关检并联通关的贸易便利化制度研究

尹建丽 于得水

[摘要]深入推进全国通关一体化、打造更加开放便利的营商环境，需要推进跨部门一次性联合检查，将现行货物报关报检“串联”流程改为“并联”，探索多环节合一、扁平化的口岸管理新模式。从我国口岸通关模式“通关单”的发展经历入手，结合当前欧美等国际成熟的通关制度做法，分析了当前我国关检并联通关的贸易便利化制度安排，为创新口岸管理模式、加快推进国际贸易“单一窗口”建设、实现全国通关一体化提供政策研究和理论支持。

[关键词]并联；三互；单一窗口；贸易便利化

[中图分类号]F7525

[文献标识码]A

[文章编号]2095-3283（2017）11-0004-04

[作者简介]尹建丽，讲师，研究方向：电子商务、国际贸易；于得水，工程师，研究方向：风险管理、认证认可。

[基金项目]北京睿库贸易安全及便利化研究中心“中国贸易便利化年度报告（2017）”（专题部分）阶段性成果。

2017年政府工作报告中要求，推广国际贸易“单一窗口”，实现全国通关一体化。“单一窗口”是联合国倡导的一项国际贸易便利措施，其内涵是指参与国际贸易和运输的各方通过单一的平台，一次提交标准化的信息和单证，以满足相关法律法规及管理的要求，同时监管部门处理状态（结果）通过单一平台反馈给申报人。目前，在进出口货物边境机构查验方面，只有海關、国检两个部门，串联的结点为“通关单”。

一、中国边境机构的货物通关模式

在商检、动植检、卫检合并之前，我国边境机构通关模式主要是各机构在报关单上签章。1998年国务院机构改革“三检合一”之后，国家出入境检验检疫局联合海关总署下发了《关于启用检验检疫出入境货物通关单的通知》，决定自2000年1月1日起建立新的检验检疫货物通关制度，实施“先报检，后报关”的通关模式：取消原“商检、动植检、卫检”以放行单、证书以及在报关单上加盖放行章等通关放行形式，启用“入境货物通关单”和“出境货物通关单”，对列入《出入境检验检疫机构实施检验检疫的进出口商品目录》范围内的进出口货物（包括转关运输货物），海关一律凭货物报关地出入境检验检疫局签发的“入境货物通关单”或“出境货物通关单”验放。

2002年由全国人大常委会第27次会议修定实施的《进出口商品检验法》规定：必须经商检机构检验的进出口商品，海关凭商检机构签发的货物“通关证明”验放；商检机构对实施许可制度的进出口商品实行“验证管理”。2005年由国务院第101次常务会议通过实施的《进出口商品检验法实施条例》规定：出入境检验检疫机构对实施许可制度和国家规定必须经过认证的进出口商品实行“验证管理”；法定检验的进出口商品、实行验证管理的进出口商品，海关凭出入境检验检疫机构签发的“货物通关单”办理海关通关手续。

目前，中国海关、检验检疫机构沿用自2008年起正式执行的“通关单联网核查”机制。2007年底，为提高口岸通关效率，推进无纸通关改革，海关总署与质检总局联合发布68号公告，决定实施“通关单联网核查”。“通关单联网核查”的基本流程是：出入境检验检疫机构根据相关法律法规的规定对法检商品签发通关单，实时将通关单电子数据传输至海关，海关凭以验放法检商品，办结海关手续后将通关单使用情况反馈质检总局。

