土地流转与黑龙江省农业综合配套改革——关于完善土地流转进程的探索

土地流转与黑龙江省农业综合配套改革
——关于完善土地流转进程的探索

文/管斯琦 隋英杰 王洪涛 王韬杰 范宁 张琪，哈尔滨商业大学

黑龙江省是农业大省，全国重要的商品粮基地。加强农业的基础地位，大力推进现代农业综合配套改革对黑龙江省来说至关重要。在推进农业综合配套改革的进程中，面临着建设用地扩张和耕地资源保护的矛盾，同时存在耕地用地分散导致的土地利用效率低的问题。但由于政策制度不完善、人员意识不足和流转市场不健全等一系列的问题，使土地流转的推进受到阻碍。通过农村土地有效流转，可达到优化配置农村土地资源的目的，从而使土地利用效率得到持续提升。所以，利用土地流转的有效方式，不断扩大土地流转规模便成为了各级政府高度关注的问题之一。虽然现今农村土地流转工作取得了一定成绩，然而在实际工作中却仍旧存在诸多问题与障碍，针对这些问题进行深入分析、研究，并采取有效性策略对其进行改善就是当前农村土地流转工作的重点。

黑龙江省；土地流转；障碍因素

1 存在的问题

1.1 政策及制度问题

1.1.1 缺乏相关中介机构

目前我国的土地流转中介服务机构数量较少，职能缺失，政府监管失利，使现有的中介机构不能满足土地流转发展的实际需要，不能调节土地流转中出现的纠纷。政策的缺失同时也制约了中介机构的独立客观公正性，使中介组织不能发挥它的作用。土地流转中介机构服务不完善，常会出现有愿意交出土地集中经营的农户找不到接受土地的经营者，而持有资金的经营者却又无法收购土地的情况。由于信息的不对称，拥有土地的农户和经营者互不了解，无法放心的将土地出租和收购，导致交易的土地面积较小，分布较为零散，价格差异大，流转效率很低，使土地集中化经营效果不理想。除正规中介机构较少外，还存在一些非正规社区组织对农村土地的使用进行行政干预，削弱了农户的承包权益。在相关法律方面，国家没有设立关于中介机构的统一规范法律，虽然少数地方政府颁布了一些地方性的法规和政策，但总体上由于相关法律体系的不完善，导致中介机构的法律地位模糊，使农村中介机构缺乏合法性。

1.1.2 土地产权关系不明晰

产权关系明晰是市场经济的客观要求，也是农村土地流转的前提和基础。目前我国农村的集体土地产权关系比较混乱，农户仍不是真正意义上的土地产权主体，这也造就了农民土地财产并没有得到有效保护。根据科斯定理，产权不明确的农村土地资源难以实现资源优化配置和使用。对与当前新型城镇化问题，若不解决土地产权体制问题，政府将仍沿用“统一管理”方式来进行城镇化建设。由于土地产权制度缺陷，使得获取巨额的土地差价成为了各级政府开展城镇化建设的主要动力，导致政府偏离提供公共物品这一职能，而成为了城市经营者，与此同时，财政也偏离公共财政的方向而成为了“土地财政”，各级政府现行的 GDP 增长导向使我国新型城镇化建设偏离了创新这一基本功能。

1.2 相关人员对问题认识不足

1.2.1 基层重视程度不够

部分基层干部对土地流转的政策法规、方式方法、矛盾问题等研究不深、宣传不够、引导不力，认为土地流转与乡镇村社关系不大，在开展基层工作之时也不将土地流转的推进发展作为重点工作内容，使土地流转无人监管，间接地导致了土地流转深入开展、推广和实施受到了比较大的阻碍。还有一些基层领导干部文化程度不高，其对法规政策的理解也不够，容易造成政策误导，使土地流转的方向、方式发生改变，影响工作进程与效率。基层干部不能很好地理解掌握深入开展和加快实施土地流转的重要性，也不能根据所在地的实际情况并将其与国家政策相结合，从而拿出合理的调整流转的方式、方法，使土地流转工作延缓或滞后。

1.2.2 小农经济思想根深蒂固

政策宣传贯彻不到位，使农民思想认识不足。大部分农民的小农意识依然很浓，农民长期以来视土地为命根子，虽然一些在外务工的农民挣到了钱，有的还在城里扎了根，但由于怕土地流转会失去承包权，影响自己的利益，仍然不愿放弃土地经营权。还有大部分农民由于年龄、技能等因素，仍无法从事二三产业，只能靠土地谋生。

