铁路基建内审方案设计探讨

中国铁路总公司对铁路大中型基本建设项目主要开展建设资金管理和使用、投资效益、工程造价、项目跟踪等情况的审计，投资效益审计和工程造价审计相对较少，项目跟踪审计作为新的课题正在逐步实施，审计发挥作用前置的概预算审计正在探索中。本文主要对铁路建设项目建设资金管理和使用情况的审计方案进行研究、设计，使之更加突出审计目的，加强对建设资金的监管力度。

概述：目前，铁路基本建设大中型项目投资规模大、持续时间长、资金款源多，容易出现权力寻租、滋生腐败等问题，尤其是自2000年之后，众多客运专线、高速铁路、货运专线等项目集中开工建设，建设管理人员大部分都是铁路基础生产站段转岗而来，专业人才缺乏，建设过程中有意或无意形成了诸多问题。在当前情况下，加强铁路基本建设项目监管，发挥审计部门在铁路建设领域经济监督和维护经济秩序的监督作用，增强保障作用，扩展评价作用有着十分重要的意义。

各级铁路内部审计机构按照分工统筹安排审计资源，加大对铁路大中型基建项目建设资金管理使用等情况的审计力度，既是对国有投资监管，也是落实中央巡视意见的抓手。通过审计，监督、保障铁路建设资金依法、合规、安全地管理和使用，促进铁路建设项目有序实施，是铁路内部各级审计机构的职责所在。要做好审计监督，做好建设资金管理审计项目，审计方案的设计就应更加合理，更能满足审计目的。

一、建设资金管理和使用的审计内容

目前中国铁路总公司对铁路建设项目建设资金管理和使用审计内容，主要有四个方面的要求：一是建设资金管理方面，主要是对建设资金到位的及时性，银行账户、资金存储、资金管理的安全性，建设资金拨付依据的合规性，建设资金管理制度的健全、有效性等进行审计。二是建设资金使用方面，主要是对建设项目投资计划完成情况，资金预算执行情况，合同的签订及履行情况，建设成本列支情况等真实性、合规性，以及建设成本管理的控制制度健全、有效性等进行审计。三是，其他方面主要是对建设项目有关的建设程序、招投标及合同管理、法人治理结构、重大事项决策和财经纪律执行情况等进行审计。包括抽审参建的施工企业。除上述重点内容外，对查证范围的单位均应按国家、中国总公司关于开展“小金库”专项治理工作的要求，重点关注有无设立“小金库”和使用“小金库”款项等违法违纪问题。近年来，建设项目的公司法人治理结构，“三重一大”事项决策的合理性、合规性也逐步纳入审计范畴。

二、目前铁路基建内审审计方案的设计

目前铁路基建内审方案主要是依据2015年中国铁路总公司审计和考核局发布的指导意见，各内部审计机构根据自己的工作人员、业务特点，结合项目具体情况进行编制。所审计的内容主要是检查各种资料的合规性。具体审计岗位的设计分为四个类别：

总体岗位：在审计组的查证实施中处在中心地位，对其他岗位有协调、牵制、控制作用。本岗位负责搜集、整理建设项目的基本情况，作为审计报告的基本素材；核实建设投资的完成情况，对建设成本的真实、完整性进行检查；检查其他岗位分工负责任务以外的其他事项。

计划、资金管理岗位：通过审计，确认建设资金是否已按计划到位；建设资金的存储、管理是否符合规定，有无违规挪用、滞留、串换问题；工程款的拨付手续是否符合规定；建设资金的管理制度是否健全有效。

专项费用岗位：本岗位是审计组总体岗位的配合和补充。通过对几个专题事项的检查，与总体岗位共同完成对建设成本内容的审计。招投标、合同管理岗位：通过审计，确认建设过程中有关的重要事项或环节，如：施工、监理、物资设备等，是否按规定进行了招投标，是否存在规避招标的问题。合同协议的签订、管理和履行是否合规。

抽审施工单位岗位：抽审施工单位，应从建设单位和出资者代表角度开展审计，审计范围限制在审计项目的资金查证上，重点是落实在建设单位发现的线索，检查资金结算和管理使用情况，具体包括：有无违规挪用、转移和抽调建设资金，弄虚作假骗取建设资金，违规频繁使用大额现金，违规使用假发票，违规分包或转包工程，以及拖欠工程价款和农民工工资等问题。抽审施工单位一般可分为财务资金、验工计价、合同执行及甲控料招投标等工作岗位。为加强对施工单位的抽查力度，施工单位局指及下属各项目部都应纳入审计的范围。

三、新方案设计

通过多年实践上述审计方案的设计基本能够满足监督管理的需求，但是仍然存在各岗位间相互穿插，或同时介入同一个问题，浪费审计力量，或有同时忽略某项内容，形成审计空白的情况，针对上述情况笔者结合工作实际，以资金为主线，以合同为切入点设计的审计方案以供探讨。新审计方案岗位审计为招标资金岗位、非招标资金岗位、综合审计岗位、制度审计岗位、抽审施工单位岗位，具体介绍如下：

岗位设计：招标资金岗位、非招标资金岗位。设计的优点，以资金为主线，涵盖业务总体流程，闭环审计，不会存在审计盲点及交叉，节约审计力量。设计缺点，对审计人员业务素质要求较高，较为全面，工作量分配不均衡。

将建设资金支出人为划分为三部分，一是需要招标和签订合同的支出，这部分支出涉及征拆单位、设计单位、施工单位、监理单位、甲供物资等，占全部资金量的大部分，工作量大，内容多，需要从招标开始直至计价后付款整体审查资金流的情况，需要审计人员对建设流程、招标、合同、预算、验工计价等相关知识储备足够全面，业务素质要求较高；二是不需招标，需要签订合同的支出，这部分支出仅需要对合同内容进行梳理，审查合同是否真实，是否按合同履行，资金支付是否符合合同约定；三是，不需要签订合同的支出，这部分内容主要是建设单位管理费、职工薪酬、零星支出等，业务相对简单，金额相对较低，适合新从业的审计人员。

岗位设计：综合审计岗位。类似总体岗位，在审计组的查证实施中处在配合位置，对其他岗位有协调作用。本岗位负责搜集、整理建设单位和建设项目的基本情况，作为审计报告的基本素材；核实建设资金到位情况，投资的完成情况，检查其他岗位分工负责任务以外的其他事项。

岗位设计：制度审计岗位。主要对建设单位各项管理制度进行审查，“三重一大”的合法合规性、内容流程的正确性，文件传签分级控制程序的合规性，中央八项规定落实情况，上次审计及相关机构发现问题整改等情况进行审计。从决策及制度层面对建设单位的资金使用和管理进行分析、研判，提高制度设计的正确、有效性，可执行性，从源头堵住各项管理漏洞。

岗位设计：抽审施工企业岗位。抽审施工企业，应从建设单位和出资者代表角度开展审计，依据合同及资金监管协议进行，审计范围限制在审计项目的资金查证上，重点是落实在建设单位发现的线索，检查资金预算、结算和管理使用情况，这部分内容的实施可以参见建设单位资金岗位的分类方法，使建设资金能够按规定使用。涉及施工企业内部管理的部分，不属于基建审计的范畴。

通过新的审计岗位分工更进一步突出建设资金审计的重点，形成审计链条闭环，避免了岗位交叉，节约审计力量，同时便于落实审计责任，更好的发挥审计利剑作用。（作者单位为中国铁路太原局集团有限公司审计处）