人大代表功能概说

白永峰

代表的功能维系着现代社会人们追求公众福祉的良好愿景。社会转型时期，体现我国人大制度作为支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度，必须充分激发人大代表本质功能的发挥。

亚历山大·汉密尔顿曾语，好的政府不仅要以人民幸福为政权之宗旨，还要了解实现该宗旨之最佳途径。而“代表”的角色恰恰实现了这两项任务的耦合：一方面，代表是人民表达良善需求的代理人；另一方面，代表又是代议制政府行动的根基。换言之，代表的功能维系着现代社会人们追求公众福祉的良好愿景。

一、代表功能的历史溯源

代表的历史源远流长，理解现代民主意义上的代表不能脱离代表的思想史和制度史。如果将代表理解为一种人民参与政治的代替者，那么古罗马时期的保民官就是一种代表；如果将代表理解为民众直接委托的代理人，那么中世纪英国各地区委派参加议会的骑士或市民可以算是一种代表；如果将代表理解为人民主权语境下民众利益的代言人，那么代表的产生就是近代以来的事情。

代议制发展过程中有关代表的经典论述不胜枚举，从近代以来诸多政治哲学巨匠的著作中，我们可以感受到代议制思想的生命力，体会到代表对于政治体制设计和运行的重要性。而从代表功能的实现逻辑来看，代表在政治实践中对自身多维度宪法关系的处理就是在实现自身的各项功能。例如，代表需要处理好与代议机关之间的宪法关系，因为，代表作为代议机关的组成单位，其行为直接关系着代议机关宪政职权的实现，影响着代议民主的实现状况；代表需要处理好与政府的宪法关系，因为，代表的行动直接参与到了政府运行过程之中，监督着政府是否做到了按照人民的意志去规范行使行政权；代表还需要处理好与选民之间的关系，因为，代表由选民直接选举产生，选民是代表民主性的來源，代表只有做到如实反映选民的意愿，为选民服务，才能真正呈现自己的代表性。代表功能有其内在的宪法逻辑和结构框架，也有其体系性的实践机制。18世纪末以来，代表与民主实现了联姻，现代代表制度得以形成，代议民主开始成为现代民主的题中之义。但随着社会历史条件的变迁，现代民主也面临着诸多挑战和质疑，为了应对这些变化，无论是英美传统、欧陆传统，或是布尔什维克传统的代议制政体都在进行着理论和制度方面的创新。

代表制度是代表功能的实现机制。代表制度在中国的演变是一条曲折悠长的荆棘之路。我国近代民主尝试中对西方议会制度的学习、模仿和实践，为研究我国的代表制度提供了充足的经验材料。人民代表大会制度的早期探索标志着经马克思主义国家学说改造后的新型代议制度在我国生根发芽。“五四宪法”颁行以后，经过60余年的发展，中国人大制度更是取得了举世瞩目的成绩，人大代表对这些成绩的取得发挥了无可代替的作用。但不容回避的是，现阶段的人大制度也存在不少问题。法治国家构建的现实所需、公民参政热情的普遍提高、经济发展带来的社会阶层分化等等都对当前人民代表大会职权的充分实现提出了高标准高要求，这些问题最终也都指向了人大代表功能的发挥。当前形势下，人大代表如何发挥好自身的各项功能是我国的代表制度脱离西方议员式的技术化倾向，走向规范化和制度化需要解决的重要命题。

二、人大代表功能体系之塑造

代表意指代为呈现利益，即被代表者不在场的情况下，代表者使其利益重现。代表的本质就在于通过代表的行动来真正实现被代表者的利益。因此，行动是判断代表好坏的依据，我们只有关注代表的行动，才能鉴别出真正的代表。这些问题的回答帮助我们完成了认识论上的转向，即理解代表的关键在于关注代表功能。现代民主政治背景下，代表作为政治的基本构成之一，是实现民主、理性治理，以及回应选民的重要工具。这些都为分析代表的功能类型和实现机制提供了理论基础。