1.3 流转市场不健全

在土地流转实施的过程中，双方签订的合同不规范，甚至有一些只是口头协议，缺乏见证人，在这样的情况下，土地流转过程中很容易易发生纠纷，并且无法通过法律途径维护当事人的合法权益。目前的土地流转交易行为没有基于一个较好的土地流转市场，这使土地的出租者与经营者之间信息不畅通，无法与其他的出租者和经营者进行比较，不能了解对方的信用情况及其土地使用情况，无法较全面的比较信息，加大了交易的难度，增加了买卖成的成本，使融资成本过高，不利于资源的合理配置。

2 解决办法

2.1 建立健全土地流转相关制度

2.1.1 健全土地流转机构，规范土地经营权流转部门

一是建立县乡镇村土地流转服务中心和服务站，来统一负责农村土地经营权流转的组织和指导，并提供完善的信息和相关的服务。二是建立土地经营权流转定价评估机构，完善土地流转中介体系的建设。三是在土地确权登记试点的基础上，尽快完成全县农村土地的确权登记工作。四是有条件的地区建立农村土地流转中心。

2.1.2 制定完善的土地流转合同签订法规

一是完善土地流转合同和登记备案制度，依法规范土地的集中流转，以加强乡镇政府及有关部门对土地流转工作的监管。若流转合同形式有相关法律规定，则围绕合同条款做好审查工作；若流转合同不规范，内容模糊，则要求重新订立合同。在土地流转合同中要明确地规定双方的权利和义务，细化到土地流转的面积、期限、用途、费用、时间以及违约责任等。二是不断完善基层调解机制。根据《农村土地承包法》和《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定，农村土地承包纠纷一般可以通过基层调节、仲裁机构和法院诉讼来解决。但现实中的基层调解组织并没有充分发挥其作用或调节效率低下，导致农村集体内部矛盾不断激化，甚至直接进入诉讼程序。因此，建立健全农村土地流转合同纠纷基层调解机构，强化基层调解，保证调解委员会工作实施进程顺利，使矛盾在初期即得到化解。

2.2 扩大宣传提升人员意识

扩大宣传，提高基层干部群众的思想认识，先要广泛开展以《中华人民共和国农村土地承包法》为基础的、以土地流转管理和土地规模经营为主要内容的宣传培训工作，并引入先进的经营模式，培养基层干部和党员群众的合作经营理念。加大力度鼓励开展土地经营权流转和规模经营。其次稳定完善农村土地承包关系，保证农民依法享有土地承包经营权，土地承包经营流转权，维护农民的合法权益，以解除农民的后顾之忧。

2.3 完善土地流转市场相关细则

政府及相关部门应考虑实际情况，出台相关的法律法规，以规范土地在流转经营过程中的不合理现象。要建立土地流转的专门负责机构，并建立专门的土地流转网站，以便土地的出租者与经营者拥有有效的信息获取途径。网站的监督与管理应由政府部门与相关的企业负责，保证网站的安全性。政府还应鼓励设立专门的土地流转服务机构，为土地的出租者及经营者提供信用担保，加快土地流转的速度。县财政部门还可以提取土地风险基金，在签订和坚定土地流转相关合同时，要督促他们及时参加农业保险，把农业保险作为土地流转工作中的一项重要任务来监督管理。建议县级财政部门每一年按照上一年土地流转面积基础提取土地流转风险备用金，设立土地流转风险基金专项账户，用于土地经营权流转不能及时兑付的备用金。土地经营权流转服务中心建立土地经营权流转保证金制度，对土地经营权流转的大户按土地租金收取保证金，建立土地保证金专户，从而将农民在土地流转过程中的损失降到最低。

3 总结

总而言之，彻底解决农村土地流转发展的问题，实现农村土地资源优化配置是一项长远又艰巨的任务。根据本文的初步分析，总结出以下四点。其一，加强政府的监督管理，完善土地流转保障制度，使土地产权清晰，让土地在不同权利主体之间相互转移顺畅，为加快土地流转进程提供保证。其二，规范合同文本，明确权利义务关系，建立合同登记备案制度，以备在发生纠纷，提起诉讼时，规范的合同文本能作为有效的书面文件，使双方的权利得到法律保障。其三，加强基层管理人员的思想认识，通过培训以提升他们对土地流转问题相关政策的深入解读，以便高效领导基层群众进行土地流转工作。最后，加强市场建设，完善土地流转金融服务机构的相关规定，提升其合法性，鼓励建立更多的土地流转服务机构。将土地流转市场正规化、市场化，引入期权与期货的概念，以形成合理的价格与良性的竞争。

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