铁路公司化改革后如何加强审计工作

为深入贯彻党中央、国务院关于深化国有企业改革和加强国有企业党的建设的战略部署，2017年11月19日，铁路局集团公司正式挂牌，标志着铁路运输企业以崭新的面貌昂首阔步迈入新时代，这是我国铁路发展史上具有重要意义的时点，标志着国铁企业发展全面踏上了建立现代企业制度、着力推进法制化市场化经营的新征程。在当前 铁路行业公司化改革的关键时期，如何结合实际贯彻和落实好总公司要求、如何服务好路局改革和发展实践、如何转变观念做好铁路内部审计工作进行了分析。

一、铁路改革的背景

（一）基于十八大后党中央国务院对审计工作提出了系列要求。在十八大后中央颁布了一系列文件，根据文件提炼出一些新的要求。一是明确了审计工作体制机制的要求。要求建立审计部门向董事会负责的工作机制；二是要求拓展审计的功能作用。要求发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用；要求重点审计企业党组织和董事会在重大决策事项中的职责履行情况，要求审计国有企业境外资产情况；三是明确了审计监督的标准。要求审计监督全覆盖；四是强调了要提供审计监督的保障作用。

（二）其他央企内部审计工作的发展水平为我们铁路审计工作提供了参考和借鉴。通过对国内四家大型集团公司内部审计的架构以及运行情况进行深度调研后发现，铁路内部审计与其在管理体制、发展理念等方面还存在一定的差距。

二、铁路公司化改革后的新要求

（一）审计功能更加全面。①监督功能。一是对单位的监督 ，重点是聚焦企业是否合规经营，加大对违规违纪问题的查处力度，促进依法治企和合规经营能力的提升；二是加强对领导人员的监督。这是全面从严治党向纵深发展的要求。②保障功能。不仅要发挥监督作用，还要在促进国家重大政策落实方面发挥保障作用。③评价功能。根据审计的工作特性，作为第三方相对比较独立，评价比较公正，要对重点政策的落实和决策的执行做出评价，还要对项目投资的效益性、效率性以及经济支出的合理性做出评价。

（二）关于审计工作的标准。一是在审计频次上，要实现审计的全覆盖，确保应审尽审；二是在审计内容上，要围绕新定位发挥好三大功能作用，拓展审计领域，突出审计作用；三是在问题整改上，建立多层面的制度体系，全面推动问题的整改到位。

（三）关于审计工作的保障方面。一是在组织的保障上，要完善审计管理体制；二是在人员的保障上，要加强审计队伍的建设；三是在制度的保障上，要强化审计的基础管理；四是在审计的信息化建设上，要求全面运用信息化系统。

（四）对审计人员提出的新要求。一是眼界要宽。要创新审计工作思路，主动地将审计嵌入企业法人治理结构，作为法人治理的一个部分。要尽快转变工作思路。随着形势的发展和需要以及企业内部控制体系的逐步建立和完善，要尽快树立抛开账本搞审计的工作思路，要拓宽审计视野。要创新审计工作思路，审计监督作为八大监督体系中的一环不是孤立存在的，要善于沟通协调，共享审计成果，形成合力；二是素质要高。持之以恒地提升审计专业水平，以适应新的工作要求。

三、铁路内部审计工作存在的问题面临的挑战

（一）审计服务运用经验有待进一步提高。

铁路内部审计不同于政府部门的国家审计和中介机构的社会审计，它是服务于企业及管理层的一种内部监督形式，它的主要职责是在审计监督的前提下围绕企业发展目标，服务企业经营管理，是企业发展壮大过程中的“清道夫”。在确保监督职能的基础上，要不断强化保障和评价职能，更好的体现审计职能，提高服务经验是迫在眉睫需要解决的问题。

（二）非运输企业内部审计管理中存在的问题和不足。一是内部审计机构编制不一，执行弱化。目前各直属非运输企业内部审计机构的编制范畴并不统一，有的单位为了加强审计力量借用财务编制设立兼职审计人员，或者利用内部审计机构编制补充财务人员的情况；二是内部审计人员配备不足；三是内部审计职责定位不准，履职不够。大部分公司仅仅完成财务及财务监察的工作职能，与内部审计监督的职责要求相差甚远；四是制度体系不健全，修订不及时；五是数量完成无标准，参差不齐。