代表功能有其内在的结构逻辑和外在的实现机制。一方面，政治生活中，代表与其他政治构成要素之间的宪法关系型构了代表功能的内在结构框架，即代表与代议机关、代表与政府、代表与选民之间的法律关系构成了代表功能类型化的依据。在此基础上，代表的功能可类型化为议决功能、监督功能和回应功能。另一方面，代表制度是代表功能的外在实现机制。代表制度通过规范化和制度化的代表产生机制、代表行权机制以及代表保障机制实现着代表的各项功能。代表功能的原理和制度都源起于西方，代表功能理论在西方议会制发展的进程中，结合英国议员的制度实践不断完善，之后又在资产阶级大革命的推动下实现了与民主的联姻。从此，包含了民主蕴意的现代代表制度在西方国家正式形成，代议民主成为了现代民主的题中之义。西方国家的代表制度在实践中外化了代表功能理论，英国、美国、法国等不同政权组织形式下的议员呈现出了代表功能的西方脸谱，使代表功能理论在实践中得到了进一步的检验。随着社会历史条件的变迁，西方议员在功能运行过程中遇到了诸多挑战，代表关系之变迁、选举的正当性遭受质疑，以及代表功能的整体式微等现实问题使得西方国家又重新将注意力放在了如何促进代表功能发挥的问题上。西方国家遇到的代表功能危机对于我国人大代表功能的发挥起到了镜鉴作用。

我国的人大代表是区别于西方议员制度的代表功能实现路径。代议制民主在中国的移植过程曲折且漫长。历史证明，议会制在中国是行不通的，我国需要寻找适合中国实际的民主实现方式。新民主主义革命时期，我国通过对人民代表会议制的探索，以及在扬弃西方代议制民主和改造苏俄苏维埃制度的基础上，建立起了具有中国特色的社会主义民主实现方式——人民代表大会制。在人大制度的早期实践中，我国人民代表制理论不断完善，为之后人大代表制度的建立积累了丰富的实践经验。人大制度建立以后，在经历了中断、回归以及成熟等几个发展阶段之后，我国的代表制度形成了内涵丰富、结构完整、特点鲜明的人大代表功能体系，人大代表在我国民主政治生活中扮演了无可代替的重要角色。人大代表制度和议员制度是代表功能的不同实现路径，虽然两者在代表属性上存在本质性差异，但也有功能逻辑上的同构性，西方议员功能运行的制度实践能够给人大代表功能的发挥提供很多有意义的启示。例如，充分发挥人大代表功能要强调国家治理的民主绩效、构建规范化的代表制度、注重对选民的回应，以及做实基层民主，等等。endprint

人大制度建立以来历经60余年的发展，人大代表型构了自身独具特色的功能体系，主要包含了议决功能、监督功能和回应功能三个类型。议决功能是人大代表的基础性功能，是对代表能力的一种主体性要求。代表作为代议机关的运作主体，具备议决功能是国家形成公共理性，实现理性治理的前提；监督功能是对人大代表行动的一种指向性要求。人大代表通过实施监督职权可以落实代议机关形成的各种决议，体现人大机关的宪法地位。回应功能是协调人大代表与选民之间代表关系的一种重要手段。通过这一本源性功能，人大代表可以汇集民意诉求、汲取自身的民主性和正当性，选民也可以依此来评判和监督代表。（见下面图表）

