我国地方政府债务风险成因分析

文/刘浩，重庆人文科技学院金融系

我国地方政府债务风险成因分析

文/刘浩，重庆人文科技学院金融系

2008年全球金融危机以及近年来的欧洲主权债务危机的爆发,使得国内外学者纷纷将国家经济风险的研究提上了日程。尤其是08年底四万亿经济刺激计划实施以来,我国地方政府债务的风险变得尤为引人关注。根据审计署发布的地方政府债务审计报告,截止至2013年6月底,我国各级政府负有偿还责任的债务20.7万亿元。如果考虑或有债务,我国各级政府债务规模约为30. 3万亿元,其中地方政府债务余额约17.9万亿元。国外的历史经验告诉我们,地方债务的规模过大很容易引发财政危机和经济危机,甚者会危及到国家社会稳定。随着我国地方债务规模的不断扩大,如何有效地防范和控制地方政府债务风险,已经成为一个困扰地方政府的问题。

地方政府；债务风险；成因

1 背景

2008 年美国爆发的金融危机通过多种途径蔓延至我国,对我国的经济增长产生了巨大的负面影响。为了应对此次金融危机带来的冲击,我国政府宣布实施四万亿刺激经济计划。该计划一经宣布,各地方政府马上开始进行大量基础设施建设投资,实际的投资量远远超过了四万亿元。但是,现阶段我国地方政府本身收入来源有限,只能采取变通手段,成立融资平台公司向银行借款。表面上看,虽然地方财政的预算状况良好,实际上却逐渐积累了大量的债务风险。渐渐地,地方政府债务风险问题在当前经济体制改革中变得突出起来,也引起了社会各界的广泛关注。

2 我国地方政府的发展历程

2.1 立法禁止地方债政府债券

我国地方债发行的历史可以追溯到建国初期,例如为了加速东北经济发展,经国务院批准在1950年发行东北生产建设折实公债。1958年,为了恢复经济发展,促进地方经济生产,国务院发布了《关于发行地方公债的决定》,允许各地方政府在必要时发行建设公债。之后,由于政治因素,我国经济发展缓慢,地方债务的发行也处于停滞阶段。直至改革开放之后的1979年,少数地区为了自身发展开始举借政府债务。从此以后,各地政府开始发行地方债券及国有企业债券,以满足地方经济发展的财政支出需求。

然而,1993年,出于对地方政府偿债能力的疑问,国务院下令禁止了地方政府债券的发行,并开始逐步推行财政分税制改革。之后颁布的《预算法》进一步明确规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”该《预算法》一直沿用至今。

2.2 地方政府通过变通的方式举债

自分税制改革实施以来,由于地方政府税收收入减少,且中央转移支付力度不够,地方政府的财政收入大幅削减。然而,随着市场经济的发展,各个地方政府之间的竞争加剧。为了吸引外资,各地方政府开始大量进行基础设施建设,对于资金的需求日趋强烈。然而受制于法律法规,地方政府无法通过发行地方政府债券的方式来获得融资。

在这种情况下,地方政府为了自身的发展,纷纷采取变通政策,各种融资平台公司如雨后春夢般的成立。融资平台公司一方面规避了《预算法》对地方政府举债的限制,另一方面从银行等渠道获得了大量资金,确保基础设施建设的正常运转,推动了地方经济的繁荣发展。

2.3 财政部代发地方政府债券

在金融危机的背景下,为了稳定经发展,2009年国务院经研究决定,地方政府可以根据自身预算需求,向财政部申请代理发债。相关债务由财政部统一管理、归还。新疆维吾尔自治区政府债务作为我国首期地方政府债务,于2009年4月3日在上海证券交易所发行上市。地方债务的发行规模需要全国人大审议决定,近年来,经人大批准的地方债规模均在2000亿元左右。虽然,以财政部“统发统还”的形式发行的地方政府债券与真正意义上的市政债券还有一定区别,但改革是一个循序渐进的过程,地方政府债务发行的放幵为今后向地方政府独立发债奠定了良好的基础。

2.4 地方政府作为试点发债

鉴于之前由财政部统筹的债务发行状况良好,2011年10月20日,财政部发布了《2011年地方政府自行发债试点办法》。该办法批准上海市、浙江省、广东省和深圳市作为地方政府自行发债试点。3办法规定,地方政府可以在规模限额内自行组织发行本地政府债券,并对地方政府债权的品种、定价、规模及偿还办法做出了详细规定。2013年6月25日,财政部又发布了《2013年地方政府自行发债试点办法》,该办法将江苏省及山东省也纳入了自行发债的试点范围。

3 地方政府债务风险的成因分析

3.1 转移支付制度失效

随着我国改革开放的不断深化和市场经济的不断发展,各地方经济也呈现出了良赛不齐的现象。沿海东部地区在经济发展中占得先机，遥遥领先于中西部地区,也导致各地区见的政府财政收入差异较大。为了弥补这一差异,中央政府采取了转移支付制度作为解决方法。但是,随着转移支付制度的实施,其中也暴露出不少问题。在地方政府财源受分税制改革的影响下,中央政府的转移支付并不能实现各地区协调发展的初衷,也无法满足各地方政府经济发展的资金需求。