（三）审计功能全面发挥面临挑战。

1.发挥审计对重大决策部署贯彻落实的保障作用，加大跟踪审计的力度。一是把政策落实纳入跟踪审计，让“政策审计”成为常态。在铁路改革的大背景下，围绕推动各项政策尽快落到实处、取得实效、实现目标，内部审计应持续对重大决策部署落实情况进行跟踪审计。跟踪审计内容包括各项政策的具体部署、执行进度、实际效果等情况，特别是重大政策落地、专项资金使用情况、制度执行的推进情况等；二是将重大决策部署落实情况跟踪审计作为铁路内部审计一项重要职责。现阶段，将内部审计嵌入企业法人治理结构，这就要求总公司层面、路局层面的每一项政策是否能真正落到实处，在制度推进的过程中存在什么样的问题、困难，以及有哪些好的经验做法，都要靠跟踪审计来完成，让跟踪审计成为内部审计的一项重要职责；三是开展重大决策部署跟踪审计是内部审计的一项新任务。为了使内部审计在更高层次和更大范围上推动政策措施落实、服务铁路改革发展、促进完善法人治理结构，今后一段时间开展好政策落实情况跟踪审计将成为铁路内部审计的一项常规性的审计任务。总公司、路局重大政策措施落实、重大项目落地等都将被纳入审计范围，并以此来监督各部门对重大政策措施的执行情况，推动政策措施“最初一公里顺利起步，最后一公里切实落地”，力破“中梗阻”，确保政令畅通、令行禁止，防止政策措施在执行的过程中变形、走样；四是开展重大决策部署落实情况跟踪审计需要提升审计能力。政策落实情况跟踪审计在某种层面上来说也是绩效审计，与财务收支有很大的联系，也有很大的差别。审计过程中除了需要用到传统的审阅帐表、查阅资金项目的方法外，可能还要根据实际情况运用管理学、政策科学领域的分析方法。

2.强化审计在促进依法合规经营、推动廉政建设和推动履职尽责方面的评价作用。一是在面对传统审计中应根据变化的新环境、新背景，创新探索，关注发展中的新情况、新问题，积极提出解决突出问题和推动长远发展的建议，促进形成有利于创新的机制，强化审计评价的力度；二是在推动廉政建设和领导人员履职尽责方面应拓宽审计领域，加大审计监督评价力度。传统的任中审计、离任审计侧重的都是财务收支审计的内容，对贯彻落实党和国家方针政策和上级决策部署方面；“三重一大”事项决策和落实方面内容披露的较少，反映高质量信息的能力较弱，对一个单位的领导人员的评价职能就会体现的较为薄弱。

（四）公司化改制后如何服务于法人治理结构，如何建立有效的报告制度面临挑战。

公司改制后，面对审计职能的深化，审计报告频次将要相应的提高和强化，以应对深化铁路改革的需要，内部审计应该每半年向董事会、党委会和监事会汇报审计半年度发现问题的总体情况、普遍性问题和典型问题的分析等内容进行汇报，以便更好的为管理层提供及时有效的信息。

（五）审计关口前移引发服务与知识体系不对等，服务与监督角色定位的矛盾。

为实现增值型审计、适应审计全覆盖的要求，内部审计不能只是扮演单一角色，而是要同时扮演监督、保障、评价、服务等多个角色，这也会引发服务与现有知识体系不对等、服务与监督职能的矛盾，主要表现在：一是审计服务与知识体系不对等的矛盾。在现阶段，一些部门制定某些经营方针时，会向审计部门事前事先征求意见，有些业务已超越审计知识体系，为避免征求意见流于形式，如何更好的履行审计服务职能是目前一个迫切需要解决的问题；二是审计工作服务和监督角色定位的矛盾。审计服务职能是近几年被赋予的新的内涵，服务职能增加了审计的外延含义，审计部门与被审计单位除了监督与被监督的关系，更深层次的还是一种捆绑互助的关系，审计在履行监督职能的过程中如何举一反三，防微杜渐，既能保持审计的独立性又能为审计提供增值服务，是做好保障和评价职能的一个基础。

