我国的法官员额制改革问题探究

摘要：法官员额制是司法改革的重要内容，其具有精简法官队伍、突出法院审判核心职能、提高司法效率与公信力等功能，但在改革推进过程中，一些特有的中国化问题一度使其陷入困境，分析并探究解决这些问题的方法则是推进法官员额制改革顺利进行并发挥作用的应有之义。

关键词：法官员额制 司法改革 司法效率

一、问题的提出

在我国法治化建设的进程中，司法改革可谓重中之重的一环，本轮司法改革的基本目标是：通过制度优化来吸引和留住优秀的法律人才，并以此为契机逐步完成司法资源的合理配置，使得一线的法律审判权集中于优秀的法律工作者手中，从而提升司法公信力、加强法院权威，最终实现“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。由此可见，如何将优秀法官合理的推到审判一线甚为关键。然而，一个与之相反的事实却是：法官员额制按计划如火如荼的展开，法律人才们并不是像预计那样竞相涌入法院系统，反而出现不少法官离职的现象，且离职的大多并非那些不适者、平庸者，而是年富力强的优秀法官。分析这一现象出现的原因，一定是多层面的，但其更折射出当前我国司法改革背景下法官员额制改革存在的一些问题。

二、法官员额制的中国问题

法官员额制改革是一项牵一发而动全身的工程，实施起来无疑会遇到很多困难，既有来自法院系统内部的制度性困境也有其他层面的困难，而对于其所处困境的分析正是解决问题的前提条件。目前我国法院工作人员总数在三十三万人左右，从事一线审判工作的法官大概占到总数的百分之七十，相比日前我国一些地方试点方案百分之三十几的计划，我国的法官队伍将实现大瘦身。当然，我国法官队伍的构成是及其复杂的，并非单纯几个数字便可以说明问题，想要分析并解决目前我国法官员额制改革所面临的种种困境，还需要从法官的人员构成、工作分工、管理模式等方面入手分析。

（1）法官管理的行政化倾向。我国自古以来对法院的定位就与行政机关相模糊，对于法官的管理也难免带有行政化色彩，突出表现于法院在编的工作人员无论其工作性质与特点，都统一纳在行政体系之中，且法官按照相应的行政等级来确定工资以及福利待遇，这样一个典型的等级式的行政管理模式，并不利于法官们内心深处树立自己并不同于普通行政人员的意识，从而不利于法官队伍的良性发展。

通过分析可知，对法官的行政化管理与司法的特点并不相符，行政机关工作讲求的是上情下达，追求的是效率与执行力，司法机关的工作要求显然与之不同。司法工作的重点在于亲历性，法官独立判案，而不受其他案外因素的影响，这样作出的判决对于当事人以及社会大众才更有说服力与公信力。另外，法官的行政化管理也给在审判一线的法官增添了不少非审判性的工作任务，一定程度上影响了他们的工作时间与精力，这在目前我国法官面临巨大的案件审判压力的情况下不得不说是一个不小的弊端。对于法官的行政化管理可以说是我国长久以来的官僚化的一种实践方式，不可能因为现在的法官员额制改革而完全摒弃，但是却可以成为一个向着打造专业化、精英化模式的管理模式变革的契机，对于法官的行政化管理具有消解作用。

（2）法官职业保障制度不足。法官员额制改革背景下许多优秀法官的“离职”现象出现的重要原因之一就是法官职业保障制度的不足，这主要体现在以下三个方面：首先是法官的职业地位保障问题，我国宪法规定人民法院依法独立行使审判权，但是法院及法官依法独立审判的制度保障不足，原因在于司法地方化的影响。目前法院工作人员的任命受制于地方政府，法官的管理体制为地方政府主管，上级法院协管，事实上法官甚至可以被地方政府调动与撤换，且法院的财政来源为地方政府，这就使得地方政府对于法院的管理具有绝对的话语权，法官的职业地位因此而保障不足。其次是法官的职业权力保障问题，这主要表现在我国规定了法院独立而没有规定法官独立，而由于司法的行政化使得法官在判案过程中依然不免受到来自上级等方面的影响，无法完全独立作出判决。另外，我国仍然存在审判委员会操控案件审判结果以及上级法官对下级法官进行一定的“工作指导”等现象，这就违背了司法审判的“亲历性”要求，可见，进入法官员额的法官依法独立行使审判权而不受外界不合理影响的任务依然任重而道远。最后是法官的职业收入保障问题，目前我国法官的工资标准是参照公务员标准执行，这并不是符合法律职业特点的薪酬制度，因为司法审判的专业性要求法官的职业能力与职业素养等均高于普通公务员，且很多其他法律执业人的收入远远高于法官的收入，这就很容易造成优秀法官的流失以及部分法官在面对金钱的诱惑时不能严守底线而收受贿赂，从而造成枉法裁判的恶果。