这三个本质功能是人大代表在政治运行过程中与我国其他政治构成要素之间多重宪法关系的集中体现。其一，人大代表的议决功能解决的是人大代表在人大制度背景下如何实现人大各项职权，体现人大宪法权威和地位的问题。人大代表作为人大机关的组成人员，是人大制度运行的主体性要素。我国国家权力机关的活动原则实行民主集中制，人大各项职能的实现必须依靠人大代表议决功能的发挥，积极提案、理性审议、集体表决，才能保证理性决策的最终形成。其二，人大代表的监督功能解决的是人大代表在人大制度背景下如何处理代表与政府之间关系的问题。我国的“一府两院”由人大产生，对人大负责。人大与其他国家机关之间是一种分工合作的权力配置关系。在这样一个制度环境下，人大代表的监督功能便成为实现我国人大的监督职权，保证人大各项立法和决议贯彻实施的重要手段。其三，人大代表的回应功能解决的是人大代表在人大制度背景下如何处理代表与选民关系的问题。我国人大代表与选民之间的关系是一种“双重二元代表关系”，即既要代表选民、原选举单位的利益，又要代表人民的整体利益；既要积极联系选民、依靠选民，又要接受选民的監督、对选民负责。在这样一个关系模式下，人大代表的回应功能便成为平衡与选民之间的关系、维系我国宪法秩序的重要手段。

三、人大代表本质功能之回归

人民代表大会制度是支撑我国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。社会转型时期，加强人大作为国家机关的权威地位，健全人大制度中包括选举、监督等在内的各项具体制度，激发人大代表的功能发挥，都成为这个时代不可回避的使命。推动人大制度与时俱进，离不开人大代表的功能发挥；全面深化改革要求于法有据，政治、经济体制改革的多项部署均呼唤人大代表实现理性审议、民主决策，有效发挥议决功能；推进依法治国和宪法实施，需要人大代表发挥监督功能，保障人大各项议决的执行和实施；构建现代化的国家治理能力体系，保障人民民主的广泛实现，需要人大代表发挥回应功能，以此来疏通民意表达渠道，确保实现代表对选民负责。

人大的决策水平、工作效率以及公信力的提升离不开人大代表功能的有效发挥。二十世纪七八十年代至今是我国人大制度的发展成熟期，这一时期的人大在立法、监督等职能的实现方面都比较活跃，具体表现在人大会议的如期召开、人大及其常委会立法和决议数量的剧增、人大监督工作成效明显等等。在此过程中，人大代表的议决功能、监督功能以及回应功能作用明显。在立法、重大事项决定、监督以及人事任免等工作开展中，人大代表的否决票、反对票不断增加，体现了人大代表在理性议决、积极监督、回应选民方面的作用。

但不容回避的是，人大代表在功能运行的实效方面仍存在许多现实问题。一方面，人大代表的功能受制于人大制度整体的运作状况；另一方面，对人大代表功能的理论研究又相对匮乏。例如，由于议决程序、议决保障方面的不规范，限制了人大代表的议决功能，人大的各项决议在民主性和科学性方面仍需提高；由于监督职权的缺位、监督程序的操作性不强，限制了人大代表的监督功能，人大监督工作的效果亟需增强；由于代表联系选民渠道的不畅通、选民监督代表机制的缺位，影响了人大代表的回应功能，人大代表的公信力和角色认同仍未形成。这些现象都集中反映了人大代表功能受限的问题。

现阶段的人大代表制度缺乏用一种程序理性的方式去守护人大代表功能的发挥。人大代表在发挥议决功能时，由于议事程序、议事条件等方面缺乏全方位的规范保障，影响了代表议事的积极性和主动性；人大代表在发挥监督功能时，由于监督职权的缺位、监督程序的操作性不强，影响了人大代表的监督动力，造成了人大代表监督功能的形式化；人大代表在发挥回应功能时，由于缺乏健全的沟通和反馈机制，造成了人大代表在代表性和履职动力方面存在诸多的不足，影响了选民对人大代表的监督和制约。

