合川区全域旅游建设与政府治理机制创新

党的十九大报告明确指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。满足人民过上美好生活的新期待，必须提供丰富的精神食粮。而旅游就是人民对美好生活向往的重要组成部分，提供优质的旅游产品是政府应当履行的公共服务职责。

一、合川区全域旅游发展现状

1.合川旅游行业呈逐年增长的良性发展势头。合川人文历史积淀厚重，旅游资源十分丰富，有215个旅游资源单体。2016年，合川区全年共接待游客682.9万人次，实现旅游收入12.67亿元，完成旅游固定资产投资84.21亿元，建成乡村旅游景点129个，旅游业已成为全区产业结构调整的重要动力和经济发展的重要增长点之一。

2.合川区委区政府对旅游业发展高度重视。合川区委区政府将建设重庆“旅游休闲胜地”明确为三大奋斗目标之一，成立了由区委书记任组长的旅游工作领导小组，制定了《关于加快推动旅游业发展的实施意见》、《旅行社组团来合川旅游奖励政策》等政策文件，成立了全额拨款的正科级事业单位“重庆市合川区旅游宣传营销中心”，开通渝合、泸合旅游直通车，签约组团旅行社300多家，以钓鱼城旅游文化节为龙头的旅游节会，已成为川渝地区知名旅游节会品牌。

3.合川全域旅游的发展目标较为明确。2016年5月20日，重庆市合川区人民政府提交了“市级全域旅游示范区”的申报材料。根据《合川区旅游业发展“十三五”规划（2016-2020年）》，到2021年，将合川建成旅游品牌形象鲜明、产品特色突出、要素配套齐全、服务质量优良、核心竞争力强的旅游休闲胜地和全市旅游强区。全区年接待游客突破1600万人次，旅游增加值占地区生产总值比重达5%以上；力争钓鱼城遗址申遗成功；成功申报全国休闲农业和乡村旅游示范区；创建1-2个5A级景区、10个4A级景区、15个3A级景区；建成1个国家级旅游度假区、2个市级旅游度假区；培育3个市级特色旅游镇、30个市级特色旅游村、5个全域旅游示范镇、10个全域旅游示范村。

二、合川区全域旅游建设中存在的治理问题

1. 旅游政策环境和法治环境有待进一步改善

目前，我区还没有从资源、土地、税费、水电、建安、项目报批等各方面形成完整的优惠政策体系。一是现有土地政策对乡村旅游发展支持力度不够。嘉隆西海、友军生态园、友缘山庄等乡村旅游重点项目用地以流转农村集体土地为主，设施用地比例偏小，接待能力不足，影响游客感受。二是金融机构支持旅游项目发展的积极性不高。特别是民营旅游项目，因其投资大、回收周期长、无资产抵押，无法从金融机构获得贷款资金支持，导致部分乡村旅游项目无法进行深度发展。三是旅游业优惠政策落地落实情况不够理想。主要表现在对旅游项目的补贴资金到位情况不好，税费优惠情况落实不够，项目建设审批还没真正实现一站式、直通车格局。四是旅游行业管理体制机制存在滞后。虽然成立了旅游工作领导小组，但只是议事机构而非决策机构，很多重要工作仍只能由区旅游局承担，难以上升到区级层面协调解决，同时缺乏相应的考核、激励和要素保障政策法规。

2.旅游行业基础有待提升

2.1旅游配套设施不够完善。旅游大交通体系尚未形成，贯穿全域的快速、慢速、水陆空等交通方式未成体系。旅游交通特色未能体现，去往景点或非景点的交通路线，有些还缺乏旅游品牌宣传和引导标识。部分旅游景点道路通畅能力不足，高峰期拥堵严重。景区间快速联通的通勤方式未完全建立，游客前往景区的出行方式不够便捷。

2.2旅游产品开发结构单一。旅游资源开发未能完全打破“小而全”思路，统筹开发不足，特色不够突出。一是钓鱼城、涞滩古镇等旅游拳头产品开发深度不够，仅限于直接感官，体验性、参与性不高。二是旅游项目产品包装的创新意识不强。自我创新、自主开发能力不足，缺乏核心竞争力。三是乡村旅游项目缺乏长效坚持、树立品牌、锻造精品的意识。存在卖点比较单一、重复率高、品味不高、受季节影响大等问题。四是各景区缺乏协同作战、抱团发展的意识。受所有制和经营管理体制影响，各景区、旅游项目基本是单个作战，没有形成优势互补、错位发展、共享共赢的观念。五是旅游商品开发还需继续加强。除了合川桃片、合川肉片以及应季水果和农产品外，缺乏有特色、叫的响的地方特产，旅游产品选择性不强、附加值不高。

2.3宣传推广力度有待加强。酒香也怕巷子深。景区景点建设欠缺统一的地域风格和新颖的体验模式，景区环保设施不配套，文物保护措施滞后，景区整体环境有待改善。一是对全域旅游宣传策划格局不足，没有形成深入人心的宣传载体和口号。二是对全域旅游宣传推广缺乏连续性，宣传推广的层次感不强。三是对全域旅游宣传营销缺乏敏感性和灵活性，守株待兔有余，主动出击不足，忽略了捆绑式营销方式。

