基于基层预算管理问题的几点建议

十八届三中全会提出财政是国家治理的基础和重要支柱，建立现代财政制度。本文结合海南省各市县预算管理现状，分析其存在的问题，提出解决问题的建议。

一、市县预算管理的基本情况

近年来，海南省各市县主动推进预算管理改革。各市县都编制一般公共预算、政府性基金预算和社会保险基金预算，部分市县编制国有资本经营预算，初步建立定位清晰、分工明确的政府预算体系。试编中期财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些对重大领域投入和重大改革性支出等进行预测，建立跨年度预算平衡机制。建立政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹机制。改进预算控制方式，发行政府债券弥补预算赤字，促进各市县公益性事业发展。优化财政支出结构，严格控制一般性支出。加大预算支出进度定期通报、约谈力度，建立定期清理机制和预算执行、存量资金与预算编制挂钩机制，进一步细化政府预决算公开内容。

二、市县预算管理存在的问题

（一）公用经费定额标准偏低。海南省各市县公用经费定额标准参差不齐，大部分市县公用经费定额标准明显较低，与实际需求相差较大，导致各预算单位年初挤占项目支出预算或年中不断申请追加。

（二）预算编制科学性不足。基本建设项目按照总投资规模纳入同年度预算，而不是根据工程进度预计数编列，一定程度上导致资金结余结转规模大。将已明确项目实施部门、实施内容、资金规模的基础设施类项目纳入政府预留，而部门预算基本仅安排一些工作经费性质的项目，未能全面反映部门预算收支总体情况。部分市县按照民生支出、配套资金等大类设置支出项目，不细化到具体项目。

（三）预算执行审批环节繁多。在资金分配方面，对已明确使用方向但未明确实施部门的预算项目，虽已经人大批准，但二次分配时部分市县仍需按照审批额度权限，报送分管项目、财政的市（县）领导、市（县）长、市（县）常务会议、市（县）委常委会审批。项目预算调整方面，对于项目调整，部分市县需要项目主管部门报市县政府审批，审批流程较多。预算资金支付方面，项目资金已分配下达到部门，项目实施过程中需要支付资金的，仍需项目主管部门报送市县领导审批后才能支出。

（四）预算资金使用效益不高。资金多头下达、零敲碎打、平均用力、撒胡椒面等顽疾未解决，导致资金使用分散或重复，效益不明显。因受各种因素影响，部分资金盘而不活，收回重新安排的资金因项目实施缓慢也无法支出，刚“唤醒”又“沉睡”下去。各市县对企业、农民合作组织和农民的产业扶持基本采用现金、物资等无偿补助方式。

三、规范市县预算管理的建议

（一）适当提高公用经费定额标准，完善预算编制制度。各市县要根据年初基本支出中的公用经费、年初项目支出中的工作经费以及年中追加的工作经费，研究测算近3年预算部门公用经费的实际需求，评估现有公用经费定额标准，调整完善公用经费定额标准。厘清基本支出和项目支出的内涵界限，进一步优化基本支出和项目支出的保障结构。

（二）科学编制预算收支，提高预算编制水平。科学测算预算收入水平，不得以预算支出需要反推预算收入，严禁人为提高预测的收入。预算编制要细化到具体项目，每个项目要详细测算成本。前期工作未完成的项目当年度仅安排前期工作经费，跨年度项目按项目进度安排年度预算，严禁在项目建设期安排项目质保金。对已明确实施部门的项目原则上要纳入相应部门预算，不得纳入政府预留，以全面反映部门预算的总体收入情况。

（三）简化预算执行审批环节，提高预算执行效率。简化预算审批环节，缩短预算审批流程，减少预算审批时间。部门预算已明确到项目的，经人大批准即可执行。上级带帽下达的专项转移支付，原则上由主管部门提出申请，财政部门审批即可使用资金。对同一部门原有项目之间的金额调整，原则上由项目主管部门提出申请，财政部门批准。在资金拨付方面，项目预算指标已下达到预算单位的，由预算单位直接报账支出。

（四）加强预算执行管理，提高财政支出绩效。各部门、各单位的预算支出应当按照人大批复的预算严格执行。建立预算项目调整、追加考核机制，同一个年度内同一部门调整、追加项目次数较多的，核减一定比例的下年度项目支出预算。市县政府应在编制下年度预算时或年初制定统筹资金使用计划，指导部门安排项目，纵向将中央、省、市县三级财政安排的项目资金，横向将市县域内有关专项资金，统筹安排、集中使用、统一管理，实现财政资金“一个漏斗向下”。对竞争性领域专项资金，积极推进资金投入方式转变，主要采取贴息、股权投资、风险补偿等市场化运作模式，减少无偿补助，提高资金使用效益。（作者单位为海南省财政厅）