的副产品。如果放任争议，其代价往往是错失以实践检验特定论断，进而获得与关键局限相关信息的机会。而以政府独有的强制力界定产权，则具有独特的优势。其次，政府可能出于自利的考虑而实施监管，尤其是在公共事务中自求免责，这也是政府存在的重要基础。农产品质量问题引发的影响安全稳定的行政问责机制，使政府为节约监管成本而确立考核准则，以界定政府自身的权利。政府通过对不良的供应行为施以与执法者收入无关的警告、宣示或惩处等，以减少农产品安全事故。最后，对市场机制的不信任容易促成政府监管。但其中的问题是，由政府实施监管，既不能有效利用市场参与者拥有的分散信息，又需要引入缺乏成本优势的监管体系，如针对农产品加工环节的诸多质量安全监管体系，包括ISO、GMP、HACCP、QS等，并引发复杂的博弈行为，导致交易费用急剧攀升[4]。

五、农产品质量监管的选择

综上所述，需要基于节约交易费用的比较优势确定政府与市场在治理农产品质量中的分工边界。具体而言，实施农产品质量监管的基本选择包括：

首先，应充分尊重市场生成的农产品质量调节机制，如第三方认证等，而只在市场调节无效的情况下实施监管。在必须实施监管时，还应确立较低水平的质量底线，如运用强制性标准限制产品的最低质量标准，以界定政府责任的边界，同时，运用强制认证实现事先确权的目的，以便低成本地界定事故责任承担的主体和范围。因此，需要重新理解监管手段的经济含义，如发放牌照的目的可以是为了降低界定行为主体及其权利的费用。

其次，政府监管应当尽量使用更具弹性的间接调节机制。在必须实施监管时，应当积极运用个体间的成本差异来消除监管中的租值消散，也应考虑运用相关制度调节来实现监管的预期目标。同时，监管应着眼于整体效率，而尽力避免局部性思维。

最后，应该强调农产品质量的事后监管。在质量事件发生之后，相关证据确凿，方便政府依据基本的法律实施审判，并将审判作为产权界定的支持。

[1]李功奎，应瑞瑶.“柠檬市场”与制度安排:一个关于农产品质量安全保障的分析框架[J].农业技术经济，2004（3）：15-20.

[2]钟真，孔祥智.农产品质量安全问题产生的原因与治理措施[J].中南民族大学学报（人文社会科学版），2013（3）：125-129.

[3]鲁敏.国外农产品质量安全监管及启示[J].世界农业，2017（4）：103-106.

[4]朱敏娟.农产品质量安全管理体系建设的研究[J].三农论坛，2017（4）：199-200.