新增财政事权的规范划分——财政事权划分动态调整机制的思考

◎张方 张苹苹

新增财政事权的规范划分
——财政事权划分动态调整机制的思考

◎张方 张苹苹

我国新增财政事权的划分中存在诸多问题，例如法律依据不明确、缺乏立法权制衡，常以政策性文件形式表现、常采取“一事一议”模式、不可预期不稳定。国外对政府间事权基本上是依靠立法调整。虽然立法调整是法治化规范化的方式，但立法成本过高，效率过低，而我国当下又正经历着经济政治体制的改革，通过立法调整必然是高成本的。而此次《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》指出建立财政事权划分动态调整机制，对规范划分我国新增财政事权具有重要意义。在构建财政事权划分动态调整机制中，应当发挥人大立法权对中央政府划分新增财政事权的制衡作用，要遵循事权划分的一般规律，制定事权划分可行性或科学性报告，听取地方意见作为前提，建立中央与地方协商的平台。

2016年8月，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称“《意见》”）的出台，是对《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中“建立事权和支出责任相适应的制度”的进一步落实。1994年分税制改革的重点是划分中央与地方的财政收入，而此次《意见》是针对央地财政事权与支出责任划分开展的新一轮财政体制改革，重点在中央与地方政府财政支出。财政事权的规范配置是财政收支规范划分的重要基础。而正是由于我国长期以来的忽视，才导致了我国央地政府事权与财力不相匹配、事权与支出责任不相适应。此次《意见》提出研究起草政府间财政关系法，并提出构建财政事权划分动态调整机制，以解决新增财政事权在政府与市场以及央地政府之间的划分问题。但就如何具体构建财政事权划分动态调整机制，仍旧需要进一步的研究与探索。本文从我国新增财政事权划分中存在的问题出发，借鉴法治发达国家的相关经验，从而思考如何构建我国的财政事权划分动态调整机制。

新增财政事权划分中存在的法律问题

进入21世纪，伴随着我国社会、经济的迅速发展，我国的社会矛盾、社会问题也日益增多，人民的公共需求也在不断增加，政府提供基本公共服务的职能得以扩充，政府财政事权边界经常发生变动。但在政府新增财政事权的划分中，却存在着诸多的问题。

首先，我国新增财政事权划分缺少明确的法律法律有广义和狭义之分，这里仅指狭义的法律，即全国人大及其常委会制定的法律。依据，也即缺乏人大立法权的制衡。根据事权与支出责任相适应，财政事权的增加意味着政府财政支出的增加，财政事权的划分意味着政府间支出责任的分配。因此，一方面财政事权的划分应当要遵守财政法治主义。“财政法治主义要求一切基于国家权力或以国家名义进行的收支活动，必须依照宪法和法律的规定进行，非经法定程序，不以政府更迭和领导人的变更而改变。” 另一方面，财政事权的划分应当符合财政民主主义。公共财政理论认为政府是服务于市场的，政府提供哪些基本公共服务并不能靠政府自主决定，只有通过民意的表达，才能合理确定政府事权的边界。但是我国法律实践中很多新增财政事权并没有明确的法律依据。

其次，政府间事权边界的调整多以政策性文件形式，新时期以来我国的很多的新增事权划分都是以这种形式落实的，正如有学者所说，“自2003年提出把“三农”工作作为党和政府工作的重中之重以来，在“三农”方而的支出也越来越多，各级政府承担的“三农”支出责任也不断增多，农业直补，农村公路、农村水利等基础设施建设，新农合、新农保等社会保障支出，凡涉及农村的支出大多是新增加的支出责任。而且政府每推动一项改革，必然伴随着事权和支出责任的增加，例如，保障性安居工程、医疗改革，是对原有缺位的弥补，社会事业改革基本靠财政支出来推动，造成政府支出责任的增加。” 而这一系列新增的事权无不以政策性文件形式颁布。这种政策性文件划分的形式，固然有着效率较高、程序简便的优势，但是，存在合法性与合理性的问题。第一，政府财政事权的调整是政府利用财政资金提供基本公共服务职能的变动，其变动涉及政府与市场关系的变动、公共财政权与公民财产权关系的变动、政府财政收入与政府财政支出的变动。而以中央政府的政策性文件调整财政事权，政府的有限理性，将导致人民、地方政府等相关利益主体的意见难以兼顾，因此，以中央政策性文件调整财政事权有违财政民主原则。另外，财政事权调整仅仅是通过政策性调整有违财政法治的原则。第二，政策性调整，不具有可预期性和稳定性，对于地方政府而言往往很是被动，且政策性文件对财政事权与支出责任的划分往往是模糊的，并不具有实际的操作性，往往导致支出责任不断下移，基层政府的财力愈发紧张。正如有学者指出“对于新增事权、突发事权出台增支政策时，中央政府只负责下发文件，在特殊情况下会增加一部分专项转移支付，却硬性化地方基层政府的财政支出标准，基层政府只能被动接受，如此，新增事权的支出责任就自然下移至基层政府。”