（3）法官依法独立行使审判权面临困境。受司法行政化与司法地方化的影响，我国法官依法独立行使审判权的制度保障依然不健全，而我国此次法官员额制改革的背景是司法改革，司法改革所针对的主要情况就是司法行政化与地方化。我国的司法行政化突出表现在法院、法官不能完全独立，即下级法院常常受上级法院的干预，法官受审判委员会强权的控制，这就使得主审法官在办案之时不能完全按照自己的意志进行判断，而法官责任制的追究又与之相矛盾，这在很多时候会令法官的判案工作陷入进退两难的境地；司法权的地方化则是司法权行使过程中受到来自地方政府不同程度的影响与制约，根源在于实践中对法院的定位模糊，很多时候类似于地方政府下的行政机关，且法院的人、财、物统一由地方政府统筹，这就极易加剧司法地方化，法官不止有“法律”这一上司，还受制于自己的“行政领导”，导致无法独立行使司法权。

（4）法官队伍建设不足与人才流失。相较很多法治化程度高的国家，我国的法官队伍建设相对落后，原因在于过去我国一度对法律这一职业的专业特殊性重视度不高，直接导致选拔法官的门槛较低，直到现在，很多偏远地区的法官缺乏法学专业背景，甚至不具备一定的法律思维与判断能力。我国法官队伍人员构成的复杂性，直接影响着精英化、专业化、现代化的法官职业建设。一个优秀的法官，除了具备专业的法学知识与过硬的办案能力外，良好的职业操守也不可或缺，这也是我国法官队伍建设中的另一问题所在。法官职业操守不够理想具体表现在个别法官收受当事人的贿赂，枉法裁判以及一些法官本身就对自己要求过低、品行不正，这统统反应出我国法官队伍建设的漏洞，因此加强法官专业知识与工作能力的同时，也應对法官的职业操守提出更高的要求。此外，与法官队伍建设不足并存的是法官队伍的人才流失问题，法官员额制改革背景下，很多优秀法官转行去做律师或是法务，出现这一现象的原因可能有：法官工资水平与待遇和实际工作量不匹配，薪水水平远远低于很多优秀律师；法官面临向非审判岗位的转变；法官由于独立行使审判权受限而大大降低了职业荣誉感等。这些都一定程度上导致法官队伍人才的流失，而法官员额制改革的初衷是将优秀的法官集中于审判一线，因此如何解决法官离职这一问题就显得至关重要。

（5）配套措施的缺乏与来自法院系统内部的阻力。此次法官员额制改革在具体操作层面上是要实现法官队伍的精简，问题是那些已经取得审判权的法官们被迫脱离审判一线后该何去何从。首先这对于曾经在审判岗位的法官们心理上无疑是个巨大的打击，其次是他们很有可能无法适应法院的其他岗位而选择离职，这对于法院来说更是加剧了人才的流失。法官员额制改革面临的另一个难题是在法院担任领导的人员的职务问题以及是否应当纳入法官的员额之中，由于法官员额制改革必将削弱法院领导的权力，所以是否将目前在法院担任领导职务而不具备审判能力的人员纳入法官员额中是个值得探讨的问题，否则个别非专业出身的法院领导很有可能成为本次法官员额制改革的阻力，甚至是整个司法改革的阻力。

三、司法改革境遇下法官员额制的建构与完善

（1）法官员额制的价值尺度与原则。首先，法官员额制的构建与完善需要坚持国外经验借鉴与中国国情相结合的原则。国外有一些先进的制度设计固然值得我国借鉴，但是由于国外大多秉承法官队伍少而精的理念，很少有像是我国如此的需要精简法官队伍的情况，况且我国有着特殊的国情，因此需要因地制宜的来推行我国的法官员额制改革。其次，针对我国特殊且较为复杂的国情，改革过程中则应格外注意我国不同区域内的司法环境与状况。各个地区由于经济水平与教育水平的差异，直接导致法官队伍建设差距甚远，因此，切不可一刀切的推行改革，应充分考虑各个地区推行法官员额制改革所面临的具体司法困境，单纯通过一个试点方案来指导全国的法官员额制改革的道路是根本行不通的。最后，法官员额制改革还应坚持顶层设计与公众参与的原则。本次改革采取的是顶层设计的方式，这充分体现着来自中央的高度重视，但是一个很现实的问题却是：由于在一开始试点方案设计过程中公众参与度不高，方案在推行过程中遭到很多来自公众的质疑与不理解，试点工作一度进入瓶颈。可见由于缺乏公众广泛的讨论，这种顶层设计、秘而不宣的先行方案的推行有着先天不足，不利于利用集体智慧来推动改革的顺利进行。