（六）审计质量管理与审计工作高质量要求仍有较大距离。

在铁路改革快速发展的同时，内部审计工作也暴露出管控的业务数据分散、数据挖掘不深等问题，审计质量管理在制度、整改、信息化建设上，离高质量的标准还有一定差距，主要表现在：一是审计质量规范仍需完善。对于被审计单位整改质量控制、信息质量控制等内容以及具体业务的审计流程操作要点尚待进一步细化；整改问责办法、跟踪审计、审计成果利用等细则还需要建立和补充；二是整改机制仍不健全。被审计单位对审计问题的严重性意识不够、存在整改形式化、拖沓化的现象，审计整改力度和威慑力还不够强，问责手段有限，整改责任追究过轻，审计整改效果不明显，审计成果利用较弱；三是审计信息化水平还需要进一步提高。审计信息系统与业务系统还未完全实现无缝对接、审计模块管理还未被开发使用、审计信息成果未实现共享、大数据挖掘和分析技术应用不强等问题。

（七）审计队伍职业化还需进一步加强，队伍建设与人才培养还需要跟进。

为适应铁路改革的需要，适应更高的发展目标，应当树立先进的审计人才培养理念，引进适当的人才竞争机制，促进个人目标与路局改革发展长远目标的统一。一是审计队伍知识结构单一。整个路局具备工程造价、土建、资产评估等背景的审计人员占比很低，审计人员面对复杂的环境，责任担当、沟通协调能力、心理抗压能力、创新思维能力不强，工作任务繁重的情况下，内部审计人员的培训及学习往往让位于繁忙的工作，知识与能力不能得到及时的更新与提升；二是对审计工作的绩效考核机制仍不完善。在考核指标上，仍以考核工作量完成度为主，未将审计人员素质发展、方式方法创新等设置为一定的指标，影响个人长远发展与部门目标的有效融合。

四、新时期加强内部审计监督的措施

（一）在审计管理体制方面。一是根据管理体制要求进一步完善审计机构向企业主要负责人和党组织负责和报告机制，立足于重要性事件、典型性问题、普遍性苗头向企业主要负责人、党组织及时、有效地报告情况，对报告的方式、频次以及相关文书格式进行明确细化；二是探索和完善上市公司向董事会负责机制，立足公司治理和合法规范，逐步完善上市公司内部审计监督机制，使之更加有效；三是研究和完善审计问题汇报制度、通报制度；四是开展审计人员责任教育，强化审计人员的责任意识和担当意识；五是在审计后续工作实施细则等相关制度的基础上，进一步完善部门间的协调沟通机制，进一步提高审计效率、扩大审计成果利用。

（二）在发挥审计功能作用方面。一是立足规范性，加大对各类违规问题的查处力度；二是立足风险性，强化岗位监督，助力反腐倡廉工作，持续关注中央八项规定执行落实情况；三是立足执行力，加大对重大决策执行力的监督力度，为路局决策落地提供动态保障；四是立足提质增效，持续关注企业经营效益性决策效果；五是立足风险防控，充分发挥审计的优势作用，促进企业经营风险的识别、预防和化解；六是立足审计评价，独立客观地做好审计评价工作，促进企业健康、高效的发展。

（三）在突出审计重点工作方面。一是坚持“逢离任必委托、逢委托必审计”的原则，提高任期经济责任审计的实效性，规范开展任中经济责任审计，实现领导人员任期满3年审计1次的目标；二是建设项目审计全覆盖，坚持建设期超过3年的建设项目至少审计2次的原则，完成总公司委托项目审计和路局计划审计目标，探索开展建设项目概预算执行情况审计，对项目投资活动全过程进行监督评价；三是加大经营业绩（财务收支）审计力度，运输站段、运输辅助单位每年开展一次审计，非运输企业2年内实现每年审计一次，建设单位、合资公司按照总公司相关要求进行审计；四是逐步开展管理效益审计、风险审计、跟踪审计，创新审计方法，提高审计作用发挥。

（四）在推动审计问题整改方面。一是进一步落实审计后续工作机制，落实整改第一责任人责任，推动问题及时有效整改；二是落实审计联席会议制度，发挥部门联动作用，研究解决历史遗留及普遍性问题；三是强化整改督导检查，完善和细化审计问题整改的督导检查机制。

（五）在加强审计队伍建设方面。一是适应管理需要，拓展招聘渠道，合规选拔任用优秀人才充实审计队伍；二是探索和规范适合路局实际的外购服务管理体制；三是建立和完善审计人员激励约束机制，加强审计文化建设。

（六）强化审计基础管理方面。一是进一步完善审计制度体系，在总公司指导下形成一套《审计工作手册》，指导实践；二是全面运用审计管理信息系统，加强审计过程管控。（作者单位为山西省太原市杏花岭区中国铁路太原局集团有限公司审计处）