最后，新增事权在央地政府之间的划分基本上以一事一议模式为主，缺乏规范固定的划分调整制度和机制。在这种模式下，事权划分较为随意，无法通过固定的制度和机制稳定。由于我国中央政府居于主导地位，且央地政府之间缺乏有效的财政协调机制，地方政府往往处于弱势地位，其合法利益难以得到相应的保障。如上级部门出台政策，下级部门按照比例分摊，按照财力和地域经济、社会发展等因素确定分摊比例，几乎所有的新增支出都是如此。这样的事权划分模式导致事权划分的一事一议模式成为常态，因项目而异，制度非常零碎，无统一的设计，甚至支出数据的统训一也难以获得。清晰的定位是事权和支出责仟划分的基础，也是难点。制度的稳定性是制度有效运转的前提，“一事一议”型的模式只是暂时性的资金分配方式，并不利于制度的有效运转和事权的履行。

国外新增财政事权调整的启示

新增事权的划分调整，其实质上仍旧是政府与市场、中央与地方政府之间的事权分配问题，归根结底还是财政分权的问题，借鉴法治发达国家对政府间事权分配的制度，能够为我国新增财政事权的划分提供经验和教训。

美国作为一个联邦制的国家，其联邦和州之间不存在行政隶属关系，两者之间权力由宪法进行划分。美国宪法列举了联邦政府包括课税及征收、国际和州际通商的管理在内的17 项立法权限，并例举了对州的禁止事项。美国联邦政府的事权范围实际上由联邦所享有的立法权限来确定，因为联邦法律的实施都是由联邦行政机关来进行的。同时，美国宪法赋予了国会对于可由宪法授予权力引申而来的权力立法，这为联邦政府事权扩大提供了相当大的弹性。随着社会经济的发展，联邦政府的事权通过国会的立法得到了扩大，例如，“19世纪末，美国贫富分化加剧，伪劣商品盛行，针对此情况而颁布的《肉品检查法》和《纯粹食品药品法》使联邦政府的事务管辖范围扩大到食品药品监督领域；面对经济危机时，联邦政府制定了《紧急银行法令》，成立了美国证券交易委员会，将手伸入经济领域；为安排退役军人，保证教育公平，联邦政府还颁布了《军人安置法》和《国防教育法》等，介入始终由州政府扮演领导角色的教育领域。” 总而言之，美国联邦与州之间的事权调整是在联邦宪法给予的弹性空间基础上，通过国会以及州的立法来不断实现的。无论联邦与州之间事权如何调整，这种事权的划分始终都是在宪法和法律的控制范围内，都具有明确性。另外，美国作为一个判例法国家，联邦法规在规范联邦与州之间的财政关系上也发挥的重要的作用。联邦最高法院通过对联邦政府以及州政府的行为进行违宪性审查，进一步界定了政府间的事权范围。

法国作为一个单一制的中央集权国家，则是通过一系列的法律颁布来实现中央与地方政府事权的调整。法国实施了一系列的地方分权改革来调整中央与地方之间的财政关系。“1983年的《市镇、省、大区和国家权限划分法》，同时赋予大区、省和市镇在各自的区别内对基础设施、经济、社会、保健、文化和科学的管理和发展，国家的职能;赋予在这三级对于规划和住宅的某些职能，并对这些新翼角的职能给予明确的财政支持。”

虽然美国是联邦制国家，法国是单一制国家，两国的央地关系大相径庭。美国是以宪法明确划分联邦与州之间的财政关系，法国可以说是中央在财政关系中居于主导地位，但是可以看出两国仍旧存在一个共同点，就是对于政府事权调整的规范化、法治化，而不是依靠强制性的政策性的分权。“政策性分权的不利后果就是分权的不确定性和不稳定性，以及由此产生的中央与地方关系的不明确性和地方政府的不安全感。相对于政策性分权，法制化分权是在法律框架内稳步进行，权力转移过程协调有序，明确具体。” 通过立法来调整政府间的事权划分仅是规范划、法治化划分新增事权的一种方式。但立法往往耗费大量的时间，成本较高。正如有学者指出“鉴于我国目前处于转型经济时期，对经济生活领域的调整处于多变时期，政治体制改革也在伊始阶段，机构改革随着认识深入而调整，如每次变化均启动修法程序，将大大增加立法成本” 。因此，在对我国新增事权划分调整中既要做到合乎财政民主、财政法治原则，也要合理提高效率与控制成本。