二、欧美等国家通关制度简介

国际上绝大多数国家均采用事前准入认证、事中入境验证、事后市场监管的监管制度，涉及技术性贸易措施的口岸通关环节监管方式主要是“入境验证”。

（一）欧盟对外贸易法规和政策

欧盟对食品、动植物及其产品和各种工业产品制定严格的检验检疫管理法规和标准。在欧委会内部，贸易总司（相当于一些国家的工贸部）专门负责欧盟贸易事务，其下设8个司，分别负责水平议题和双边经贸关系等问题，与中国经贸关系由C司负责、WTO事务由F司负责。消保总司（相当于市场监管局）主要负责组织实施欧盟通用产品安全指令（GPSD），并在GPSD框架下开展与消费者保护相关的消费产品立法和管理活动，生产者和进口商有责任保证投放欧盟市场产品的安全，并采取适当的预防性措施，出现问题时有义务立即行动并通报主管机构。为有效实施消费者保护政策，欧盟近年来建立了一系列快速预警系统，如非食品类消费品预警系统（RAPEX）、食品和饲料预警系统（RASFF）以及医疗器械和药品等专门系统。

1989年欧盟理事会推出《合格评定的全球战略》决议，通过把合格评定程序的不同阶段设计成不同的模式、制定采用这些评定程序的准则、指定实施程序的机构及规定CE标志的使用，从而以法规的形式制定协调一致的合格评定方法。欧盟技术法规主体由新方法指令和旧方法指令构成，因此欧盟合格评定制度也分为由新方法指令而来的CE合格评定制度和由旧方法指令而来的汽车、食品、化学品、药品等认证制度，其中CE认证是欧盟合格评定制度的主体。欧盟合格评定的具体管理工作由各成员国指定机构，负责承担有关新方法指令中所要求的第三方参与的合格评定活动。

成员国海关当局负责对进出口商品进行检查，如发现产品某些特性显示这些产品极有可能存在随时引发健康和安全危害的风险，或者发现产品未按相关产品的安全规定携带文件或加贴标志，则不能放行。对于新方法指令所覆盖产品，海关当局会注意其CE标志。边境执法当局和市场监管当局互通信息，并根据所接收信息采取适当措施。

（二）欧盟的“入境验证”制度

“入境验证”是各国普遍采用的对进出口商品进行监管的一种方式，“入境验证”制度对简化进口商品的通关手续、减少对入境商品的实物检验、保证对入境商品的质量溯源有重要的作用。欧盟国家对自第三国进口的产品也施行“入境验证”的管理程序，只不过欧盟国家“入境验证”的法律依据、实施机构、“验证”的内容与我国有所不同。

欧盟国家实施“入境验证”的法律依据是欧共体339/93/EC号法规《对自第三国进口产品的产品安全规则符合性检查条例》。该条例适用于涉及安全和健康的产品，条例不适用于植物卫生、兽医和畜牧控制以及动物保护，及欧共体中有专门的边境检查法规规定的特定产品。endprint

欧盟没有类似“出入境检验检疫”这样的机构，欧盟行使“入境验证”职责的是成员国海关，由海关在边境口岸对来自第三国货物实施符合性检查，不符合要求的则通知成员国市场监管机构，由市场监管机构采取如禁止产品投放市场、停止进口等相应措施。

欧盟作为统一市场内部商品自由流通，成员国之间不存在边境地区进出口商品“入境验证”，欧盟的“入境验证”仅针对来自欧盟国家之外第三国的进口商品，“入境验证”也仅在货物运达的第一个欧盟国家的边境口岸进行。

（三）美国的口岸边境执法简介

随着关税的逐渐降低，美国海关的中心任务已经由以往的征税、缉私等传统职能转向了监管供应链及维护边境安全等方面。美国“9·11”事件后，坚持以“贸易安全优于贸易便利”为指导思想建立口岸一体化管理模式，整合了边境执法资源，将边检、动植物检疫等机构与海关合并，隶属于国土安全部。

自1994年北美自贸协定实施后，商界要求美国海关加快验放速度、提高工作效率，美国海关成立了“海关重组研究组”，应对海关机构重组、海关现代法的实施、落实美国政府在乌拉主回合中所签署的各项协定等任务，美国在全关境内设立了四个海关管理中心作为全美300多个通关口岸与总署间的中介管理层次。