3.全域旅游群众参与意愿不强

一是旅游经济账不明晰。从现有投入和收入比例来看，不管是盈利率还是盈利总量，都缺乏明显优于其他行业的竞争优势。在政府固定投入基础上，难以吸引到社会资金投入旅游行业。缺乏一些分类别的旅游投入产出数据分析，供投资者参考决策。二是还未形成深入人心的全域旅游概念。建设休闲旅游胜地理念不够深入民心，对外宣传较多，对内发动不够。三是在基层治理工作中未纳入全域旅游概念。缺少将全域旅游与全区人民参与有机结合的良好渠道。

三、推动全域旅游发展的政府治理创新路径

1.创新机制，推进政府层面的全域旅游思路构建

1.1创新发展理念，深化共建共享的制度环境。更新政府发展理念是治理创新的基础。全域旅游应是全民共建共享、实现游客深度体验的、生活常态化的旅游。合川需要聚焦“历史文化、滨水休闲、乡村体验”，按照“一点两线两片”旅游空间布局，改善相关政策法治环境。一是将“全域旅游”概念写入相关政策文件。在政府工作报告、经济社会发展五年规划、国土规划、城市规划、行业规划中明确提出“全域旅游”目标及相关要求。二是制定旅游创新管理办法。对各行业、各部门镇街旅游创新工作给予相应激励，并计入年度目标考核进行加分。

1.2创新治理理论，推进服务型职能转变。发挥政府服务职能是治理创新的关键。一是按照新公共管理理论，政府是负责任的“企业家”，公民是其尊贵的“顾客”，“由顾客驱动的政府是能够提供多样化和高质量的公共服务的政府”，这是公共管理理念向市场法则的现实复归。二是按照可持续发展理论，政府管理的目标应定义在经济、社会和自然的协调发展上，通过运用需要性、限制性和共同性等原则，调动社会各领域发展的积极性。合川需要创新改革旅游管理机构，成立旅游管理委员会，统筹协调各部门镇街全域旅游行政管理工作，推动政府旅游管理模式由单部门协调到多部门综合转变。

1.3创新治理机制，实现多元主体合作治理。健全治理机制是治理创新的途径。就合川而言，一是成立区级旅游联席会议，构思发展目标，明确发展路径。二是成立各类次级联席会议，在核心景区、城市旅游、乡村旅游、组团特色旅游等方面成立多个联席会议，加强信息数据分析，对政府、投资者、参与者提出有针对性的反馈意见及建议。

2.创新管理，推进行业层面的全域旅游体系建设

2.1打造全域旅游基础设施。一是提档升级核心景区。重点突出钓鱼城景区的独特性及其文化价值，打造一批休闲娱乐性强的特色旅游景点，如涞滩古镇、二佛寺、双龙湖、三江资源等。二是梯次打造城市景观。分级理顺全域旅游的对外交通、区内交通及城市慢行系统交通体系，建设“1+3+N”的旅游集散中心，即1个1级旅游集散中心，3个2级游客中心，多个旅游线路集散点，推动各景点的水、电、气、停车、住宿、餐饮娱乐一体化革新。三是依托农业本质发掘乡村旅游特色。建立互联网及道路交通，增强乡村旅游到达的便捷性，并通过互联网领略乡村旅游文化。四是均衡布局旅游资源。按照旅游行业规划，引导旅游资源均衡布局。

2.2打造全域旅游活动产品。以行业创新为基础，打造各具特色的全域旅游活动产品。在景点旅游方面，深入挖掘景区文化，寻找景区差异化价值景点；在城市旅游方面，激励旅游从业者开发城市慢游、闪游、骑游、呆游等创新产品；在乡村旅游方面，以实施乡村振兴战略为契机，创新开发农耕文化、机耕文化、科学耕种等农业文化旅游项目，开发农村生活体验产品。

2.3树立全域旅游服务品牌。以行业标准化管理为基准，打造星jczJH4Ag3DTiJ6UFn3t29g==级旅游节点。既要求景区景点打造星级服务化标准，又推进各行业、各镇街打造星级旅游行业、星级旅游区域。重点加强人员管理与培训，强化硬件建设和软件打造，建立制度化的行业服务标准，树立星级旅游服务品牌。

3.多元创新，推进社会层面的全域旅游全民参与

3.1金融创新。拓宽金融投融资模式，重点加强社会资金对旅游基础设施建设的投资兴趣。寻找一批有盈利空间的基础设施项目（如停车设施、景区投入、免费景点建设后的商业租售收入等），开展PPP模式，成立公私合营的旅游发展有限公司，以集体占股为主（不少于51%），个体占股为辅（不超过49%），进行公司化运作，吸引合川本地资金投入，每年保底分红。既让社会力量参与投资，又让社会大众享受旅游发展福利，真正实现全民参与。

3.2人文创新。一是注重旅游人才培养和创新，引进外来高层次旅游人才，培育本土高素质旅游人才。二是促进农村一二三产业融合发展，推动人文科技创新发展，不断开发新的历史、文化、艺术、科技产品。

3.3社会创新。形成基于全域旅游的区域自治，推进旅游治理与法治、德治相融合。以全民旅游素质提升，促进全民道德意识、法治意识提升。以道德模范建设、法治社会建设，促进全域旅游持续健康发展。（课题研究单位为中共重庆市合川区委党校）

本文为中共重庆市委党校、重庆行政学院校级课题成果报告，课题编号：CQDX2016B-056，课题负责人：中共重庆市合川区委党校党委书记、常务副校长王剑；主研人员：王倩、陈立；参研人员：廖方勇、蒋光平、乐灿、何强、徐育建等。