关于我国财政事权划分动态调整机制的思考

此次《意见》提出要建立财政事权划分动态调整机制，即财政事权划分要根据客观条件变化进行动态调整，其中指出对新增及尚未明确划分的基本公共服务，要根据社会主义市场经济体制改革进展、经济社会发展需求以及各级政府财力增长情况，将应由市场或社会承担的事务交由市场主体或社会力量承担，将应由政府提供的基本公共服务统筹研究划分为中央财政事权、地方财政事权或中央与地方共同财政事权。此次《意见》提出的财政事权划分动态调整机制，对于我国规范划分新增财政事权具有重要意义。

建立财政事权划分动态调整机制的必然性。首先，财政事权划分动态调整是公共财政的应有之义。公共财政是在市场经济基础之上建立的，弥补市场缺陷的，只有当市场不能提供公共需要的前提下，才需要公共财政的介入。而财政所服务的市场又是处于不断变化之中的，因此，随着市场的不断变化，财政事权也应当进行相应的调整。其次，目前我国正处于政治体制改革的时期，正如张维迎所说，未来三十年，是我国政治体制改革的三十年。由于财政事权与政府的行政管理体制密切相关，因此伴随着这种行政管理体制的变更，财政事权也势必会发生相应的调整。最后，从事权与财权、财力的相互关系来看，财权与事权相匹配是应然状态，财力与事权相匹配是实然状态，政府的财权与财力都会发生变动，应当根据政府财权、财力的变化，相应的调整财政事权与支出责任。因此，即使对于财政事权与支出责任事先进行明确的法律划分，如制定《财政收支划分法》，可以最大程度上避免争议的产生，但是法律相对于社会发展而言总是滞后的，法律在制定时应当为新增事权预留一定的调整空间，并且为财政事权动态调整从调整主体、调整范围、调整方式、调整程序等方面制定一套完善的法律约束机制，进而为我国财政事权的动态调整提供指向性的规范划分模式。

财政事权划分动态调整机制的定性。“财政权与行政权是一体的，行政权侧重于事，财政权侧重于财。” 财政事权又可以归于行政权领域，近期我国正开展权力清单制度，各地各级政府及政府部门正在制定权力清单，其中也提及了建立权力清单动态调整制度，且有学者认为在权力清单制度的基础上建立我国的事权清单。那么如何认识权力清单的动态调整制度和财政事权划分动态调整机制呢？表面上是动态调整机制的对象不同，但两者仍旧存在实质性差异。由于我国正在推行的权力清单制度仅是对政府享有的法定权力的整理，行政机关并不能以权力清单方式创设任何一种行政权力，因此，权力清单的动态调整依据是法律对行政权的修改与调整，具有被动性，受制于立法权。权力清单属于行政自制规范 ，因此对权力清单的动态调整也应当是行政自制规范的范畴。而财政事权的动态调整机制则应当是立法权对行政权的限制，通过确立一套政府动态调整事权的机制保障政府依法划分财政事权，另外，财政事权划分动态调整也是政府事权清单进行调整的前置条件。总之，即财政事权本身的确定、分配给中央还是政府，都应当收到立法权的制衡，而不是单纯的行政系统内部的权力调整。

财政事权动态划分调整机制的具体设置。如何构建我国的财政事权划分动态调整机制才可以避免我国现阶段在新增事权划分中所遇到的一系列问题？正是构建财政事权划分动态调整机制中必须要考虑的。基于事权应当与支出责任相适应，那么财政事权划分动态调整也即对于新增财政事权如何在政府与市场、中央与地方政府之间划分调整的问题，因此，实质上仍旧是财政分权的问题。接下来，笔者便从财政分权的角度来考虑我国如何构建财政事权动态调整机制。