美国以强大的信息系统为技术支持设立“单一窗口”，“自动化商业环境”（ACE）极大地提高了管理效率，将美国的贸易便利化水平提高到世界前列。ACE通过整合多个政府机构成为单一窗口，并通过国际贸易数据系统（ITDS）使80多个政府机构整合在ACE平台上。ACE能够让贸易参与者更好地管理他们的交易信息，高效地对进出口数据进行收集处理和分析，利用ITDS为各个政府机构提供数据信息共享平台，加速合法贸易和进出口通关速度。

（四）美欧货物通关制度的主要特点

无论是美国海关与边境保护局制定的一系列计划还是欧盟的统一管理边境，无论是世界卫生组织的《国际卫生条例（2005）》还是世界海关组织的《全球贸易安全与便利标准框架》，均调整了贸易安全的重心。

1设置准入门槛，强化源头管理。通过立法对重点敏感产品设立准入制度，都存在有形或无形的目录，如欧盟指令的监管范围远比我国法检目录大得多，而且形成从市场准入—口岸查验—后市场监管完整管理体系。通过设立企业注册登记、产品质量安全认证、提供第三方检测报告等准入条件，实施质量源头控制。

2产品分类监管，注重风险监控。在“合格假定”和风险分析的基础上，监管机构面向消费者、社区、学校、社会团体、医疗机构、警方等开展质量安全风险监测，获取现实或潜在的质量安全信息，而质量管理行为均以风险评估结果为依据，根据产品风险程度的不同采用相应的合格评定模式和监督管理措施。

3利用社会力量，实行管办分离。主要采用间接管理为主的监管方式——能由市场、社会完成的事务性工作一般由第三方机构承担，政府则着重强化对第三方机构的监督管理。

4监管信息共享，部门联动处置。监管机构获取风险信息后，迅速发布风险预警，并采取紧急控制措施，及时消除安全隐患。欧盟的RAPEX系统实现了欧盟成员国间危险产品信息的共享。CPSC按照设定的标准和程序，主动提醒海关对“高风险”进口货物进行检查和拦截。

三、我国现行通关制度的弊端

（一）与国际通行规则不符

国际上欧美等国家的口岸通关模式均未采用“通关单”制度。欧盟指令、美国联邦法律法规等关于产品技术性贸易措施方面的货物监管，口岸通关不需要“通关单”，而是将技术性贸易措施监管统一纳入许可证件监管或贸易管制。从欧美发展经历来看，政府规制分为统一的市场监管体制和一体化的口岸管理体制。欧美口岸管理部门与市场消费保障部门建立了完善的监管协调机制。

政府改革的核心是职能转变。政府不处理具体的微观检验业务，这些由第三方机构承担。从WTO/TBT层面的技术法规、标准和合格评定三要素来看，政府制定技术法规、产业界主导标准、第三方技术机构实施符合性评定。法定检验体制改革的表象是“法检目录”调整，本质则是管办分离。以欧盟为例，欧盟指令的产品范围即为欧盟政府法定监管范围，也就是欧盟的“法检目录”。发达国家对这些“法定检验”产品并非政府检验，而是交由市场化的第三方技术机构。《关于调整对外援助物资检验和验放管理的通知（商务部、海关总署、质检总局2016年第89号公告）》在援外货物验放这一领域做出了采用市场化检验方式的探索和嘗试。