由实施效果可以看出,现行的转移支付制度存在许多问题。其中最突出的在于,转移支付制度的随意性。现行的转移支付制度并没有被列入法律,依法实施。在具体操作过程中,就导致许多地方政府可以通过找关系获取更多资金,有失公平的现象。就转移支付到底应该转移给谁,转移多少的问题,一直没有明确的文件指导,并逐步发展成为地方政府与中央政府讨价还价的结果。在确定具体转移规模时,更是往往由一个人说了算,导致寻租现象日益娼獗,严重制约了地方经济的健康发展。

3.2 扭曲的政绩评价体系

如果说财政体制改革是点燃地方政府债务风险的火苗,那么目前扭曲的政绩评价体系无疑是在火上绕油。由于在过往的行政管理中,对官员干部的考核往往只重视经济发展的速度,从而导致唯GDP论盛行。各个地方官员为了自身发展,不管项目的可行性,盲目上马各种招商引资项目,导致工业园滥建、重建的情况普遍出现。另外,由于我国地方政府官员普遍任期较短,用较长期限的债券融资便成为了他们最得心应手的法宝。在自己的任期内肆意发债,大搞基础设施建设,赢得民心和上级赏识,而不管继任者偿还债务的压力。长此以往,地方政府债务越滚越大,最终会导致风险不可避免的爆发,进而对整个宏观经济都将产生影响。

3.3 政府行为短期化

按照地方政府关于任期的相关规定,各级官员在正常情况下的任期一般为五年。在五年之类,官员往往希望做出一番事业,赢得民心,更臝得上司的青睐。由于目前的反腐政策严厉,官员都倾向于采用不易受到关注的融资方式来筹措投资基金,以融资平台公司举债就成为了一个很好的选择。于是,每任官员急于项目立项,盲目举债。由于任期较短,债务期限较长,现任官员完全不考虑债务结构和实际偿债能力,只需通过一切手段获取债务资金发展辖区经济。

另外,较长的政府债务期限也会对政府行为产生影响。一方面,它会导致地方政府举债融资的倾向加强,地方政府债务的规模将变得不可控制。另一方面,由于大部分政府债务的资金来源为银行,：债务风险很容易传染至金融体系当中,造成金融风险。

3.4 地方政府之间的竞争

我国的行政区域划分类似于联邦制,因此各地方政府之间的竞争十分激烈。这种竞争最初开始于招商引资热的兴起。在改革幵发的春风下,各地方政府开始了疯狂的招商引资之路。为了吸引外资进入本地,政府开始大量修建基础设施项目,为外资企业配套服务。由此,便产生了大量的资金缺口。地方政府在自身财源紧张的情况下,只能借助于举债来赢得与其他政府的竞争。另一方面,由于地理位置的原因,我国东西部地区经济发展差距较大,从而引发了中西部地区追赶东部地区的热潮。地方政府首先认同的就是需要大量的基础设施才能发展本地经济,于是举债的规模又被提高了一个档次,风险也日积月累,如果不加以防范,必然会酿成大祸。

3.5 宏观调控因素

由于我国市场经济起步较晚,经济水平长期较发达国家有较大差异。加快经济建设步伐、提高居民生活水平在现阶段成为我国经济社会发展的首要目标。于是国家开始鼓励各地方政府想尽一切办法发展地方经济。各地方政府为了响应国家号召,争先恐后的修建工业园区,招商引资。然而,地方政府的财政收支状况也随着过大的投入变得恶化。为了弥补赤字,地方政府只有选择举债。债务规模逐渐越滚越大,风险也逐渐聚集。

此外,2008年金融危机爆发后,为减轻金融危机对我国经济的冲击,中央政府提出了史上规模最大的刺激经济计划。由于该项计划大部分资金均需要地方政府自身筹得,举债便又成为了地方政府的救命稻草。根据2010年审计署出具的审计报告显示,当年全国地方政府债务总额为10.7万,其中有5.2万亿元是在2009年通过举债取得。由此可见,中央政府的宏观经济政策调控也是地方政府债务规模激增的重要原因之一。

[1]考燕鸣,王淑梅,马静婷.地方政府债务绩效考核指标体系构建及评价

模型研究[J].当代财经,2009,7：16-17

[2]王亚芬.我国地方政府债务风险的现状和防范对策研究[J].科技促进发展,2011,9：28-31

[3]缪小林,伏润民.地方政府债务风险的内涵与生成[J].经济学家,2013,8：84-91

本文系重庆市教育委员会人文社会科学研究项目“地方政府性债务风险防范与化解研究——以重庆市区县政府为例”的阶段性成果