财政分权即包括财政横向分权也包括财政纵向分权。但是我国长期以来更为重视的中央与地方政府之间的纵向财政分权，而忽视了财政横向分权。但“财政横向分权是基础，纵向分权受制于横向分权。”对于我国财政事权动态调整机制的设置当然无法摆脱财政分权的框架，尤其是我国现下的财政横向分权。“财政横向分权以国家权力分配为基础，其间并没有太多的特殊之处” 。财政横向分权也即财政权在立法机关、行政机关、司法机关之间的配置，具体分为立法机关的财政决策权，行政机关的财政执行权，司法机关的财政争议解决权。财政权的横向分立与平衡恰恰是财政民主主义与财政法定主义的根本体现。财政民主主义要求代表民意的立法机关通过财政立法权、财政预算审批等财政决策权对政府的财政执行权进行牵制和监督，避免政府滥用财政权。财政法定主义政府的财政行为应当在法律的规范控制之内。但在我国人大由于种种原因，其财政立法权却十分的软弱，处于薄弱的环节，导致我国行政机关的财政权难以得到有效的制衡。而这也正是我国在新增财政事权划分中央政府在缺乏法律依据的情况下，以政策性文件配置中央与地方财政事权的根本原因所在。但是我国这种财政立法权与行政财政权之间的不平衡正在改善。预算法的修改就是一个好的开头，表明我国立法权在财政领域中将发挥重要的作用，以约束政府的财政权。因此，在构建财政事权动态划分调整机制中，应当发挥我国全国人大及其常委会的财政决定性作用。首先，这种决定性作用在于政府对新增事权的调整划分必须是在法律框架之内。其次，在具体的新增财政事权划分中，应当体现全国人大及其常委会的制衡作用，来避免中央政府的随意划分。例如，通过全国人大及其常委会对中央划分新增财政事权方案的批准、通过对中央政府划分新增事权纳入全国人大或常委会的备案审查等措施来制约。与此同时，将新增财政事权的动态调整赋予中央政府又体现了动态调整的灵活性和效率。

财政纵向分权，也即一国各级政府间纵向的财政权限划分。财政权在政府间的纵向分配，包括财政收入和财政支出的分配。有学者将财政分权划分为两种模式：对称性财政分权模式和非对称性财政分权模式，并指出两者的财政收益权与财政支出责任的匹配程度不同。在对称型制度模式下,财政收益权与财政支出责任的匹配程度相对比较高,各级政府的财政支出责任通常有相应的财政收益权予以保证。而在非对称型制度模式下,财政收益权与财政支出责任的匹配程度则相对比较低,一般地方各级政府承担更多的财政支出责任,而在财政收益权的分配方面则偏向于中央政府。” 我国的财政分权是一种非对称性财政分权模式。而且更为严重的是我国对于划分新增事权时，往往将本应当中央政府或中央政府与地方政府共同承担的事权交由地方程度独立承担，忽视了财政事权在纵向划分中应当遵循的一般规律。因此，构建财政事权动态划分调整机制，应当明确中央政府在具体事权划分中应当严格遵守的依据，即根据事务的受益范围大小、事务的复杂程度等来确定事权具体由哪一级政府承担。另外，由于新增事权的合理划分并不是一个单纯的法律问题，因此，为了合理的划分，应当出具新增事权划分的可行性与科学性报告，以供中央政府合理的配置。

另外，虽然我国是中央集权制国家，中央在一国之中居于主导地位，但是现今的集权制国家都强调给予地方一定的自主性。且基于事权与财力相匹配，中央在划分财政事权时，应当充分尊重地方的实际情况，这也是财政民主原则的要求。但是从我国新增事权划分中来看，地方成为了中央的执行工具。中央往往只负责下达政策文件，而不管地方实际财力情况，让地方承担预算外的财政支出，而地方在利益诉求难以得到规范表达的情况下，也只能通过预算外财政收入以及发行地方债等不符合法律规定的行为来扩大财政收入。因此，在构建财政事权动态调整机制中，应当尊重地方政府的意见和利益诉求，从地方政府的实际财力状况出发。法律应当规定中央政府在划分新增财政事权时，将听取地方划分意见作为前提条件，且要提供一个中央与地方相互协商确定财政事权划分的平台，将地方意见、以及中央与地方之间的协商作为新增财政事权划分方案的内容之一。

综上，笔者认为我国财政事权划分动态调整机制应当由中央政府在法律的授权范围内进行调整，强调人大财政决策权的制衡作用，遵循严格的事权划分规律，制定可行性和科学性报告，将地方政府意见作为划分财政事权的重要条件。

（作者单位：安徽中天恒律师事务所）