（二）“通关单”通关模式扩大了上位法范围

“通关单”在法律条文中仅适用于商品检验，而不适用于卫生、动植物检疫。《进出境动植物检疫法》及其实施条例、《国境卫生检疫法》及其实施条例、《食品安全法》中均未涉及“通关单”方面的条文。虽然《食品安全法》中在“检验”方面，援引了《商检法》及实施条例（法律、法规）的有关规定，该“检验”为《进出口商品检验法》第六条所指的合格评定活动，但在通关制度或模式方面，也无“通关单”规定。“通关单”由商检法实施条例提出，商检法原为“通关证明”。《商检法实施条例》第三条、第四条分别对进出口商品检验的“目录”和“法定检验”进行了表述，只有检验检疫类别为“M/N”、“R/S”和“L”的属于“通关单”范畴；而每年质检总局、海关总署联合发布的《出入境检验检疫机构实施检验检疫的进出境商品目录》为包括商检“目录”在内的检验、检疫目录，检验检疫类别除了“M/N”、“R/S”、“L”外，仅有“P/Q”、“V/W”分别对应了海关监管条件“A/B”，这与《立法法》第八十条规定的有关规章制定不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责规定相违背。

《商检法实施条例》第三、四条分别规定了国家质检总局应当依照商检法第四条规定，制定、调整必须实施检验的进出口商品目录（简称目录）；出入境检验检疫机构对列入目录的进出口商品以及法律、行政法规规定须经出入境检验检疫机构“检验”的其他进出口商品实施检验（称法定检验）。而我国从未发布过进出口商品“法定检验”目录，质检总局2003年第125号公告甚至对《出入境检验检疫机构实施检验检疫的进出境商品目录》简称：检验检疫法检目录。原国家出入境检验检疫局、海关总署联合发布的“国检法联[1999]397号”仅是“通知”，非部门联合公告或联合令形式，法律层级和效力显然没有《商检法》及其实施条例和部门规章高。海关总署、质检总局联合公告2007年第68号发布的“通关单联网核查”制度是部门规章联合公告，“通关单联网核查”制度可以理解为原“商检、动植检、卫检”以放行单、证书以及在报关单上加盖放行章等通关放行形式的电子化指令化。endprint

另外，根据质检总局6号令《进口许可制度民用商品入境验证管理办法》，进口许可制度包括进口质量许可制度和强制性产品认证，目前的“L目录”还不能说等于“CCC目录”。质检总局公告第125号将当时的检验检疫目录中的原海关监管条件“C”一律调整为“A”，但后续的国家发布的CCC目录的产品也就是新增的L入境验证目录的产品，也存在与HS编码无法准确对应的情况，有关CCC目录产品的具体描述与界定，以国家认监委发布的相关产品实施强制性产品认证的公告为准。

（三）影响通关速度和贸易便利化

《贸易便利化协定》第8条边境机构合作第1款：成员国应保证其负责边境管制和货物进出口及过境程序的主管机关和机构相互合作并协调行动，以便利贸易。2017年5月24日国务院常务会议部署深入推进全国通关一体化指出，要深化协作共管，推进跨部门一次性联合检查，将现行货物报关报检“串联”流程改为“并联”，探索多环节合一、扁平化的口岸管理新模式。

海关通关一体化改革的“一次申报、分步处置”通关管理模式、检验检疫通关一体化改革的“三通”“两直”通关管理模式，在一定程度上实现了各自部门的“串联”改“并联”和扁平化管理，但距口岸通关一体化即关检整体一体化尚有差距。通过对海关、检验检疫一体化实施方案的比较，发现在一体化内容含义、作业流程、机构设置、资源配置等方面均存在差异。海关“一次申报、分步处置”一体化模式与检验检疫“三通”“两直”一体化模式不能完全匹配。

四、打造更加高效的口岸通关模式

从海关和检验检疫各自的一体化，走向共同一体化的愿景，实现 “三互”大通关建设改革方案的既定目标，履行贸易便利和协定有关条款，实现贸易安全与便利的价值统一。

国务院关于印发落实“三互”推进大通关建设改革方案的通知提出，推动一体化通关管理：强化跨部门、跨地区通关协作，加快推进内陆沿海沿边一体化通关管理，实现在货物进出口岸或申报人所在地海关和检验检疫机构均可以办理全部报关报检手续。全面推进“一站式作业”，推行“联合查验、一次放行”等通关新模式，海关、检验检疫需要对同一运输工具进行检查时实施联合登临检查，需要对同一进出口货物查验时实施联合查验，在旅检、邮递和快件监管等环节全面推行关检“一机两屏”；广泛实施口岸通关无纸化和许可证件联网核查核销；研究建立口岸风险布控中心；探索行政执法权相对集中行使和跨部门联合执法。

