PPP的公共性及其经济法解析

一、PPP的公共性

政府机构在社会主义国家的职能主要体现在以下方面：干预经济活动、提供社会公共服务、进行宏观调控等。PPP的运行在很大程度上起到的是一种媒介作用，协助政府完成公共服务职能。公共物品按照经济法的公共物品理论可以划分为纯公共物品和准公共物品两类，前者需要政府出台政策并进行规划和调控，后者则需要政府在赋予私人部门权限的基础上开展政府和私人部门之间的合作。准公共物品需要使得民间资本接入到公共服务之中来，为政府提供更为彻底的公共服务奠定了良好的基础。

发展中国家的公共基础建设在经济进一步发展的过程中呈现出越来越多的短板，政府权力越大，其在财政资金和资源方面表现出的不足就越明显；私人部门虽然具备足够的资金和丰富的资源，但是却没有公共基础设施建设的实权。鉴于政府在公共基础设备投资上渐渐力不从心，PPP的提出显然解决了这个两难而又棘手的问题。PPP出台的根本目的在于保障政府能够更加合理地进行公共基础设备建设，为公众提供更加良好的服务。公共物品理论在这种时代背景下日益凸显出自身的重要性。以此为基础的经济法研究不仅解释了PPP政策出台的原因，还诠释了PPP最为典型的特征—公共性。

PPP建设以市场主体的参与来提供养分，如果没有市场的参与和支持，PPP的公共性将变为妄谈和空谈。PPP有效地讲政府和资本融合在一起，使得公共服务的效用性大大提升。此外，我们要意识到提供公共服务毕竟是政府的主要职能，公共设备的可持续发展依然需要政府的支持和保障，因此政府的主要职责是为PPP建设提供所需的土壤。只有有了政府的保证，公共基础设施建设才能有效进行。如果政府一意孤行，坚持以一己之力进行公共服务建设，那么很可能造成公共基础设施落后的局面，最终导致公共基础设施建设不达标。PPP的出台，将政府和民间资本的优势整合在一起，能够充分调动所有社会资源提升公共服务质量。

前文笔者所述的关于PPP的内容，可以理解为PPP出台的现实意义。政府因为资金不足等原因，借助私人部门和民间资本的力量进行公共服务建设，最终实现双赢的工作目标。 PPP最早出现在英国，因为其在公共基础设施建设上的优势被广泛推广和效仿。

此外，我们可以在了解公共物品理论的基础上把握一些PPP法律知识。我国先后出台的经济政策中都明文规定：政府可以以PPP为媒介优化公共服务，在城市建设和公共基础设备建设之中都可以采取PPP形式。总的来说，PPP在满足社会公共服务需求上大有可为，能够在政府职能的带领下引领公共基础设施建设走上更高的水平。虽然有民间资本的介入，但是PPP的最终目的依然是提供公共服务，所以PPP具有明显的公共性。笔者认为从公共物品理论出发可以更好的解释PPP存在的意义，也能帮助我们更好地理解公共权益和权利行使的问题。

二、经济法探究特许经营协议性质

PPP作为特许经营的一个类别，对其经营性质的判定一直存在着争议和争端，部分人认为PPP需要划分到民事责任合同之中去，部分人则认为PPP应该划分到行政责任合同之中去。笔者认为需要从两方面来解释和论证PPP特许经营的经济法特性：一方面是“特许”，另一方面则是“经营”，如果不能综合考虑，很可能会将PPP陷入到顾此失彼的局面。因此将二和有效地融合在一起是必要而且是必须的。从经济法的角度对其分析，能够大批行政和民事分离的局面。

通过对PPP的公共性和经济法视角进行整体研究，我们不难发现，PPP在应用到具体的项目建设之中时，始终和经济法的制度安排紧密相连，比如我们经常见到的产业扶持政策、财政补贴政策和税收优惠政策。经济法为政府和私人部门之间的诚信合作提供了良好的平台和基础，超前的合作方式使得行政管理的怪圈被打破，同时也将经济法的法规制度更进一步的落实和贯彻下去，实现了经济法调度权的重新定位。

政府在和私人部门合作的过程中应该关注那些以合作为前提的法律法规。诸如财政法上的对口协议、垄断法中的和解协议等都是典型而又显而易见的例子。笔者认为不可因为合作一方是政治机构就将之划分为行政合同，这是最坏的一种选择。

综上，在对PPP的公共性及其经济法的解析中，我们对相关理论基础及相关法定法规决不能忽视。在社会公共服务中，PPP的公共性在保障基础建设的前提下，对更好为大众服务提供了更大的平台。政府与私人部门的合作，可以逐步经济法的相关制度。（作者单位为山东行政学院决策咨询部）