笔者认为，要解决人大代表功能受限的现实困境，唯有盘活人大制度运行的主体要素，让人大代表真正的动起来、有实权，才能从根本上推动人大制度与时俱进。

转型时期，作为推动国家治理能力现代化的制度基础，人大制度亟需通过健全人大代表功能运行的规范依据和制度保障，助力国家权力机关多重角色的实现。“八二宪法”实施以来，社会主义民主法制建设的进步有目共睹。国家立法体制的完善、政府依法行政理念的转变以及民众参政意识的提升都与人大代表功能的发挥紧密相关。人大代表在宪法地位得到巩固的同时，将在现代化国家治理体系建构过程中扮演更为重要的角色。面对全面深化改革的客观需求，建构人大代表功能发挥的规范秩序势在必行。“设计和发展国家政治制度，要从国情出发从实际出发。”[1]从代表功能实现的西方镜鉴和中国经验来看，人大代表功能实效的提升不仅要依托于客观现实，更要尊重人民代表会议制的发展规律，提炼契合于当前国家治理现代化任务的改革措施。

针对人大代表功能运行过程中存在的诸多问题，我们有必要结合人大代表类型化和体系化的功能理论，以观念更新和制度规范化为手段对人大代表制度进行完善。一方面，我们需要立基于人大代表功能运行的决定性因素，处理好党和人大的关系，为人大代表履职提供良好的政治保障。另一方面，我们需要依托代表功能理论，明确各项功能发挥的核心目标、指导理念和关键因素，为人大代表制度的规范修正和制度改进提供具体指引。endprint

具体而言，其一，对于议决功能而言，议决功能发挥的核心目标在于形成科学、民主的公共决策；议决功能的发挥需要人大代表贯彻科学议决、民主议决、效率议决等理念；议决功能发挥的关键在于提高人大代表的议事能力、构建规范的议决程序，以及完善相应的议决保障机制。其二，对于监督功能而言，监督功能发挥的核心目标在于保证“一府两院”等其他国家机关对各项人大决策的贯彻和执行；监督功能的发挥需要人大代表贯彻公开监督、平等监督的理念；监督功能发挥的关键在于及时发现问题，纠正决议执行部门的各种不足，不至于侵害公民的合法权益。其三，对于回应功能而言，回应功能发挥的核心目标在于为代表的行动汲取民主要素和解决选民遇到的现实难题；回应功能的发挥需要树立激励和监督并举的工作理念，增强人大代表为民服务的责任意识；回应功能发挥的关键在于健全和完善人大代表联系选民机制和对选民负责机制。总之，人大代表制度的立法完善和制度创新应当以人大代表功能体系为基础，通过以上措施为其注入理性、效率、平等、公开、民主、责任等价值要素。

四、结语

人大代表功能体现的是代表功能理论的中国面孔。我国的人大代表制度立基于中国人大制度实践，型构了一个开放性、体系化的人大代表功能体系，我们依此可以将其作为审视我国人大代表功能运行和人大代表制度法治化建构的基本依据，进而可以充分发挥人大代表功能、提升我国的民主绩效。人大代表功能体系有其内在的运行逻辑和外在的实现机制，人大代表功能体系是由人大代表的各项职权、权利、义务，以及责任整合而成的。不同功能对应的职权内涵、实现理念、行权程序，以及保障机制是有所差异的。我们应当注重对现有人大代表职權的细化和完善，并用程序理性的方式规范人大各项职权的行使，促进各项功能的联动，真正提升人大代表功能发挥的实效。本文主张，人大代表的履职要回归其本质功能，即恪守议决、监督、回应之职责，为人民群众的利益而行动，进而使人大成为有威、有位、有为的机关。

人大代表功能体系是代表功能理论的中国面相，是相关理论与我国人大代表制度实践相结合的产物。从人大制度确立至今，人大代表功能体系不断发展和完善，指引着人大代表具体的履职活动。在中国特色的政治架构之下，未来的政治体制改革无需别出心裁，只需做到让人大制度依法运行起来，让人大代表的各项功能充分发挥[2]。代表功能之中国问题的提出和解决必将为转型时期人大制度的理论和实践创新作出有益贡献。

注释：

[1]习近平：《设计和发展国家政治制度 要从国情出发从实际出发——在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，载《中国人大》2014年第18期。

[2]参见张千帆：《中国改革该向何处去》，载《民主与科学》2013年第6期。

（作者系中国人民武装警察部队学院讲师，法学博士）endprint