《质量监督检验检疫事业发展“十三五”规划》提出，建成覆盖全国口岸的进出口商品质量安全监测网络，构建全国口岸质量安全风险评估平台和进出口商品质量安全大数据处理与评价中心，建设全国统一的智能化预警平台，提升进出口商品质量安全风险管控能力。

《认证认可检验检测发展“十三五”规划》提出，推动强制性产品认证目录管理模式改革，实施技术法规式的管理，推动强制性产品认证制度向产品标识制度转变，参照国际通行的技术法规形式，以发布产品认证通用要求为主，辅以适用目录的方式，形成更加通俗易懂、科学合理、边际清晰的认证适用范围表述。

国务院口岸部际联席会议后海关牵头起草的《压缩货物通关时间的措施（试行）》提出，实行货物报关报检“并联”。改变现在货物报检报关“串联”流程，在放行环节实施通关单、报关单电子数据对碰。

2017年5月24日国务院常务会议指出，推进跨部门一次性联合检查，将现行货物报关报检“串联”流程改为“并联”。

北京睿庫贸易安全及便利化研究中心有关“一次性联合查验”的情况及意见问卷调查表明：对进出口货物进行开箱作业的边境机构主要就是海关和国检两个部门。海关查了国检查，国检查了又有其他部门来查的情况并不存在。理论上说，海关、国检两个部门都有相应的职责和权限对进出口货物进行开箱查验或其他作业。实际工作当中，出口货物发生开箱重叠的情况几乎没有。就进口货物而言，开箱重叠的情况尽管比例很低，但绝对数还是不小。

海关开箱查验，目的就是确定数量、品名、规格、是否存在夹藏这几项，由国检来协助是比较容易实现的，而反过来，让海关代替国检进行抽样、熏蒸、消毒等检验检疫处理几乎不可能，仅就开箱查验而言，开展监管互认和执法互助，海关属于受益方。将联合查验进一步升级为一家查验，需要通过行政权力、责任的跨部门转移，牵涉到一系列法律制度的修订。

如果海关、国检两个部门能够把开箱这个动作协调一致，合二为一，对企业降低成本、提高货物通关速度具有积极作用和意义。 “三互”是国务院发布《落实“三互”推进大通关建设改革方案》提出的一项明确要求，通过联合查验这个抓手来落实也是一个很好的契机，理应利用这个机会有所突破。

四、结语

全球运输和贸易便利化伙伴关系研究机构（GFP）的研究结果表明：目前各国边境和口岸管理正在呈现“边境整合管理”的趋势。2016年3月，国务院批复建立中国国家贸易便利化委员会，部署、统筹指导贸易便利化工作。无论是海关的许可证件监管制度还是检验检疫的技术性贸易措施监管，国外边境机构的法律、指令（需成员国转化）等执法依据与国内口岸管理机构的依法行政相同。

作为国家口岸管理的中央事权，海关、检验检疫作为货物安全监管的口岸边境机构，在“许可证件监管”和“进口许可制度民用商品入境验证管理”基础上，基于商品检验管办分离的“入境验证”与海关“监管”等事权对应的有关职能相叠加，在“放、管、服”背景下应当积极深化协作共管，推进跨部门一次性联合检查，将现行货物报关报检“串联”流程改为“并联”，探索多环节合一、扁平化的口岸管理新模式。

从海关和检验检疫各自的一体化走向共同一体化的愿景，探索建设一体化的口岸管理体制，从而实现“三互”大通关建设改革方案的既定目标，履行贸易便利化协定有关条款，实现贸易安全与便利的价值统一。

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（责任编辑：郭丽春）endprint