（2）确定法官员额数量应考虑的因素。我们一般都认为法官员额数量的确定应当是法院的年审判总工作量除以单位法官可以承受并很好完成的审判工作量，这个固定的公式可以说是法官员额数量计算的最后关键一步。因此，分析影响法院年审判工作总量以及单个法官工作量的因素就显得尤为重要。一是法院年接收案件数量，毋庸置疑这是判断其年审判总量的一个重要标准。当前我国法院普遍面临案件激增的情况，当然由于受人口分布、经济发展水平等因素的影响，各个法院的年接收案件数量还是存在着不小的差异，所以也不可一概而论，应当尽量精确统计各个法院的年接收案件数量。另外，不同类型的案件对于法院来说审判工作量也不同，尤其一些复杂、疑难的特殊案件是应当额外特别计算的。 二是当地的经济发展水平，这尤其与该法院所接收的民商类经济纠纷数量以及涉外商事纠纷的数量呈正相关关系。由于我国地区间发展的不平衡导致各个地方经济水平差异悬殊，经济发达地区的商事交易频繁、标的额偏大、法律关系复杂，法院则会收到更多疑难的复杂案件，这意味着不仅是案件数量上的增多，还有审判难度的增大，也就大大加重了法院的工作量。三是法院级别，法院级别不同，对法官的要求也不同。当前我国的司法实践中，案件中的绝大多数都是由基层法院审判，部分案件由中院审判，因此法官员额的数量应当向基层法院以及中院偏重，在法官的选拔中多注重实务型法官的入额。而省高院与最高院是站在全局角度对省内以及全国的司法事务进行统筹指导，对法官的法律知识能力要求很高，因此应当更注重研究型人才的选拔。四是关于入额法官的具体职责。毋庸置疑，法官的具体工作内容与职责会影响其工作量的大小，而按照内容的重要程度将法官职责分类，即可以是核心审判职责与辅助性审判职责。我们认为，法官员额制改革背景下，法官应只负责核心审判工作，即认定事实、适用法律、形成判决，其他服务于审判的辅助性工作则交予法官助理、书记员等法院工作人员完成。

（3）具体法官员额的确定方法。综合考虑，以法官审判量为中心来确定法官员额的数量是相对科学的方式，其应遵循这样的公式：

法官员额数量=法院年工作量÷单位法官的年合理审判量

单位法官年合理审判量=单位法官的年纯工作时间÷法官完成单位案件核心审判所需时间

单位法官的年纯工作时间=（365天-法定节假日时间-法官因年休、出差、培训等事务不能工作的时间）×法官每天的工作时间

这样的方法肯定还是存在一定缺陷的，比如，法官完成单位案件核心审判所需时间的确定具有不小的难度，这与法官的工作能力与职业素质、各个地方司法习惯、案件的类型与复杂程度等都息息相关，因此，法官完成单位案件核心审判所需时间的确定需要大量的实地调研工作，在此基础上确定的数值才会尽可能的接近实际情况并符合期待。当然，通过以上公式所得出的数值只是一个标准值，具体的法官员额数量应保持在这个标准值上下的一定比例里，是允许存在一定浮动的，也为日后诉讼案件的增长保有余量。

（4）司法辅助人员数量的合理分配。一个配置合理的员额制度中，法官助理、书记员、司法警察都不应该远远低于法官的比例，这是因为，审判人员的配置一定程度上与法官的审判效率成正比，配置越充分合理，法官的审判效率越高，反之则越低。因此从数量上来讲，司法辅助人员是应当高于法官数量，这样更符合司法规律，也凸显了法官的职业定位，即法官只负责案件的核心审判部分，其他实务性、辅助性工作均由司法辅助人员完成，这样的分工明确有利于充分提高司法效率，缓解法院日增的案件压力。

当然，法官员额制的架构不是一蹴而就的，其良好的运行还需要相应的配套措施的建立，例如合理的法官管理制度与法官职业保障制度，这都是值得探究的问题。只有这些方方面面的配套推行与完善，法官员额制改革才会日益实现我们期待的价值。

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作者简介：王郭婷（1992-4），女，汉，河南安阳人，中南财经政法大学法学院2015级硕士研究生，诉讼法专业，研究方向：刑事诉讼法

（作者单位：中南财经政法大学法学院）