探索完善我国农村最低生活保障制度的有效路径

2007年7月11日，国务院决定在全国范围内全面建立和实施农村低保制度，并下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，该《通知》为解决我国农村贫困人口的温饱和基本生活难题提供了政策保障和方法，让农村贫困人口享受到我国经济社会发展的成果。在全国全面建立农村低保制度，是国家经济发展和社会文明的标志，更是构建我国社会主义和谐社会的一项重要举措。

一、我国农村低保发展历程

（一）探索阶段

2002年，我国第一次正式提出，要积极探索农村低保制度，先在有条件的地方建立起农村低保制度。2003年，民政部在城市最低生活保障制度率先取得了阶段性重大突破的基础上，开始着手全面建设农村低保制度的相关工作部署。

（二）试点阶段

2002年，党的十六大会议，提出了要全面建设小康社会的具体目标，截止到2004年底，北京、上海、天津3个直辖市和浙江、广东2省率先建立了农村低保制度，其余地方政府建立农村低保制度的积极性也被普遍调动起来，建设农村低保制度的步伐明显加快。

（三）快速发展阶段

2004年以后，农村低保制度开始飞速发展，先后在福建、江苏等三个省建立农村低保制度；2005年10月，党的十六届五中全会提出要全面构建社会主义新农村后，又先后在四川、海南、吉林等五个省建立出台了低保政策。

（四）全面推行阶段

2006年，党的十六届六中全会提出我国要逐步建立城乡社会保障体系，之后，我国在中央农村工作会议上指出，要全面实施健全农村最低生活保障制度。2007年7月，国务院就出台了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，这是我国农村最低生活保障制度的一个重大的全新起点。

二、认定条件

凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且家庭财产状况符合当地政府规定条件的，可以申请农村最低生活保障。

目前，农村最低生活保障制度工作以申请人申请—乡镇审核—县区审批—市局监督的方式开展，乡镇审批工作要做到“四议两公开”，农村低保的资金由上级财政拨付至各县区，县级财政匹配，由财政局统一发放到低保户银行账户。

三、完善农村低保的建议

（一）政策制定方面的建议

1.完善农村低保相关政策。农村低保制度的发展迫切需要法律法规来进行引导和规范，农村低保制度要有一定的法律准则，从法律上保证农村低保制度的实施，使其真正做到有法可依。对于农村低保的主要内容及各项责任要进一步进行细化与落实，通过设定法律，保护农民参与农村低保的严谨性；对于支付的风险，要将低保资金给予立法进行保障；对违规操作农村低保的行为，要完善相关惩罚措施、明确追责权限、追责主体，用法律的武器切实维护农村低收入家庭群体的根本利益。

2.加大财政投入，鼓励社会参与。适当加大中央对农村低保资金的投入比例。一要通过调整财政支出结构，适当增加在农村低保方面的财政预算，中央财政应加大转移支付的力度，多为县级财政安排专门面向农村低保方面的资金支持。二要创造条件，开征社会保障税。可以借鉴其他国家的先进经验，在全国范围内推行开征社会保障税，进行融资，三是把福利彩票销售收入应纳入农村低保资金。可以发行专门针对农村最低生活保障的福利彩票，让社会都参与到农村低保当中来。四要发展慈善事业，鼓励个人和企业捐赠。

（二）政策执行方面的建议

1.建立科学监督制度。要建立严格的监督检查机制，要定期、不定期的对农村低保实施过程和结果开展监督检查。夯实主体责任，加大惩戒力度，要追究对在农村低保工作各环节中，要加大对在农村低保的审核、对于在工作中优亲厚友，玩忽职守的，对骗取农村低保金的人员的要严厉处罚，工作人员要严格按照规定追究行政处罚，不仅要追回被骗取的农村低保金，还要视情节严重程度，酌情加重处罚，对涉嫌犯罪的，要送到司法机关严肃处理。

2.加强基层队伍建设。加强基层民政工作者的教育培训，提高基层民政工作人员的办事效率。一是要加强基层民政干部的思想教育，从思想品德和职业素养出发，突出民政为民的服务宗旨，教育和培养基层民政工作者爱岗敬业、求真务实的工作态度，提高基层民政工作者为民服务的意识。二是对基层的民政干部加强学习与培训，定时开展考试，奖优惩劣，促进干部更好的学习。

3.高民众素质和法律意识。要不断增强农村贫苦家庭的脱贫意识，改变以往“以享受农村低保为荣”的思想，通过脱贫攻坚，提高农村贫困人民的生活水平，最终实现全市贫困人口全部脱贫，让有劳动能力的人通过技术、产业扶持，不再依赖农村低保度日。通过宣传教育，不断提高农村群众的整体素质，要加强基层群众的思想教育，让每一个群众都从思想上认识到赡养老人是每个子女应尽的一项义务。同时，要组织农户学习法律知识，让基层群众了解自己应有的权利，有了维权意识，才能更有效地发挥基层群众对农村低保工作的社会监督作用。（作者单位为河南财经政法大学）